Uitspraak
21.418 PW, 21/419 PW, 21/420 PW, 21/421 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2020, 15/1979, 20/1461, 20/1462, 20/1463, 20/1464 en 20/1465 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf (college)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
Datum uitspraak: 4 juli 2023
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2023. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. van de Schraaff, bijgestaan door prof. mr. T. Barkhuysen, mr. M. Claessens, drs. ir. W.P. Verbeek, A.M. Zwanenburg en F. Zijlstra. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van de Kamp en drs. B. Ouwehand.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 26 september 2014 (besluit 1), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 mei 2015 (bestreden besluit 1), heeft de minister het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2015 toegekend van € 13.539.117,-.
1.2.
Bij besluit van 27 november 2015 (besluit 2), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 mei 2016 (bestreden besluit 2), heeft de minister het college een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2015 toegekend van € 13.744.033,-.
1.3.
Bij besluit van 4 december 2015 (besluit 3) heeft de minister het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering over 2016 toegekend van € 14.106.201,-.
1.4.
Bij besluit van 28 september 2016 (besluit 4) heeft de minister het college een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2016 toegekend van € 14.248.869,-.
1.5.
Bij besluit van 19 oktober 2016 (besluit 5) heeft de minister het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering over 2017 toegekend van € 14.381.531,-.
1.6.
Bij besluit van 10 oktober 2017 (besluit 6) heeft de minister het college een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2017 toegekend van € 14.586.852,-.
1.7.
Bij besluit van 11 oktober 2017 (besluit 7) heeft de minister het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering over 2018 toegekend van € 13.504.839,-.
1.8.
Bij besluit van 1 oktober 2018 (besluit 8) heeft de minister het college een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2018 toegekend van € 14.200.918,-.
1.9.
Bij besluit van 1 oktober 2018 (besluit 9) heeft de minister het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering over 2019 toegekend van € 14.099.338,-.
1.10.
Bij besluit van 30 september 2019 (besluit 10) heeft de minister het college een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2019 toegekend van € 13.760.504,-.
1.11.
Bij besluit van 30 september 2019 (besluit 11) heeft de minister het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering over 2020 toegekend van € 14.326.414,-.
1.12.
Bij besluit van 20 april 2020 (bestreden besluit 3) heeft de minister de bezwaren van het college tegen besluit 3 en 4 ongegrond verklaard.
1.13.
Bij besluit van 28 april 2020 (bestreden besluit 4) heeft de minister de bezwaren van het college tegen besluit 5 en 6 ongegrond verklaard.
1.14.
Bij besluit van 29 april 2020 (bestreden besluit 5) heeft de minister de bezwaren van het college tegen besluit 7 en 8 ongegrond verklaard.
1.15.
Bij besluit van 29 april 2020 (bestreden besluit 6) heeft de minister de bezwaren van het college tegen besluit 9 en 10 ongegrond verklaard.
1.16.
Bij besluit van 1 mei 2020 (bestreden besluit 7) heeft de minister de bezwaren van het college tegen besluit 11 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de minister opgedragen om nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren tegen besluit 1 tot en met 4 met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft de beroepen tegen bestreden besluiten 4 tot en met 7 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daaraan het volgende ten grondslag gelegd. Het college heeft, onder meer met een deskundigenrapport van Ape onderzoek en advies van januari 2015, aannemelijk gemaakt dat de verdeelmodellen 2015 en 2016 verdeelstoornissen bevatten die juist de gemeente Landgraaf raken. Voor wat betreft de verdeelmodellen vanaf 2017 heeft het college dit niet aannemelijk gemaakt. Met het door haar overgelegde Ape-rapport heeft het college zijn stellingen hierover niet onderbouwd, aangezien dit rapport enkel betrekking heeft op de verdeelmodellen van de jaren 2015 en 2016. Verder is gebleken dat het op grond van de latere verdeelmodellen aan het college toegekende budget (veel) beter aansluit bij de werkelijk gemaakte bijstandskosten (aantal huishoudens in de bijstand). Dit is kennelijk het gevolg van de verbeteringen die jaarlijks in het verdeelmodel zijn toegepast. Van groot belang daarbij is dat met ingang van het verdeelmodel 2017 wel gebruik wordt gemaakt van integrale gegevens in plaats van enquêtedata.
3. In hoger beroep heeft het college zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het college is in de jaren 2017 tot en met 2020 geconfronteerd met forse verschillen tussen het toegekende budget en de werkelijke uitgaven in die jaren. Dat verschil bedroeg voor 2017 € 575.391,-, voor 2018, na toepassing van de vangnetregeling, € 723.189,-, voor 2019, eveneens na toepassing van de vangnetregeling, € 1.065.232,- en voor 2020 € 456.930,-. Volgens het college zijn deze tekorten niet veroorzaakt door zijn beleid, maar door het toepasselijke verdeelmodel. In de verdeelmodellen 2017 tot en met 2020 is te weinig rekening gehouden met de stapelingsproblematiek waarmee de gemeente Landgraaf te maken heeft. Ook is daarin uitgegaan van verouderde grenspendeldata waardoor de beschikbaarheid van werk voor de gemeente Landgraaf te hoog is vastgesteld. Verder stelt het college onevenredig nadeel te hebben geleden door het grote aantal commerciële kamerhuurders dat de gemeente Landgraaf heeft.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor de achtergrond van de gebundelde uitkering en het verdeelmodel waarmee de gebundelde uitkering wordt toebedeeld aan gemeenten, en voor de toepasselijke wettelijke bepalingen verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
Omvang van het geding
4.2.
Tussen partijen zijn uitsluitend nog in geschil de aan het college voorlopig en definitief toegekende budgetten voor de jaren 2017, 2018 en 2019 en het voorlopig toegekende budget voor het jaar 2020, evenals de daaraan ten grondslag liggende verdeelmodellen.
Bewijslast
4.3.
Het college betwist allereerst de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gehanteerde bewijslastverdeling. Het college stelt dat uitgangspunt is de in de uitspraken van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, ECLI:NL:CRVB:2019:2017, ECLI:NL:CRVB:2019:2018 en ECLI:NL:CRVB:2019:2019 gegeven bewijslastverdeling. Volgens het college heeft hij in dat kader uitsluitend de last om aannemelijk te maken dat de gemeente door de toepassing van het model onevenredig wordt benadeeld en dat dit niet aan het beleid en uitvoering van de gemeente ligt. Volgens het college is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat de tekorten niet worden veroorzaakt door tekortkomingen in het model. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.1.
De Raad heeft in zijn uitspraken van 1 juli 2019, waaronder ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en ECLI:NL:CRVB:2019:2017, geoordeeld dat de in het verdeelmodel met de daarin opgenomen verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de exceptieve toetsing kan doorstaan en dat er geen aanleiding bestaat om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, voor het jaar 2015 als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. Dit oordeel geldt eveneens voor de verdeelmaatstaven zoals deze voor de jaren 2017 tot en met 2020 zijn neergelegd in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling PW, IOAW en IOAZ. Dit staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen was gehouden om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de minister.
4.3.2.
Het is in dit geval dan ook aan het college om aannemelijk te maken dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2020 zodanige tekortkomingen bevatten dat zij voor de gemeente Landgraaf tot onevenredig grote tekorten leiden die niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid. Het college dient inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Landgraaf in de jaren 2017 tot en met 2020 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Indien het college hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat de tekorten op het budget niet door de werking van de verdeelmodellen zijn veroorzaakt.
Kostendelersnorm in de verdeelmodellen 2017 tot en met 2020
4.4.
Het verdeelmodel bestaat uit een volumecomponent en een prijscomponent. De volumecomponent bepaalt de bijstandskans op het niveau van het huishouden en houdt rekening met de invloed van factoren op het niveau van het huishouden, de buurt en de gemeente. De prijscomponent koppelt daaraan op basis van de wettelijke bijstandsnormen voor verschillende typen huishoudens de verwachte uitkeringshoogte. Vanaf het verdeelmodel 2017 is gewerkt met meer verschillende normbedragen voor bijstandsuitkeringen dan in eerdere jaren. Zo is wat betreft de prijs, ook rekening gehouden met bijvoorbeeld de kostendelersnorm.
4.4.1.
Het college heeft aangevoerd dat in de gemeente Landgraaf sprake is van meer commerciële kamerhuur dan gemiddeld in Nederland. Commerciële kamerhuurders zijn uitgezonderd van de kostendelersnorm en ontvangen een volledige alleenstaanden- of gehuwdennorm. In het verdeelmodel zoals dat vanaf 2017 geldt, wordt aan commerciële kamerhuurders echter de (lagere) kostendelersnorm toegerekend. Voor steden waar veel studenten wonen, wordt dit effect gecompenseerd doordat studenten niet als kostendelers worden aangemerkt. Maar als een groot deel van de commerciële kamerhuurders in Landgraaf geen student is, dan wordt Landgraaf bij de vaststelling van het budget benadeeld ten opzichte van andere steden.
4.4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Landgraaf meer commerciële kamerhuurders heeft dan gemiddeld in Nederland. De enkele verwijzing naar een artikel van L1 Limburg is daarvoor ontoereikend. In dat artikel is te lezen dat Limburg, en dan met name de Parkstadregio, aantrekkelijk is voor armlastige Randstedelingen en dat het vooral de goedkope kamerverhuurpanden zijn waar uitkeringsverhuizers terecht komen. Daaruit blijkt niet of en, zo ja, hoeveel mensen in de gemeente Landgraaf als commerciële kamerverhuurder kunnen worden aangemerkt. Ook een koppeling met het ontvangen van bijstand ontbreekt.
Stapelingsproblematiek in het verdeelmodel 2017
4.5.
Van stapelingsproblematiek in dit verband is sprake wanneer in een centrumgemeente veel huishoudens zijn waar de problemen ‘zich opstapelen’ en die gemeente daardoor een grotere kans op bijstand heeft dan mag worden verwacht als de afzonderlijke huishoudkenmerken van die huishoudens worden ‘opgeteld’.
4.5.1.
Niet in geschil is dat de gemeente Landgraaf geen centrumgemeente is, maar dat de gemeente Landgraaf wel de stapelingsproblematiek kent die ook (grote) centrumgemeenten kenmerkt.
4.5.2.
Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de toevoeging van de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ als maatstaf voor de centrumfunctie aan het verdeelmodel 2017 voor de gemeente Landgraaf niet heeft geleid tot een verbetering ten opzichte van het jaar 2016, toen de gemeente Landgraaf ook een groot tekort op het bijstandsbudget had. De factor ‘regionaal klantenpotentieel’ is voor de gemeente Landgraaf laag en zij zal van het opnemen van deze variabele in het verdeelmodel 2017 daarom geen positief effect ondervinden. Doordat de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ is gebruikt in plaats van dat daadwerkelijk de accumulatie van problematiek is gemodelleerd, is de gemeente Landgraaf onevenredig benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Gemeenten met een groot regionaal klantenpotentieel hebben namelijk extra geld ontvangen voor de accumulatie van problematiek in hun gemeente, terwijl de gemeente Landgraaf daarvoor geen extra geld heeft ontvangen.
4.5.3.
In zijn ‘advies verdeelmodel inkomensdeel Participatiewet 2017’ van 27 juni 2016 (blz. 2) schrijft de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv, thans: Raad voor het Openbaar Bestuur) het volgende:
“De Raad constateert […] dat het voorkeursmodel zonder centrumfunctie het aantal bijstandshuishoudens in gemeenten met (zonder) centrumfunctie te laag (hoog) voorspelt. De onderzoekers melden zelf ook een significant verband. Naar de ervaring van de Raad komt dit door de stapeling van problematiek en interactie-effecten. Hierbij moet gedacht worden aan het effect dat een kansarme omgeving op kansarmen heeft. Gemeenten met centrumfunctie bieden voorzieningen aan, ook op het sociaal domein, die samen kunnen gaan met een concentratie van problematiek. De onderzoekers hebben hiervoor trachten te corrigeren, via buurteffecten en veiligheidsproblematiek. Desondanks vertonen de resultaten een zichtbare afwijking voor gemeenten met centrumfunctie. Het is niet plausibel deze volledig aan het beleid van (centrum)gemeenten toe te schrijven.
Daarom adviseert de Raad om – voor het jaar 2017 – de factor ‘centrumfunctie’ wél op te nemen in het model, maar wel de zoektocht te starten naar een betere benadering voor de voornoemde stapelings- en interactie-effecten. ‘Centrumfunctie’ is immers slechts een benadering hiervoor, het is niet de centrumfunctie zelf die de hogere bijstandskans veroorzaakt. Als deze betere benadering gevonden is, dan kan deze als verfijning in het model – voor het jaar 2018 - opgenomen worden.”
Mede naar aanleiding van dit advies heeft de minister de factor ‘regionaal klantenpotentieel’, als maatstaf voor centrumfunctie, eenmalig voor het jaar 2017 toegevoegd aan het model en aangekondigd voor het model 2018 te gaan zoeken naar een betere benadering voor de stapelings- en interactie-effecten die zich voordoen in centrumgemeenten (Kamerstukken II, 2016-17, 30 545, nr. 194, blz. 6).
4.5.4.
Uit 4.5.3 blijkt dat de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ weliswaar als (tijdelijke) variabele is opgenomen in het verdeelmodel 2017, maar ook dat deze indicator ontoereikend is om recht te doen aan de stapelingseffecten waarvan (centrum)gemeenten last hebben. In hoger beroep heeft de minister ook erkend dat voor het verdeelmodel 2017 nog geen indicatoren voor stapeling van problematiek beschikbaar waren en gesteld dat de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ het beste was dat op dat moment beschikbaar was. Gelet op dit manco heeft het college met de verwijzing naar de lage factor ‘regionaal klantenpotentieel’ van de gemeente Landgraaf in vergelijking met de veel hogere score van andere (grote) gemeenten die stapelingsproblematiek kennen, aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2017 tekortkomingen bevatte, die de gemeente Landgraaf raakten. Onduidelijk is in hoeverre het tekort op het budget van de gemeente Landgraaf kan worden toegerekend aan onvolkomenheden in het verdeelmodel. Ter zitting is komen vast te staan dat deze berekening uiterst moeilijk is te maken. Niet in geschil is echter dat het budget dat de gemeente Landgraaf in 2017 heeft ontvangen fors lager is dan de werkelijk in 2017 gemaakte kosten. Gelet op de aard van de stapelingsproblematiek is aannemelijk dat die problematiek niet was te beïnvloeden door beleid. Het is dan ook aannemelijk dat het verdeelmodel 2017 voor de gemeente Landgraaf nadelig heeft uitgewerkt, zonder dat dit te wijten was aan gemeentelijk beleid.
4.5.5.
Dat het verdeelmodel pas wordt vastgesteld na een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek en dat ook de uitkomsten van de verdeling worden onderzocht – door (patronen in) de jaarlijkse verschuivingen te analyseren, uitschieters te bestuderen en in beeld te brengen in hoeverre de herverdeeleffecten zich binnen bepaalde bandbreedtes bevinden – zoals de minister heeft gesteld, laat onverlet dat de minister onvoldoende heeft onderzocht hoe het verdeelmodel 2017 zou uitpakken voor gemeenten als Landgraaf, die geen centrumgemeente zijn, maar wel stapelingsproblematiek kennen.
4.5.6.
Uit 4.5.4 en 4.5.5 volgt dat de toepassing van het verdeelmodel 2017 voor het college onevenredig nadelige gevolgen heeft in relatie tot de met het besluit te dienen doelen, zodat het niet de exceptieve toets kan doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van Pro het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit voor het college voor 2017 buiten toepassing moet worden gelaten.
Stapelingsproblematiek in de verdeelmodellen 2018, 2019 en 2020
4.6.
De minister heeft voor het jaar 2018, na onderzoek en adviezen van experts, het verdeelmodel, ter verbetering daarvan, op een aantal punten aangepast. Om meer rekening te houden met de extra verhoogde bijstandskans voor huishoudens waarin sprake is van gestapelde problematiek, zijn de volgende combinatiefactoren toegevoegd aan het verdeelmodel (Kamerstukken II, 2016-17, 34 352, nr. 62, blz. 2/3):
- De factor ‘hebben van een niet-westerse migratieachtergrond in het huishouden’ in combinatie met de factor ‘een huishoudlid in de leeftijd van 50 jaar tot AOW-leeftijd’;
- De factor ‘hebben van een niet-westerse migratieachtergrond in het huishouden’ in combinatie met het hebben van gezondheidsproblemen (huishoudleden hebben één van de volgende kenmerken: zorgkosten boven € 50.000, maakt gebruik van GGZ-zorg, van medicijnen tegen verslaving, depressie of psychose, of maakt gebruik van vier of meer medicijngroepen); en
- De factor ‘laag human capital index in het huishouden’ (maatstaf voor opleidingsniveau) in combinatie met het hebben van gezondheidsproblemen zoals hierboven gedefinieerd.
De factor ‘regionaal klantenpotentieel’ is door deze combinatiefactoren vervangen.
4.6.1.
Het college heeft aangevoerd dat de toevoeging van deze drie combinatiefactoren aan het verdeelmodel in 2018 geen oplossing biedt voor de stapelingsproblematiek die de gemeente Landgraaf kent doordat in twee van de drie combinatiefactoren het kenmerk ‘hebben van een niet-westerse achtergrond’ is opgenomen, terwijl de gemeente Landgraaf een zeer laag percentage inwoners met een niet-westerse achtergrond heeft. Gemeenten met een hoog percentage inwoners met een niet-westerse achtergrond profiteren wel van de toevoeging van deze interactievariabelen, maar de gemeente Landgraaf niet. Dit leidt tot een onevenredig nadeel voor de gemeente Landgraaf.
4.6.2.
Ter zitting heeft de minister verklaard dat ten behoeve van het verdeelmodel 2018 tien combinatiefactoren zijn onderzocht en dat de drie combinatiefactoren die significant bleken te zijn, zijn opgenomen in het verdeelmodel 2018. Volgens de minister zijn de verdeelmodellen vanaf 2018 verbeterd met de opname van deze drie combinatiefactoren, omdat daarmee de kans op bijstand op huishoudniveau voor heel Nederland beter wordt voorspeld.
4.6.3.
Dat de kans op bijstand op huishoudniveau in Nederland als geheel beter wordt voorspeld, staat er niet aan in de weg dat de kans op bijstand voor een individuele gemeente anders kan uitpakken. Die situatie doet zich hier voor. Niet in geschil is dat de gemeente Landgraaf relatief weinig inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond heeft. Dat brengt mee dat de stapelingsproblematiek van de gemeente Landgraaf niet is verholpen door toevoeging van de twee combinatiefactoren waarvan het hebben van een niet-westerse migratieachtergrond deel uitmaakt. Aannemelijk is dat (grote) gemeenten met stapelingsproblematiek die veel inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond hebben wel zijn geholpen met de toevoeging van de betreffende combinatiefactoren. Aannemelijk is daarom dat de gemeente Landgraaf is benadeeld ten opzichte van die gemeenten.
4.6.4.
De stelling van de minister dat de derde combinatiefactor – een laag ‘human capital index’ in het huishouden in combinatie met het hebben van gezondheidsproblemen – de stapelingsproblematiek van de gemeente Landgraaf oplost, omdat de gemeente Landgraaf daarop hoger scoort dan andere gemeenten, slaagt niet bij gebrek aan een nadere cijfermatige onderbouwing. De minister is derhalve niet geslaagd in de op hem rustende bewijslast.
Beschikbaarheid van werk in de verdeelmodellen 2018, 2019 en 2020
4.7.
De indicator ‘beschikbaarheid van werk’ meet de verhouding tussen het aantal banen en de beroepsbevolking in een regionale arbeidsmarkt. Voor het bepalen van de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ wordt onder meer gebruik gemaakt van een grenscorrectiefactor. Deze factor corrigeert voor mensen die in het buitenland wonen, maar een baan in een Nederland hebben, waardoor die baan niet langer voor een inwoner van Nederland beschikbaar is.
4.7.1.
Niet in geschil is dat de gemeente Landgraaf een grensgemeente is en dat de ligging van de gemeente Landgraaf effect heeft op de beschikbaarheid van werk in die gemeente. Voorts is niet in geschil dat de grenscorrectiefactor in de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020 is gebaseerd op data van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2005.
4.7.2.
Het college heeft, onder verwijzing naar het onderzoeksrapport van bureau Berenschot van 9 maart 2022 over het budget dat voor 2022 aan de gemeente Landgraaf is toegekend (rapport Berenschot) en het memo van Berenschot van 21 oktober 2022 over de grenscorrectiefactor in de modellen 2017 tot en met 2022 (memo Berenschot), aangevoerd dat het gebruik van verouderde data om de grenscorrectiefactor te berekenen (ook) in de jaren 2018 tot en met 2020 heeft geleid tot een tekortkoming in de verdeelmodellen die de gemeente Landgraaf raken. In het rapport Berenschot en in het memo Berenschot wordt erop gewezen dat recente data aantonen dat er veel meer inkomende grenspendel is in Zuid-Limburg dan de 2,4% waarvan in de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020 voor de gemeente Landgraaf is uitgegaan.
4.7.3.
In het rapport Berenschot en het memo Berenschot ziet de Raad sterke aanwijzingen voor de juistheid van de stelling van het college dat het gebruik van oude grenscorrectiedata heeft geleid tot tekortkomingen in de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020, die vooral de gemeente Landgraaf, als grensgemeente in Zuid-Limburg, raken. Uit de berekening van Berenschot blijkt dat een grenscorrectiefactor van tussen de 5,2 % en 6,6 % (veel) dichter bij de werkelijke grenspendel ligt en dat een correctie met een dergelijk percentage voor de gemeente Landgraaf een substantiële toename van het budget zou betekenen. De stelling van het college dat het gebruik van verouderde grenspendeldata de uitkomst van het verdeelmodel voor de gemeente Landgraaf negatief beïnvloedt, vindt bovendien steun in het rapport van het onderzoek van Atlas Research van juni 2022 waaruit eveneens blijkt dat een actualisering van de grenscorrectiefactor een verbetering in het verdeelmodel oplevert.
4.7.4.
De minister heeft ter zitting bij de Raad verklaard dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate, dit tot een hoger budget voor de gemeente Landgraaf zou leiden. Het zou teveel tijd kosten om de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020 met nieuwe data te vullen en nieuwe berekeningen te laten maken. Het moet echter voor risico van de minister worden gelaten als deze berekening niet (meer) kan worden gemaakt.
4.8.
Uit 4.6.2 tot en met 4.6.4, 4.7.3 en 4.7.4 volgt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de verdeelmodellen 2018, 2019 en 2020 tekortkomingen bevatten, die juist Landgraaf als grensgemeente raakten.
4.8.1.
Onduidelijk is in hoeverre de tekorten op de budgetten van de gemeente Landgraaf kunnen worden toegerekend aan de onvolkomenheden in het voor het betrokken jaar geldende verdeelmodel. Ter zitting bij de Raad is komen vast te staan dat een berekening daarvan uiterst moeilijk is te maken. Niet in geschil is echter dat een fors verschil bestaat tussen de budgetten die de gemeente Landgraaf in 2018, 2019 en 2020 heeft ontvangen en de werkelijk gemaakte kosten in die jaren. Voorts is niet in geschil dat de stapelingsproblematiek en de grenspendel niet te beïnvloeden zijn door beleid. Het is dan ook aannemelijk dat de verdeelmodellen 2018, 2019 en 2020 voor de gemeente Landgraaf nadelig hebben uitgewerkt, zonder dat dit te wijten was aan gemeentelijk beleid. Daarmee bestaan aanknopingspunten voor de conclusie dat de geconstateerde tekortkomingen substantieel bijdragen aan de tekorten op de budgetten.
4.8.2.
Geconcludeerd moet worden dat de toepassing van de verdeelmodellen voor de jaren 2018, 2019 en 2020 voor het college onevenredig nadelige gevolgen heeft in relatie tot de met het besluit te dienen doelen, zodat deze niet de exceptieve toets kunnen doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van Pro het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit voor 2018, 2019 en 2020 voor het college buiten toepassing moet worden gelaten.
Conclusie en vervolg
4.9.
Uit 4.5.6 en 4.8.2 volgt dat de bestreden besluiten 4 tot en met 7 niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen de bestreden besluit 4 tot en met 7 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen, omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. De Raad zal de minister opdragen om nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van het college tegen de besluiten 5 tot en met 11, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad geeft partijen in overweging om via een schatting tot een oplossing te komen.
4.10.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaren slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van het college. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in beroep (2 punten, wegingsfactor 1) en € 1.674,- in hoger beroep (2 punten wegingsfactor 1), in totaal derhalve € 3.348,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 28 april 2020, 29 april 2020, 29 april 2020 en
1 mei 2020 gegrond en vernietigt deze besluiten;
- draagt de minister op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met in achtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van het college tot een bedrag van € 3.348,-.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en A.B.J. van der Ham als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2023.
(getekend) E.C.G. Okhuizen
(getekend) Y.S.S. Fatni