Uitspraak
22/3788 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 oktober 2022, 21/671 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom (college)
Datum uitspraak: 16 juli 2024
SAMENVATTING
Appellante verricht werkzaamheden als marginaal zelfstandige. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat bij de vaststelling van de inkomsten als marginaal zelfstandige in de bijstand geen rekening moet worden gehouden met de voor de ontvangen inkomsten gemaakte verwervingskosten. Appellante voert ten onrechte aan dat slechts op verzoek toepassing kan worden gegeven aan de vrijlatingsregeling op inkomsten. De vrijlatingsregeling is dwingendrechtelijk voorgeschreven. Appellante heeft verder niet onderbouwd waarom het college geen administratieverplichting voor haar stichting op mag leggen.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft [naam 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 juni 2024. Appellante is verschenen, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.H.J. Aarts.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft zich op 2 juni 2020 gemeld om bijstand aan te vragen op grond van de Participatiewet (PW) en heeft de aanvraag op 16 juli 2020 ingediend. Zij had ten tijde van belang twee ondernemingen op haar naam staan, te weten een eenmanszaak en een stichting. Het oogmerk van de eenmanszaak – een onderneming in de creatieve branche – is de verkoop van zelfgemaakte producten. Het oogmerk van de stichting – een non-profit onderneming – is volgens de Kamer van Koophandel het uitvoeren van sociale, maatschappelijke, groene doelen.
1.2.
Het college heeft met een besluit van 20 augustus 2020 (besluit 1) beslist op de aanvraag van appellante. Hierbij heeft het college bijstand toegekend aan appellante met ingang van 1 januari 2020 met toepassing van de kostendelersnorm. Daarnaast heeft het college appellante aangemerkt als marginaal zelfstandige in verband met de werkzaamheden van bescheiden omvang in haar ondernemingen. Hierbij is vermeld dat zakelijke kosten, kosten van investeringen, bedrijfskosten, verwervingskosten en/of algemene beroepskosten niet worden meegenomen als zijnde aftrekbare onkosten, dat wil zeggen dat de omzet volledig op de uitkering in mindering moet worden gebracht. Verder heeft het college:
- op de bijstand over maart 2020 € 300,- in mindering gebracht, met inachtneming van de vrijlatingsregeling van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW (vrijlatingsregeling), omdat appellante in die maand eenmalig een betaalde opdracht heeft gehad waarvoor zij € 300,- heeft ontvangen;
- op de bijstand over april 2020 is € 10,82 in mindering gebracht, met inachtneming van de vrijlatingsregeling, omdat appellante op 15 april 2020 € 10,82 heeft ontvangen voor de verkoop van een zelfgemaakt boekje;
- op de bijstand over juni 2020 is € 11,47 in mindering gebracht, met inachtneming van de inkomensvrijlating, omdat appellante in die maand viermaal zelfgemaakte lintjes heeft verkocht voor een totaalbedrag van € 11,47.
1.3.
Met een brief van 22 augustus 2020 heeft appellante de vraag aan het college voorgelegd of het mogelijk is de stichting niet te zien als onderneming en bron van inkomsten. Daarnaast meldt zij zich in de brief aan als vrijwilliger voor haar stichting.
1.4.
Met een besluit van 24 september 2020 (besluit 2) heeft het college gemeld niet mee te gaan in het verzoek van appellante om de stichting niet als bron van inkomsten te beschouwen. Het college heeft er hierbij op gewezen dat de opbrengsten uit de stichting volledig, zonder kostenaftrek en zonder vooraf rekening te houden met een eventuele belastingheffing op die inkomsten, in aanmerking zullen worden genomen. Ook worden de werkzaamheden van appellante voor de stichting niet als vrijwilligerswerk beschouwd. Daarnaast heeft het college een aantal verplichtingen opgelegd aan appellante, onder meer om maandelijks objectieve en verifieerbare gegevens te verstrekken over de precieze aard en omvang van haar activiteiten voor de stichting en voor de eenmanszaak en om per kwartaal aan de hand van controleerbare en verifieerbare bescheiden duidelijkheid te verstrekken over de herkomst en de besteding van de middelen waarover de stichting de beschikking heeft gekregen.
1.5.
Het college heeft met een besluit van 24 december 2020 (bestreden besluit) de bezwaren tegen besluiten 1 en 2 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Dit is in het bestreden besluit als volgt toegelicht.
1.5.1.
Besluit 1 wordt herroepen voor zover het de ingangsdatum van de bijstand betreft. Aan appellante wordt met ingang van 12 december 2019 bijstand toegekend.
1.5.2.
De vrijlatingsregeling is ten onrechte toegepast op de eenmalige verkoop van een boek en een aantal verkochte lintjes, maar het bedrag van de ten onrechte toegepaste inkomensvrijlating zal niet worden teruggevorderd. Het rechtsgevolg hiervan is dat in de toekomst mogelijk nog zes maanden van de inkomensvrijlating gebruik kan worden gemaakt.
1.5.3.
Besluit 2 blijft in stand.
1.5.4.
Het college moet inkomsten die een marginaal zelfstandige verwerft volledig verrekenen met de bijstand, tenzij de betrokkene recht heeft op een inkomensvrijlating. Bij de vaststelling van het in aanmerking te nemen inkomen uit de eenmanszaak is geen ruimte voor verrekening van verwervingskosten. Directe en indirecte bedrijfskosten blijven dus in beginsel buiten beschouwing en worden niet op de inkomsten in rekening gebracht.
1.5.5.
Inkomsten die de stichting ontvangt en op geld waardeerbare werkzaamheden die appellante voor de stichting verricht, kunnen van invloed zijn op het recht op bijstand. Voor inkomsten die onmiskenbaar en uitsluitend zijn aangewend voor de stichting, geldt dat die niet in mindering mogen worden gebracht op de bijstand. Het bedrag van € 300,- is op de rekening van de eenmanszaak ontvangen. Het staat niet onmiskenbaar vast dat het bedrag van € 300,- bestemd was voor de stichting. Dit bedrag is ontvangen op de rekening van de eenmanszaak en vervolgens door appellante overgemaakt naar de rekening van de stichting. Omdat appellante het bedrag van € 300,- heeft ontvangen op de rekening van haar eenmanszaak, kon zij daarover vrij beschikken. Om te kunnen beoordelen of appellante actief is geweest voor de stichting en of en wanneer bedragen op de rekening van de stichting zijn ontvangen, is aan appellante de verplichting opgelegd tot het overleggen van een administratie.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover de door appellante afgedragen omzetbelasting van € 63,- niet op de te korten inkomsten in mindering is gebracht. Ook heeft de rechtbank besluit 1 in zoverre herroepen en bepaald dat het college € 63,- in mindering moet brengen op de te korten inkomsten. De rechtbank heeft het verzoek om vergoeding van schade afgewezen.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens, voor zover daarbij het betreden besluit met betrekking tot het niet verrekenen van de verwervingskosten, het toepassen van de vrijlatingsregeling en het opleggen van de verplichting tot het voeren van een deugdelijke administratie voor de stichting, in stand is gelaten. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten voor zover dit ziet op het niet verrekenen van verwervingskosten, het toepassen van de vrijlatingsregeling en het opleggen van de verplichting tot het voeren van een deugdelijke administratie voor de stichting. De Raad doet dit aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Verwervingskosten
4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat het college de verwervingskosten die zij als marginaal zelfstandige heeft moeten maken om de inkomsten uit haar eenmanszaak te kunnen verkrijgen ten onrechte niet heeft verrekend met die inkomsten. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante gewezen op de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001). Het inkomensbegrip dat hierin gehanteerd wordt, maakt verrekening van verwervingskosten wel mogelijk. Het nettoresultaat is van belang. De Wet IB 2001 is op iedereen van toepassing, ook op mensen die bijstand ontvangen. Door geen verrekening van verwervingskosten toe te staan worden mensen uitgesloten van inkomsten, terwijl dergelijke gronden van uitsluiting en belemmeringen niet in de PW en Wet IB 2001 staan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.1.1.
Appellante ontvangt als marginaal zelfstandige bijstand op grond van de PW. De inkomsten die zij heeft verkregen met de activiteiten voor haar eenmanszaak zijn aan te merken als inkomsten uit of in verband met arbeid als bedoeld in artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW.
4.1.2.
Anders dan appellante voorstaat, moet niet worden uitgegaan van het in de Wet IB 2001 gehanteerde inkomensbegrip, maar van de regeling over inkomen zoals neergelegd in (artikel 32 van Pro) de PW. Het gaat hier om een wet in formele zin, die ziet op de verlening van bijstand, waarin is geregeld op welke wijze het college (de omvang van) het recht op bijstand van een belanghebbende moet bepalen. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [1]
4.1.3.
Uit de wetsgeschiedenis van het inkomensbegrip in de opeenvolgende bijstandswetten blijkt dat de wetgever van meet af aan uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dat bij de in aanmerking te nemen inkomsten geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten. In artikel 11 van Pro het op de Algemene Bijstandswet (ABW) gebaseerde Bijstandsbesluit landelijke normering was bepaald dat bij het bepalen van de netto inkomsten rekening wordt gehouden met buitengewone verwervingskosten. Maar dat artikel is met de inwerkingtreding van artikel 20 van Pro de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing per 1 oktober 1994 komen te vervallen. De gedachte hierachter was dat het aan de gemeenten moest worden overgelaten om te beoordelen of buitengewone noodzakelijke verwervingskosten in verband met werkaanvaarding in het individuele geval moesten worden vergoed. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 43 – in het oorspronkelijke wetsontwerp: artikel 45 – van de ABW blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de sinds 1 oktober 1994 ingezette lijn om (buitengewone) verwervingskosten niet op het inkomen in mindering te brengen, te handhaven. Deze lijn is gehandhaafd in de Wet werk en bijstand en de PW. De Raad heeft dit eerder in een andere uitspraak overwogen. [2]
Vrijlatingsregeling
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vrijlatingsregeling dwingendrechtelijk wordt toegepast op de inkomsten van appellante. Appellante heeft belang bij toepassing van deze regeling op eigen verzoek, omdat na toepassing hiervan de inkomsten als marginaal zelfstandige gedurende ten hoogste
zes maanden niet tot de middelen worden gerekend. Als haar inkomsten later hoger zijn, heeft zij er belang bij om de vrijlating pas later toe te passen. Volgens appellante ligt de keuze om een aanvraag tot vrijlating te doen bij de bijstandsgerechtigde. Het college moet een besluit nemen op die aanvraag. Vrijlating van inkomsten kan niet worden afgedwongen, omdat het college moet beoordelen of de vrijlating bijdraagt aan de arbeidsinschakeling. Wel kan het college de bijstandsgerechtigde informeren over het bestaan van de vrijlatingsregeling en over de rechtsgevolgen voor het bruto belastbaar jaarinkomen en de mogelijke gevolgen voor de toeslagen. Pas dan, en niet eerder, is het aan de bijstandsgerechtigde om aan het college verzoek te toen tot vrijlating van inkomsten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Artikel 31, tweede lid, van de PW schrijft dwingendrechtelijk voor welke middelen niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend. Dit geldt ook voor onderdeel n van dit artikellid. Wel is het aan de bijstandverlenende instantie om te beoordelen of vrijlating van inkomsten op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW bijdraagt aan de arbeidsinschakeling van de betrokkene. Dit onderdeel van dit artikellid, noch enige andere bepaling van de PW biedt een grondslag voor de opvatting van appellante dat de betrokkene de keuze heeft om de vrijlatingsregeling toe te passen, en dat het aan de betrokkene is om al dan niet een verzoek daartoe te doen nadat de bijstandverlenende instantie hem geïnformeerd heeft over de gevolgen van vrijlating van inkomsten.
Bijhouden van een deugdelijke administratie
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat het bijhouden van een deugdelijke administratie voor de stichting niet verplicht mag worden. Het college zou erop moeten vertrouwen dat de arbeid die appellante verricht voor de stichting niet op geld waardeerbaar is en dat gelden voor de stichting ook aan de stichting ten goede komen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Om het recht op bijstand te kunnen vaststellen, moet het college kunnen vaststellen of de activiteiten die appellante binnen de stichting verricht zich verdragen met het recht op bijstand en ook of de financiën van appellante en de stichting strikt gescheiden zijn. Het college kan appellante daarom verzoeken om de gevraagde gegevens van de stichting te verstrekken. [3]
Verzoek om schadevergoeding
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen schadevergoeding heeft toegekend wegens lichamelijke en geestelijke achteruitgang van appellante als gevolg van de bestreden besluiten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
De bestuursrechter is op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht bevoegd een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
4.4.2.
Het bestreden besluit is voor een deel onrechtmatig. De rechtbank heeft dit besluit namelijk vernietigd voor zover de door appellante afgedragen omzetbelasting van € 63,- niet op de te korten inkomsten in mindering is gebracht. Maar appellante heeft geen enkele onderbouwing gegeven voor de stelling dat zij immateriële schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige gedeelte van het bestreden besluit.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, voor zover deze is aangevochten. Dit betekent dat de onverkorte verrekening van inkomsten uit de eenmanszaak met de bijstand over april en juni 2020, de toepassing van de vrijlatingsregeling en de verplichting tot het voeren van een administratie voor de stichting in stand blijven.
5. Appellante krijgt geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en W.F. Claessens en W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2024.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) S. van Pelt
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 31, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder n
1. Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Tot de middelen worden mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen. In elk geval behoort tot de middelen de ten aanzien van de alleenstaande of het gezin toepasselijke heffingskorting, bedoeld in hoofdstuk 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001.
2. Niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend:
n. inkomsten uit arbeid tot 25 procent van deze inkomsten, met een maximum van € 264,00 per maand, voor zover hij algemene bijstand ontvangt, waarbij voor een persoon die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt geldt dat die inkomsten gedurende ten hoogste zes maanden niet tot de middelen worden gerekend en dat dit naar het oordeel van het college moet bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling;
Artikel 32, eerste lid
1. Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in Pro aanmerking genomen middelen voorzover deze:
a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van Pro de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.