Uitspraak
22/2516 PW, 22/2517 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 juli 2022, 20/2715 en 21/651 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (college)
Datum uitspraak: 9 januari 2024
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 28 juli 2020 heeft het college aan appellant met ingang van 24 april 2020 bijstand toegekend ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een gehuwde met een niet-rechthebbende partner. Deze norm bedraagt 50% van de norm voor gehuwden. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen zowel de ingangsdatum als de toegepaste bijstandsnorm. Het college heeft met het besluit van 9 oktober 2020 (bestreden besluit 1) de ingangsdatum vervroegd naar 22 april 2020, maar is wel bij de toegepaste bijstandsnorm gebleven.
In een brief van 10 november 2020 heeft het college appellant uitgenodigd voor een intakegesprek bij Werk voor Heerlen (brief van 10 november 2020). Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met het besluit van 19 januari 2021 (bestreden besluit 2) bij de brief van 10 november 2020 gebleven.
Appellant heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de ingangsdatum van de bijstand betreft, het besluit van 28 juli 2020 in zoverre herroepen en de ingangsdatum vastgesteld op 8 april 2020. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. S.V.A.Y. Dassen-Vranken, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 7 november 2023. Voor appellant is mr. Dassen-Vranken verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.F.A. Garritsen.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak is in geschil of het college de bijstand van appellant terecht heeft toegekend naar 50% van de norm voor een gehuwde en terecht de bijstand niet heeft afgestemd op haar situatie door de norm te verhogen. De Raad oordeelt dat de standpunten van appellant hierover niet juist zijn. De Raad is het namelijk eens met de rechtbank dat appellant niet duurzaam gescheiden leefde van zijn echtgenote en stelt vast dat appellant niet heeft onderbouwd waarom de bijstand ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm voor hem te laag is om alle voor hem noodzakelijke uitgaven te doen. Ook is de Raad het met de rechtbank eens dat tegen de brief van 10 november 2020 geen bezwaar openstond omdat het niet een besluit is. De Raad oordeelt daarom dat het college het bezwaar tegen die brief niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant is gehuwd met een persoon die geen recht op bijstand heeft. Zijn echtgenote (X) woont in Marokko . Op 8 april 2020 heeft appellant zich gemeld voor een aanvraag om bijstand ingevolge de PW. Op 22 april 2020 heeft hij het aanvraagformulier en een aantal gegevens ingeleverd bij het college.
1.2.
Vervolgens heeft het college het besluit van 28 juli 2020 genomen en op het bezwaar daartegen beslist met bestreden besluit 1 zoals in het procesverloop is vermeld. Het college heeft aan de beslissing om de bijstand toe te kennen naar de norm voor een gehuwde met een niet-rechthebbende partner ten grondslag gelegd dat appellant niet duurzaam gescheiden leefde van zijn echtgenote en daarom voor de PW als gehuwd moest worden beschouwd. De toegekende bijstand bedraagt 50% van de gehuwdennorm omdat zijn echtgenote geen recht op bijstand heeft. Het college heeft geen reden gezien om de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te stemmen op de situatie van appellant door de norm te verhogen. De totale vaste lasten – huur, inclusief gas, water en licht, zorgverzekering en aflossing schuld Belastingdienst – bedragen volgens appellant namelijk € 449,-. Daarnaast is appellant volgens het Nibud ongeveer € 230,- per maand kwijt aan voeding. Appellant ontvangt aan zorgtoeslag € 104,- per maand en de toegekende bijstandsuitkering bedraagt € 751,66 per maand. Gelet hierop heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van zeer bijzondere omstandigheden of van een (dreigende) onhoudbare financiële situatie.
1.3.
In de brief van 10 november 2020 staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“Wij nodigen u uit voor een gesprek bij Werk voor Heerlen . In dit gesprek wordt bekeken of u kunt starten met een assessment. Het assessment wil zeggen dat u 2 weken verschillende werkzaamheden gaat verrichten. Dit kunnen werkzaamheden in de schoonmaak, fietsreparatie, groenvoorziening etc. zijn, deze werkzaamheden kunnen wisselen. Tijdens deze 2 weken wordt er onderzocht of u (met hulp) binnen 1 jaar aan het werk kan gaan en misschien geen uitkering meer nodig heeft. Aan de hand van het assessment kan dan ook worden bekeken welke hulp u nodig heeft en welk traject hier het best bij past.
Het meewerken aan het gesprek en de assessment is verplicht.”
Met bestreden besluit 2 heeft het college het bezwaar van appellant tegen de brief van 10 november 2020 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de ingangsdatum van bijstand betreft, het besluit van 28 juli 2020 in zoverre herroepen en de ingangsdatum vastgesteld op 8 april 2020. Voor zover het college in bestreden besluit 1 het standpunt heeft ingenomen dat appellant niet duurzaam gescheiden leefde van zijn echtgenote en dat er geen aanleiding is om de bijstand af te stemmen, heeft de rechtbank dat besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten.
2.1.
Over de toegepaste bijstandsnorm en het daarmee samenhangende standpunt van het college dat appellant niet duurzaam gescheiden leefde, heeft de rechtbank het volgende overwogen. Niet in geschil is dat appellant gehuwd is en dat zijn echtgenote een niet-rechthebbende partner is. In geschil is of sprake is van een duurzaam gescheiden leven als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW. Volgens vaste rechtspraak van de Raad leven echtgenoten pas duurzaam gescheiden als beiden of één van hen het echtelijk samenleven wil verbreken, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt alsof hij niet met de ander gehuwd is en dit door ten minste één van beiden als blijvend is bedoeld. Dit zal moeten blijken uit concrete feiten en omstandigheden. Voor de beoordeling van duurzaam gescheiden leven is niet van belang dat betrokkenen hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. De echtelijke samenleving kan bestaan zonder dat van samenwonen sprake is. In het algemeen kan worden aangenomen dat betrokkenen na het sluiten van een huwelijk de bedoeling hebben om – misschien pas op termijn – echtelijk te gaan samenleven. Alleen in uitzonderlijke gevallen leven betrokkenen vanaf de huwelijksdatum duurzaam gescheiden. Dit moet dan ondubbelzinnig blijken uit concrete feiten en omstandigheden. De beroepsgrond dat appellant duurzaam gescheiden leeft van zijn echtgenote slaagt niet. Daarvoor heeft de rechtbank van belang geacht dat appellant een financiële band heeft met zijn echtgenote, omdat hij regelmatig geld overmaakt, hij zijn gezin regelmatig bezoekt en niet is gebleken dat appellant en zijn echtgenote de intentie hebben om het huwelijk te beëindigen. Integendeel, de enige reden dat appellant en zijn echtgenote niet samenwonen lijkt te zijn dat dit vanwege wettelijke bepalingen (nog) niet lijkt te zijn gelukt. Niet is uit te sluiten dat dit op termijn verandert. Van duurzaam gescheiden leven als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW is dus geen sprake. Het college heeft appellant voor de toepassing van de PW dan ook terecht als gehuwd aangemerkt en terecht op grond van artikel 24 van Pro de PW bijstand naar 50% van de gehuwdennorm toegekend.
2.2.
Over het standpunt van het college dat geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden of van een (dreigende) onhoudbare financiële situatie heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het volgende overwogen. Als de inkomsten en uitgaven van elkaar worden afgetrokken zou appellant nog ongeveer € 150,- per maand overhouden. Volgens het college is dat voldoende om verzorgingskosten, andere kosten en een eventuele bijdrage voor zijn kind te kunnen betalen. Appellant heeft hier alleen tegenovergesteld dat hij niet rondkomt. Appellant heeft niet concreet gemaakt welke kosten hij nog meer heeft. Het college heeft daarom geen reden hoeven zien om de bijstand van appellant af te stemmen op een hoger bedrag met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover de rechtbank bestreden besluit 1 in stand heeft gelaten en voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Voor zover het gaat om bestreden besluit 1 heeft hij, evenals in beroep, primair aangevoerd dat hij als alleenstaande moet worden aangemerkt omdat sprake is van duurzaam gescheiden leven. Subsidiair heeft appellant evenals in beroep aangevoerd dat het college de bijstand had moeten afstemmen. Hij heeft namelijk aannemelijk gemaakt dat het bedrag van € 150,-, dat hij na aftrek van vaste lasten overhoudt, te weinig is om van rond te kunnen komen. Dat blijkt uit de gegevens van het Nibud. Appellant maakt namelijk ook kosten voor abonnementen, vervoer, kleding en schoenen, vrijetijdsuitgaven, huishoudelijke uitgaven en extra kosten zoals een bankpakket. Voor zover het gaat om bestreden besluit 2 is appellant van mening dat de brief met gespreksuitnodiging moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hij voert aan dat het college hem ten onrechte heeft uitgenodigd voor een intakegesprek bij Werk voor Heerlen omdat hij bij zijn aanvraag al had opgegeven dat hij niet kon werken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht bestreden besluit 1 in stand heeft gelaten voor zover het gaat om de toegepaste bijstandsnorm en om het niet verhogen van die norm. Ook beoordeelt de Raad of de rechtbank terecht bestreden besluit 2 in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt voor zover dat ziet op bestreden besluit 1. Over bestreden besluit 2 oordeelt de Raad dat het college het bezwaar tegen de brief van 10 november 2020 niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat die brief geen besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Bijstandsnorm en afstemming (22/2516 PW)
4.2.
Wat appellant aanvoert is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitgelegd waarom dat niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit 1 voor zover het de hoogte van de norm en het niet afstemmen betreft. Appellant heeft in beroep geen reden gegeven waarom die uitleg volgens hem onjuist of onvolledig is. De Raad is het eens met het oordeel van de rechtbank en met de overwegingen, zoals weergegeven in 2.1 en 2.2, waarop dat oordeel is gebaseerd.
4.2.1.
Hij voegt daaraan nog toe dat appellant ook in hoger beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een zeer bijzondere situatie die afstemming van bijstand op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW noodzakelijk maakt. De enkele verwijzing naar de gegevens van het Nibud en de stelling dat appellant ook nog kosten maakt voor abonnementen, vervoer, kleding en schoenen, vrijetijdsuitgaven, huishoudelijke uitgaven en extra kosten zoals een bankpakket zijn daarvoor onvoldoende. Zo heeft appellant de omvang van zijn uitgaven en kosten niet inzichtelijk gemaakt. Wel kan worden aangenomen dat appellant kosten heeft voor kleding, schoenen en huishoudelijke uitgaven. Maar appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrag van € 150,- dat hij maandelijks overhoudt nadat de vaste lasten en kosten voor voeding van zijn inkomsten zijn afgetrokken, daarvoor niet toereikend is.
Brief van 10 november 2020
4.3.
De Raad beoordeelt ambtshalve of het college het bezwaar tegen de brief van 10 november 2020 terecht ontvankelijk heeft geacht en komt tot de conclusie dat dit niet het geval is. Deze brief is namelijk niet een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De Raad overweegt daartoe als volgt.
4.3.1.
Wat in de brief met gespreksuitnodiging staat is enkel een uitnodiging om voor een gesprek te verschijnen. In de brief zijn aan appellant geen verplichtingen opgelegd die hij niet al had. Het gaat namelijk niet om een nadere concretisering van zijn arbeids- of re-integratieverplichting. [1]
4.3.2.
Dat in de brief staat dat appellant verplicht is om mee te werken aan het gesprek maakt dat niet anders. Appellant was namelijk al wettelijk verplicht om mee te werken aan het gesprek. In die zin had de brief enkel een informerende betekenis.
4.3.3.
Anders dan appellant stelt, heeft het college met de brief van 10 november 2020 aan appellant niet de verplichting opgelegd om aan het assessment mee te doen. Het gesprek was er slechts voor bedoeld om te bekijken of appellant zou kunnen starten met een assessment.
4.4.
Uit 4.3.1 volgt dat het bezwaar van appellant niet was gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het college had dat bezwaar dus niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Het hoger beroep slaagt niet voor zover het is gericht tegen bestreden besluit 1. Dit betekent dat de toegepaste bijstandsnorm wordt gehandhaafd en de bijstand niet wordt afgestemd met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.6.
Gelet op 4.4 moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Het beroep tegen dat besluit zal gegrond worden verklaard en besteden besluit 2 zal worden vernietigd wegens strijd met de wet. De Raad zal het bezwaar tegen de brief van 10 november 2020 alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Dit betekent dat aan een inhoudelijke bespreking van bestreden besluit 2 niet wordt toegekomen.
5. Appellant krijgt een vergoeding voor de proceskosten die hij voor de procedure in beroep en hoger beroep heeft moeten maken in verband met bestreden besluit 2. Deze vergoeding wordt vastgesteld op € 875,- voor beroep en € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.625,-. Ook krijgt appellant het door hem in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep tegen het besluit van 19 januari 2021 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigd het besluit van 19 januari 2021;
- verklaart het bezwaar tegen de brief van 10 november 2020 niet-ontvankelijk;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.625,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en M. Wolfrat en P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2024.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) S. Ploum
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip duurzaam gescheiden leven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, eerste lid
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Participatiewet
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b
Als ongehuwd mede aangemerkt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is.
Artikel 18, eerste lid
Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Artikel 24
Voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft is voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50% van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien:
a. de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kostendelende medebewoners heeft; dan wel
b. de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is.