Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 augustus 2023, 23/447, 448, 449 en 450 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân (college)
Datum uitspraak: 29 juli 2025
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om besluiten tot intrekking en terugvordering van bijstand, afwijzing van een aanvraag om bijstand en het opleggen van een boete. Aan de intrekking en terugvordering van bijstand en de boete heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet bij het college te melden dat hij zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Aan de afwijzing van de aanvraag om bijstand heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Volgens appellant had hij zijn hoofdverblijf wel op het uitkeringsadres. De Raad geeft appellant geen gelijk wat betreft de intrekking van bijstand, de terugvordering van bijstand en de boete. Ter zitting heeft het college een nader standpunt ingenomen over de afwijzing van de aanvraag, namelijk dat die aanvraag ten onrechte is afgewezen. Gelet hierop slaagt het hoger beroep deels.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D. Marcus, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om schadevergoeding ingediend. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 17 juni 2025. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. M.M. van der Marel, kantoorgenoot van mr. Marcus. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Otter.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant staat met ingang van 15 september 2014 ingeschreven op een adres in [woonplaats] (hierna: uitkeringsadres). Zijn ex-echtgenote, van wie hij in 1996 gescheiden is, woonde tot en met 3 september 2018 ook op het uitkeringsadres. Appellant ontving vanaf 4 september 2018 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Zijn ex-echtgenote stond met ingang van 4 september 2018 ingeschreven op een adres in Molkwerum.
1.2.
Naar aanleiding van een melding dat appellant en zijn ex-echtgenote mogelijk een gezamenlijke huishouding voeren, heeft een toezichthouder van de gemeente SúdwestFryslân een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van appellant. In dat kader heeft de toezichthouder onder meer informatie gevorderd bij Waterbedrijf Vitens. Uit de informatie blijkt dat in de periode van 25 februari 2019 tot en met 12 februari 2020 er op het uitkeringsadres een waterverbruik was van 4 m³, van 12 februari 2020 tot en met 12 februari 2021 van 4 m³ en van 12 februari 2021 tot en met 12 februari 2022 een waterverbruik van 1 m³. Op 6 april 2022 heeft de toezichthouder een gesprek met appellant gevoerd. Aansluitend heeft de toezichthouder geprobeerd een huisbezoek af te leggen aan de woning op het uitkeringsadres. Appellant heeft geweigerd om hieraan mee te werken. De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 13 april 2022.
1.3.
Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college met een besluit van 25 april 2022 (besluit 1) de bijstand van appellant met ingang van 6 april 2022 beëindigd (lees: ingetrokken) op de grond dat appellant niet heeft meegewerkt aan een huisbezoek en daardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Met datzelfde besluit heeft het college de bijstand van appellant vanaf 25 februari 2019 ingetrokken en de over de periode van 25 februari 2019 tot en met 31 maart 2022 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 48.797,49 van appellant teruggevorderd. Aan deze intrekking en terugvordering heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat hij zijn hoofdverblijf in die periode niet had op het uitkeringsadres.
1.4.
Appellant heeft op 6 april 2022 een aanvraag om bijstand ingediend.
1.5.
Naar aanleiding van deze aanvraag hebben fraudepreventiemedewerkers van de gemeente Súdwest-Fryslân een onderzoek ingesteld en in dat kader onder meer op 18 mei 2022 een gesprek met appellant gevoerd. Aansluitend hebben fraudepreventiemedewerkers een huisbezoek afgelegd aan de woning op het uitkeringsadres waar de watermeterstand is opgenomen. In de periode van 12 februari 2022 tot en met 18 mei 2022 was er een waterverbruik van 2 m³.
1.6.
Met een besluit van 3 juni 2022 (besluit 2) heeft het college de aanvraag van appellant afgewezen, omdat appellant zijn hoofdverblijf niet heeft op het uitkeringsadres.
1.7.
Met een besluit van 4 juli 2022 (besluit 3) heeft het college aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 655,08 wegens schending van de inlichtingenverplichting.
1.8.
Met drie afzonderlijke besluiten van 12 december 2022 (bestreden besluit 1, bestreden besluit 2 en bestreden besluit 3) heeft het college de bezwaren van appellant gericht tegen besluit 1, voor zover het de intrekking vanaf 25 februari 2019 en de terugvordering betreft, besluit 2 en besluit 3 ongegrond verklaard. In bestreden besluit 1 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het waterverbruik op het uitkeringsadres vanaf 25 februari 2019 extreem laag was, dat appellant daarvoor geen plausibele verklaring heeft gegeven en dat alleen al vanwege dat waterverbruik kan worden aangenomen dat appellant zijn hoofdverblijf niet op dat adres had.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep deels slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking en terugvordering van bijstand (bestreden besluit 1)
4.1.
De intrekking per 6 april 2022 is niet meer in geschil. Daarom wordt bestreden besluit 1 getoetst voor de periode van 25 februari 2019 tot en met 5 april 2022 (te beoordelen periode).
4.2.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Deze bewijslast brengt in dit geval met zich dat het college aannemelijk moet maken dat appellant in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres en de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door daarvan geen melding te maken bij het college.
4.3.
Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijke leven is. Dit moet worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.
4.4.
Het college heeft aan de hand van gegevens van Waterbedrijf Vitens over de watermeterstanden van de woning op het uitkeringsadres vastgesteld dat in de periode waar het hier om gaat sprake is van een extreem laag waterverbruik in de woning op het uitkeringsadres. Een waterverbruik van maximaal 7 m³ per jaar per huishouden, waarvan in het geval van appellant sprake is, is – ongeacht het aantal personen van dit huishouden – extreem laag. Een extreem laag waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dat de betrokkene dus niet zijn hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Het is dan aan de betrokkene om die vooronderstelling te weerleggen. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [1]
4.5.
Appellant heeft allereerst aangevoerd dat niet van de gegevens van Waterbedrijf Vitens uit kan worden gegaan, omdat niet duidelijk is op welke wijze de gegevens over de watermeterstanden zijn verkregen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Ter zitting is komen vast te staan dat appellant de watermeterstanden zelf jaarlijks heeft doorgegeven aan Waterbedrijf Vitens. De Raad ziet dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de watermeterstanden die door Waterbedrijf Vitens in het kader van het onderzoek zijn verstrekt.
4.6.
Appellant heeft ter zitting verklaard, dat als wel van de gegevens van Waterbedrijf Vitens moet worden uitgegaan, er sprake is van een extreem laag waterverbruik. Wat appellant verder heeft aangevoerd komt er in de kern op neer dat hij de in 4.4 weergegeven vooronderstelling heeft weerlegd en aannemelijk heeft gemaakt dat hij, ondanks het lage waterverbruik, wel zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. In dat kader heeft hij gesteld dat hij zeer spaarzaam is met water. Hij gebruikt water voor koffie en thee. Hij heeft geen wasmachine, maar wast één of twee keer per week zijn kleding in een emmer. Ook wast hij zichzelf met water uit een emmer. Daarnaast zijn er langere tijd ernstige rioleringsproblemen in zijn woning geweest waardoor hij minder water kon gebruiken. Verder heeft hij aangevoerd in zijn waterbehoefte te voorzien door middel van het opvangen van regenwater. Tot slot heeft appellant gewezen op een verklaring van zijn buurman van 26 juni 2022, waarin de buurman onder meer heeft verklaard dat hij appellant dagelijks zijn woning zag passeren van en naar de woning op het uitkeringsadres en dat hij bij appellant op visite kwam. Deze beroepsgrond slaagt niet. Met wat hij heeft aangevoerd, heeft hij de in 4.4 weergegeven vooronderstelling niet weerlegd. Hiertoe is het volgende van belang.
4.6.1.
Met de stelling dat appellant weinig water verbruikt vanwege ernstige rioleringsproblemen heeft appellant het extreem laag waterverbruik in de woning op het uitkeringsadres niet verklaard. Appellant heeft op 6 april 2022 namelijk onder meer verklaard dat hij in de woning op het uitkeringsadres 30 of 40 liter water per week verbruikt om water te drinken, koffie en thee van te zetten en zichzelf en zijn kleding te wassen. Deze verklaring over het waterverbruik strookt niet met het gemeten extreem laag waterverbruik in de woning op het uitkeringsadres. Als uit wordt gegaan van wat appellant heeft verklaard zou sprake zijn van een hoger waterverbruik dan gemeten.
4.6.2.
Appellant heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat hij in de periode waar het hier om gaat in zijn waterbehoefte heeft voorzien door middel van het opvangen van regenwater in watertonnen in zijn schuur. De door appellant ter onderbouwing van deze stelling overgelegde foto’s kunnen niet als bewijs dienen, nu deze niet zijn gedateerd en dus niet te herleiden is wanneer zij zijn gemaakt. In het verslag van het huisbezoek op 18 mei 2022, afgelegd in het kader van de nieuwe aanvraag van appellant, wordt geen melding gemaakt van in de schuur aangetroffen watertonnen. Dat, terwijl uit het verslag wel blijkt dat in de schuur is gekeken en daar ook foto’s zijn gemaakt. Appellant heeft ook niet eerder dan in beroep gesteld dat hij in zijn waterbehoefte heeft voorzien door middel van het opvangen van regenwater.
4.6.3.
Tot slot is ook de verklaring van de buurman van appellant onvoldoende om de vooronderstelling te weerleggen, alleen al omdat deze verklaring onvoldoende specifiek in tijd is.
4.7.
Uit 4.5 tot en met 4.6.3 volgt dat ervan uit moet worden gegaan dat appellant zijn hoofdverblijf in de te beoordelen periode niet had op het uitkeringsadres. Door hiervan geen melding te maken bij het college heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Nu als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate appellant in de te beoordelen periode verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden, was het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht de bijstand van appellant over deze periode in te trekken.
Boete
4.8.
Het college heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellant heeft namelijk niet bij het college gemeld dat hij zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Dit is overwogen in 4.5 tot en met 4.6.3. Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was daarom verplicht een boete op te leggen. Dit volgt uit artikel 18a, eerste lid, van de PW. De opgelegde boete van € 655,08 is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over appellant bekende omstandigheden.
Afwijzing aanvraag
4.9.
Ter zitting heeft het college een nader standpunt ingenomen over de afwijzing van de aanvraag van appellant. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderzoeksbevindingen die zijn vastgelegd in het rapport van 3 juni 2022 niet toereikend zijn voor de conclusie dat appellant zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Dit betekent dat de aanvraag om bijstand ten onrechte is afgewezen. Ter zitting is met partijen vastgesteld dat de periode voor de verlening van bijstand in dat geval zal ingaan op 26 april 2022, de dag na het besluit tot intrekking van de bijstand.
Conclusie en gevolgen
4.10.
Het hoger beroep slaagt voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 (over de afwijzing van de aanvraag) ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 3 juni 2022 te herroepen en te bepalen dat aan appellant met ingang van 26 april 2022 bijstand wordt verleend naar de toen voor hem geldende norm.
Schadevergoeding
5. Appellant heeft verzocht om schadevergoeding in de vorm van wettelijke
rente over de ten onrechte niet ontvangen bijstand. Dit verzoek wordt toegewezen. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012. [2]
Kostenvergoeding
6. Omdat het hoger beroep deels slaagt, krijgt appellant een vergoeding van de kosten die hij in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft moeten maken voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.294,- in bezwaar (2 punten, waarde per punt € 647,-), € 1.814,- in beroep (2 punten, waarde per punt € 907,-) en € 1.814,- in hoger beroep (2 punten, waarde per punt € 907,-), in totaal € 4.922,-. Ook krijgt appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug tot een bedrag van in totaal € 186,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 december 2022 dat ziet op de afwijzing van de bijstand gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 3 juni 2022, bepaalt dat het college aan appellant met ingang van 26 april 2022 bijstand verleent naar de toen voor hem geldende norm en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college tot vergoeding aan appellant van de schade op de wijze zoals onder 5 van deze uitspraak is vermeld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 4.922,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en W.F. Claessens en C.F.E. van Olden-Smit als leden, in tegenwoordigheid van H.Z. Şipal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2025.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
. (getekend) H.Z. Şipal
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12, eerste lid
De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid, eerste volzin
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 18a, eerste lid, eerste volzin
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de betrokkene van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 54, derde lid, eerste volzin
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Artikel 58, eerste lid
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.