Uitspraak
24/1647 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 juli 2024, 23/2649 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem (college)
Datum uitspraak: 2 oktober 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of de rechtbank een brief van appellante van 10 februari 2023 terecht heeft aangemerkt als een melding in de zin van de Wmo 2015, en of het beroep tegen het niet tijdig beslissen op deze brief terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de beslistermijn nog niet was aangevangen. De Raad is van oordeel dat het niet gaat om een melding. Evenmin is sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De Raad kwalificeert de brief als een verzoek van appellante aan het college om het beleid van [stichting] te beoordelen, in het bijzonder wat betreft het leefgeld bij eenpersoonswoningen. Daarmee is het verzoek gericht op een feitelijke handeling en niet op het nemen van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zodoende heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het niet tijdig beslissen terecht, zij het op andere gronden, niet-ontvankelijk verklaard.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.R. Taylor hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 21 augustus 2025, samen met de zaak 24/1652 WMO15. Voor appellante is mr. Taylor verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.S.S. Hamam.
In de zaak 24/1652 WMO15 heeft de Raad vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren in 1956, is bekend met psychische problematiek en een eetstoornis. In 2018 is zij verhuisd naar een zelfstandige eenpersoonswoning van de [naam stichting] ([stichting]) in [woonplaats] . [1] Appellante ontvangt daar zorg in natura van [stichting] op grond van een door het college verstrekte maatwerkvoorziening voor ‘Intramuraal beschermd wonen’ op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
1.2.
Op 23 september 2019 heeft appellante aan het college een brief gestuurd. Zij heeft hierin vermeld dat de wijze waarop het leefgeld binnen de locatie [woonplaats] van [stichting] wordt uitbetaald onvoldoende recht doet aan haar zelfredzaamheid en de verdere bevordering daarvan. [stichting] voldoet hiermee volgens haar niet aan het doel van de Wmo 2015 en levert geen maatwerk. Appellante heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden. In verband met een beroep bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen op dit verzoek en een verzoek om een dwangsom heeft de Raad in een uitspraak van 2 februari 2023 [2] deze brief, in combinatie met de verklaringen van de gemachtigde van appellante tijdens de zitting op 18 januari 2023, aangemerkt als een melding als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015. Gevolg is dat appellante het college te vroeg in gebreke heeft gesteld en de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
1.3.
Met een besluit van 6 juli 2022 heeft het college de maatwerkvoorziening beschermd wonen voortgezet voor de periode van 22 december 2020 tot en met 31 juli 2023
. [3]
. [3]
1.4.
Op 19 januari 2023 heeft appellante een melding gedaan en op 6 maart 2023 een aanvraag ingediend bij het college voor wijziging van de maatwerkvoorziening beschermd wonen, in die zin dat het leefgeld forfaitair aan haar zal worden verstrekt en appellante haar uitgaven niet meer achteraf hoeft te verantwoorden. Daarop is bij besluit van 30 maart 2023 afwijzend beslist door het college. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Raad van heden in de zaak 24/1652 WMO15.
1.5.
Op 10 februari 2023 heeft appellante aan het college een brief gestuurd. Daarin heeft zij aangevoerd dat de wijze waarop [stichting] het leefgeld beschikbaar stelt ten onrechte geen onderscheid maakt tussen cliënten in groepswoningen en zelfstandig wonende cliënten. Een beleid waarbij het budget op forfaitaire basis aan de meer zelfstandige cliënten, zoals appellante, beschikbaar wordt gesteld, ontbreekt. Daardoor is het beleid van [stichting] volgens appellante niet gericht op het zo zelfstandig mogelijk functioneren en op de maximale persoonlijke ontplooiing van cliënten. Zij heeft het college verzocht om handhavend jegens [stichting] op te treden.
1.6.
Op 8 april 2023 heeft appellante het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar verzoek.
1.7.
Op 10 mei 2023 heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen op haar verzoek. Daarnaast heeft zij verzocht om een dwangsom.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft de brief van 10 februari 2023, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 2 februari 2023, gekwalificeerd als een melding als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015. Dit betekent dat het college onderzoek had moeten verrichten. Appellante had tot zes weken na deze brief een aanvraag kunnen indienen. Het college heeft ten onrechte geen onderzoek verricht en appellante heeft geen aanvraag ingediend. Hierdoor is de beslistermijn van artikel 2.3.5, tweede lid, van de Wmo 2015 nog niet aangevangen. Dit betekent dat appellante het college te vroeg in gebreke heeft gesteld.
Het standpunt van appellante
3.1.
Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. De rechtbank heeft de brief van 10 februari 2023 in haar visie ten onrechte aangemerkt als een melding. Een dag na de zitting bij de Raad op 18 januari 2023, heeft appellante op 19 januari 2023 een melding gedaan en op 6 maart 2023 een aanvraag ingediend bij het college voor een forfaitair budget aan leefgeld (zie 1.4). Die aanvraag moet los worden gezien van het onderhavige verzoek van 10 februari 2023. Tijdens de zitting bij de Raad op 21 augustus 2025 heeft de gemachtigde van appellante toegelicht dat op grond van de Wmo 2015 het college verantwoordelijk is dat maatwerk wordt geleverd en dat er op moet worden toegezien dat de begeleiding die appellante ontvangt van [stichting] is afgestemd op haar behoefte, persoonskenmerken en mogelijkheden en is gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid. Het gaat om een handhavingsverzoek. Appellante wil dat het college het beleid van [stichting] toetst omdat hierin ten onrechte geen onderscheid wordt gemaakt tussen categorieën bewoners. Het college had uiterlijk op 22 april 2023 een besluit moeten nemen en heeft dat niet gedaan. De rechtbank had het beroep dan ook gegrond moeten verklaren.
Standpunt van het college
3.2.
Het college stelt zich – onder meer – op het standpunt dat appellante vraagt om een onderzoek door het college naar het beleid van [stichting]. Daarmee is het verzoek gericht op een feitelijke handeling en niet op een publiekrechtelijke handeling. Het is dan ook geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarop een besluit in de zin van de Awb moet worden genomen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing niet-ontvankelijk heeft verklaard, aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Het college verstrekt appellante sinds 2018 een maatwerkvoorziening voor beschermd wonen op grond van de Wmo 2015. Deze maatwerkvoorziening is onlangs weer voortgezet tot 1 november 2025. Aanbieder van deze zorg is [stichting].
Geen melding in de zin van de Wmo 2015
4.2.
De Raad is van oordeel dat de rechtbank de brief van 10 februari 2023 ten onrechte heeft gekwalificeerd als een melding als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015. Hiertoe overweegt de Raad als volgt.
Er lag al een melding
4.3.
Appellante heeft enkele weken voor deze brief op 19 januari 2023, al een melding gedaan om de maatwerkvoorziening beschermd wonen te wijzigen zodat het leefgeld forfaitair aan haar beschikbaar wordt gesteld. Na de melding op 19 januari 2023 heeft appellante op 6 maart 2023 een aanvraag ingediend bij het college. Daarop is op 30 maart 2023 afwijzend beslist. Verwezen wordt naar 1.4. Onder die omstandigheden ligt het niet voor de hand dat appellante met de brief van 10 februari 2023 heeft beoogd opnieuw eenzelfde melding te doen.
Doel van de brief van 10 februari 2023
4.4.
De brief van 10 februari 2023 heeft daarnaast een ander doel dan de melding van 19 januari 2023 en de aanvraag van 6 maart 2023. Appellante wilde, zo heeft haar gemachtigde ter zitting nader toegelicht, met de brief van 10 februari 2023 bereiken dat het college gaat beoordelen of de handelwijze van [stichting] wat betreft het leefgeld voor bewoners van eenpersoonswoningen in overeenstemming is met de gestelde kwaliteitseisen in de Wmo 2015. Dit beleid houdt in dat per adres een rekening wordt geopend waarop de budgetten worden gestort. Cliënten krijgen per adres een bankpas ter beschikking. Aan de hand van bankafschriften en kassabonnen wordt nagegaan of de cliënten de ter beschikking gestelde budgetten voor het juiste doel aanwenden. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen woongroepen en eenpersoonswoningen. Volgens appellante heeft [stichting] na een klachtenprocedure geweigerd om haar beleid over het leefgeld voor eenpersoonswoningen aan te passen. Appellante wil uiteindelijk bereiken dat [stichting] meer rekening houdt met de mate van zelfstandigheid van de cliënten, in het bijzonder dat het mogelijk wordt om leefgeld op forfaitaire basis te verstrekken in plaats van op declaratiebasis.
4.5.
De Raad leidt hieruit af dat het verzoek van 10 februari 2023 van appellante ertoe strekt dat het college toezicht zal houden op dit aspect van de kwaliteit van de door [stichting] geleverde voorzieningen. Bij de invoering van de Wmo 2015 heeft de wetgever de door de gemeenten gecontracteerde aanbieders op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Wmo 2015 direct verantwoordelijk gemaakt voor het leveren van ondersteuning van goede kwaliteit. [4] [stichting] is als aanbieder dus verantwoordelijk dat door haar geleverde voorzieningen van goede kwaliteit zijn en zijn afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en andere zorg of hulp die hij ontvangt. De gemeenten (colleges) wijzen op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wmo 2015 ambtenaren aan die toezicht houden op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. Het college heeft dit uitgewerkt in hoofdstuk 5 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Arnhem 2019 (Verordening). Op grond van artikel 5.1, vierde lid, van de Verordening ziet het college, onverminderd andere handhavingsbevoegdheden, toe op de naleving van deze eisen door periodieke overleggen met de aanbieders, een jaarlijks cliëntervaringsonderzoek en het zo nodig, in overleg met de cliënt, ter plaatse controleren van de geleverde voorzieningen.
4.6.
Gelet op 4.5 kan het verzoek van appellante van 10 februari 2023 niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het verzoek is erop gericht dat het college overgaat tot feitelijk handelen, bijvoorbeeld door het beleid van [stichting] inzake uitbetaling van het leefgeld te bespreken tijdens de periodieke overleggen met [stichting], door informatie bij [stichting] op te vragen en/of de door de toezichthoudende ambtenaar een onderzoek te laten verrichten. Dit zijn geen publiekrechtelijke rechtshandelingen die op een rechtsgevolg zijn gericht.
4.7.
Het verzoek van 10 februari 2023 kan dan ook niet leiden tot een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen appellante bezwaar kan maken. [5] Dit betekent dat appellante het college ten onrechte in gebreke heeft gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op haar brief van 10 februari 2023 en dat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen terecht, zij het op andere gronden, niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, met verbetering van de gronden. Dit betekent dat het oordeel van de rechtbank dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk is, in stand blijft.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en J.J. Janssen en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van N. El Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2025.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) N. El Khabazi
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 1.1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
-
beschermd wonen: wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving;
beschermd wonen: wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving;
(…)
Artikel 2.3.2
1. Indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, voert het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
(…)
Artikel 2.3.5
(…)
4. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen en de cliënt die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
(…)
Artikel 3.1
De aanbieder draagt er zorg voor dat de voorziening van goede kwaliteit is.
Een voorziening wordt in elk geval:
veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht verstrekt,
afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en op andere vormen van zorg of hulp die de cliënt ontvangt,
verstrekt in overeenstemming met de op de beroepskracht rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de professionele standaard;
verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de cliënt.
(…)
Artikel 6.1
Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
De aan de toezichthoudende ambtenaren toekomende bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5:16 en 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht, hebben mede betrekking op dossiers.
Voor zover de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift tot geheimhouding van het dossier verplicht is, kan de beroepsbeoefenaar deze verplichting, in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet inroepen tegenover de toezichthoudende ambtenaren. Op deze ambtenaren rust dezelfde geheimhoudingsplicht als op de betrokken beroepsbeoefenaar, onverminderd artikel 5.2.4.
Verordening maatschappelijke ondersteuning Arnhem 2019
Artikel 5.1
1. Aanbieders zorgen voor een goede kwaliteit van voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen, door:
het afstemmen van voorzieningen op de persoonlijke situatie van de inwoner;
het afstemmen van voorzieningen op andere vormen van zorg en ondersteuning;
erop toe te zien dat beroepskrachten tijdens hun werkzaamheden in het kader van het leveren van voorzieningen handelen in overeenstemming met de professionele standaard;
voor zover van toepassing, erop toe te zien dat de kwaliteit van de voorzieningen en de deskundigheid van beroepskrachten tenminste voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de in de toepasselijke sector erkende keurmerken.
2. Met een pgb bekostigde bedrijfsmatig verleende hulp, ondersteuning of zorg moet aan dezelfde kwaliteitseisen voldoen als gecontracteerde hulp, ondersteuning of zorg.
3. Het college kan nadere regels stellen over verdere eisen aan de kwaliteit van voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen.
4. Onverminderd andere handhavingsbevoegdheden ziet het college toe op de naleving van deze eisen door periodieke overleggen met de aanbieders, een jaarlijks cliëntervaringsonderzoek en het zo nodig in overleg met de inwoner ter plaatse controleren van de geleverde voorzieningen.