Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 maart 2024, 23/1916 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk (college)
Datum uitspraak: 9 oktober 2025
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de weigering tot verlenging van een maatwerkvoorziening voor SPF en de herziening van een maatwerkvoorziening voor ORH. De Raad is van oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan om tot de conclusie te komen dat er voor appellante na 31 maart 2022 geen noodzaak meer bestond voor een maatwerkvoorziening voor SPF. Verder is de Raad van oordeel dat het college met toepassing van het HHM Normenkader 2019 wel een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie heeft geboden wat betreft het resultaat schoon en leefbaar huis, maar niet wat betreft het resultaat wasverzorging.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R. Kaya, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 28 augustus 2025. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kaya. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door F. Hoesenie.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren in 1950, is onder meer bekend met artrose, lichamelijke klachten na ongevallen en geestelijke klachten na traumatische gebeurtenissen. Het college heeft aan haar bij beschikking van 8 januari 2020 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening verstrekt voor Ondersteuning en Regie bij het Huishouden (ORH) trede 2 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) voor de periode van 30 december 2019 tot en met 29 december 2024. Verder heeft het college aan appellante bij beschikking van 18 februari 2021 een maatwerkvoorziening verstrekt voor Sociaal Persoonlijk Functioneren (SPF) trede 3 in de vorm van een pgb voor de periode van 1 maart 2021 tot en met 31 maart 2022.
1.2.
Op 19 januari 2022 heeft appellante zich gemeld bij het college. Het door het college op 25 juli 2022 ontvangen budgetplan is opgevat als aanvraag om verlenging van de maatwerkvoorzieningen voor ORH en SPF. Bij besluit van 31 augustus 2022 heeft het college geweigerd de maatwerkvoorziening voor SPF te verlengen. Verder heeft het college besloten dat de maatwerkvoorziening voor ORH trede 2 in de vorm van een pgb per 1 oktober 2022 eindigt en dat appellante vanaf die datum in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor ORH trede 3 in de vorm van zorg in natura.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 27 januari 2023 (bestreden besluit) het bezwaar van appellante tegen de weigering tot verlenging van de maatwerkvoorziening voor SPF ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de herziening van de maatwerkvoorziening voor ORH gegrond verklaard in zoverre dat de bij besluit van 8 januari 2020 verstrekte maatwerkvoorziening in stand blijft tot 1 maart 2023 en dat aan appellante vanaf die datum een maatwerkvoorziening voor ORH wordt verstrekt voor 185 minuten per week in de vorm van een pgb ter hoogte van € 83,39 per week. Wat betreft de maatwerkvoorziening voor SPF wenst appellante ondersteuning bij het doen van boodschappen, ziekenhuisbezoek, wandelen en het ondernemen van activiteiten. Deze ondersteuning valt niet onder het resultaatgebied SPF of onder een ander resultaatgebied binnen het beleid. Verder kan appellante haar beperkingen verminderen of wegnemen op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen. Wat betreft de maatwerkvoorziening voor ORH is in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel gehandeld door geen afbouwperiode te hanteren bij het herzien van een voor appellante begunstigend besluit. Het college heeft daarom alsnog een overgangstermijn van zes maanden vastgesteld. Verder is de eerder verstrekte trede 2 van de maatwerkvoorziening niet langer aan de orde, omdat appellante in staat is de regie te voeren over het huishouden. Het college heeft in dit verband verwezen naar het medisch advies van Salude van 26 januari 2023. Naar aanleiding van rechtspraak van de Raad heeft het college de maatwerkvoorziening voor ORH in uren verstrekt en hiervoor het HHM Normenkader 2019 gebruikt. De basismodule van 125 minuten per week voor de schoonmaaktaken en 35 minuten per week voor de wasverzorging is vermeerderd met 10 minuten per week voor de logeer- en waskamer en 15 minuten per week voor de bewerkelijkheid van de woning. Gelet op het eerder genoemde medisch advies van Salude wordt appellante het voordeel van de twijfel gegeven en wordt de maatwerkvoorziening alsnog in de vorm van een pgb verstrekt. Het college heeft aan appellante de bezwaarkosten vergoed.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Zij heeft geoordeeld dat het college de weigering tot verlenging van de maatwerkvoorziening voor SPF voldoende heeft gemotiveerd. Het college heeft de zorgbehoefte niet te beperkt opgevat. Uit het medisch advies van Salude blijkt niet dat appellante niet in staat is om gebruik te maken van algemene voorzieningen, zoals de regiotaxi, voor de activiteiten waarvoor zij ondersteuning vraagt. Appellante heeft haar standpunt dat zij geen gebruik kan maken van algemene voorzieningen niet medisch onderbouwd. De gewenste ondersteuning bij wandelingen en ventilerende gesprekken is onderdeel van een normale relatie met familie en valt niet onder het resultaatgebied SPF. Wat betreft de maatwerkvoorziening voor ORH is de rechtbank van oordeel dat, nu het college in het bestreden besluit een overgangsperiode van zes maanden heeft gehanteerd, de omzetting van de lopende maatwerkvoorziening op zichzelf beschouwd een toereikende wettelijke grondslag heeft. Verder mocht het college afgaan op het medisch advies van Salude. Daaruit blijkt geenszins dat appellante niet in staat is om regie te voeren. Het college heeft daarom terecht niet meer tijd voor regievoering verstrekt. Het college heeft zich verder terecht op het HHM Normenkader 2019 gebaseerd bij het bepalen van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning. Appellante heeft niet met concrete en verifieerbare gegevens onderbouwd waarom het college in afwijking van dit normenkader meer tijd voor huishoudelijke ondersteuning had moeten verstrekken. Daarom is appellante met deze maatwerkvoorziening voldoende gecompenseerd.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij heeft aangevoerd dat het onderzoek van het college onjuist en onzorgvuldig is geweest. De motivering van het bestreden besluit rust grotendeels op het medisch advies van Salude, maar daarin is onvoldoende betrokken dat appellante door angst en stress eigenlijk niet durfde deel te nemen aan het medisch onderzoek en is een deel van haar klachten niet genoemd. Verder is het onderzoek onvoldoende toegespitst geweest op de maatwerkvoorziening voor ORH, terwijl hierbij juist een lopende maatwerkvoorziening is herzien of gewijzigd. De klachten en beperkingen van appellante zijn niet verbeterd, en de artrose is juist erger geworden, dus het is onduidelijk waarom de maatwerkvoorziening voor ORH is verlaagd. Het aantal minuten dat bij het bestreden besluit is verstrekt, is te weinig. De zoon van appellante heeft acht uur per week nodig om het huis schoon en leefbaar te houden. Over de maatwerkvoorziening voor SPF heeft appellante aangevoerd dat uit het medisch onderzoek blijkt dat zij (grote) beperkingen heeft bij het uitvoeren van complexe dagelijkse activiteiten en bij het opbouwen en onderhouden van een sociaal netwerk en betekenisvolle relaties. Ook kampt zij met een verstoord dag- en nachtritme en maakt zij zonder steun van haar zoon geen afspraken en komt zij gemaakte afspraken niet na. Het college heeft haar ondersteuningsbehoefte ten onrechte te beperkt opgevat. Dat het de zoon van appellante binnen het tijdbestek van de eerdere maatwerkvoorziening niet is gelukt de gestelde doelen op dit gebied te bereiken, maakt niet dat haar klachten en beperkingen niet meer aanwezig zijn.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep deels slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De maatwerkvoorziening voor SPF
4.1.
In zijn uitspraak van 21 maart 2018 [1] heeft de Raad, voor zover in dit geval van belang, overwogen dat uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Het college heeft dit miskend door onvoldoende onderzoek te doen naar de concrete specifieke ondersteuningsbehoefte van appellante. In het onderzoek van het college, neergelegd in het ondersteuningsplan van 16 februari 2021, dat heeft geleid tot de verstrekking van de maatwerkvoorziening voor SPF bij beschikking van 18 februari 2021, is vastgelegd dat appellante in het kader van de maatwerkvoorziening aan een aantal concreet benoemde doelen zou werken. Verder is in de genoemde beschikking vermeld dat de resultaten na één jaar met appellante en de begeleider zullen worden geëvalueerd. In het ondersteuningsplan van 24 februari 2022, naar aanleiding van de melding van 19 januari 2022, staat slechts dat de maatwerkvoorziening feitelijk is ingezet voor boodschappen doen, appellante naar het ziekenhuis brengen en met appellante praten en wandelen. Noch uit dit ondersteuningsplan, noch uit het primaire besluit van 31 augustus 2022, noch uit het bestreden besluit blijkt dat het college onderzoek heeft gedaan naar de daadwerkelijke hulpvraag van appellante op dat moment en de problemen die zij ondervindt bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Met de enkele constatering dat de maatwerkvoorziening in de periode van 1 maart 2021 tot en met 31 maart 2022 feitelijk voor andere activiteiten is ingezet dan was afgesproken en de stelling dat die activiteiten niet onder het resultaatgebied SPF vallen, heeft het college onvoldoende onderbouwd dat er voor appellante na die periode geen noodzaak meer bestond voor een maatwerkvoorziening voor SPF.
De maatwerkvoorziening voor ORH
4.2.
De Raad volgt appellante niet in haar stelling dat het onderzoek van het college onvoldoende betrekking heeft gehad op de maatwerkvoorziening voor ORH. In het advies van Salude is vermeld dat de medisch adviseur met appellante tijdens het huisbezoek onder meer heeft gesproken over haar aandoeningen en beperkingen in fysiek en mentaal opzicht en de samenwerking met haar zoon die de huishoudelijke hulp levert. Ook is aan de orde gekomen dat appellante bepaalde zware huishoudelijke taken niet goed kan uitvoeren door haar fysieke beperkingen. Uit het eerder genoemde ondersteuningsplan van 24 februari 2022 blijkt verder dat het college de aandoeningen en beperkingen van appellante heeft erkend en dat het college er van uitgaat dat appellante niet in staat is om zwaar en licht huishoudelijk werk te doen.
4.3.
In het bestreden besluit is het college bij het vaststellen van het aantal minuten voor de maatwerkvoorziening voor ORH uitgegaan van het HHM Normenkader 2019. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld [2] , mag dit normenkader, voor zover dat ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis, zowel ten aanzien van de in het normenkader opgenomen basismodule, als ten aanzien van de verschillende invloedfactoren voor meer of minder inzet, worden gebruikt als uitgangspunt bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp. De Raad is van oordeel dat in dit geval de toepassing door het college van het HHM Normenkader 2019, wat betreft het resultaat schoon en leefbaar huis, ertoe leidt dat een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 wordt geboden. De omstandigheid dat de zoon van appellante feitelijk acht uur per week besteedt aan haar huishouden, betekent niet dat het college gehouden is om, in afwijking van het gehanteerde normenkader, een maatwerkvoorziening voor acht uur per week te verstrekken. Het college heeft verder op goede gronden bij de bestreden besluitvorming niet langer tijd verstrekt voor regievoering. Volgens de medisch adviseur van Salude moet appellante in staat worden geacht om de persoon die belast is met de huishoudelijke werkzaamheden zelfstandig aan te sturen en te controleren. Appellante heeft dit onvoldoende concreet betwist.
4.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat het HHM Normenkader 2019 niet als uitgangspunt kan worden gebruikt bij het bepalen van de omvang van het resultaat wasverzorging. Anders dan bij het resultaat schoon en leefbaar huis, is bij het resultaat wasverzorging immers onduidelijk hoe de daar opgenomen normtijden tot stand zijn gekomen. Ook dit heeft de Raad eerder overwogen. [3] Dit betekent dat het college de omvang van de maatwerkvoorziening voor ORH voor wat betreft de wasverzorging niet heeft mogen baseren op het HHM Normenkader 2019. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Uit 4.1 en 4.4 volgt dat het hoger beroep deels slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank daarbij de weigering tot verlenging van de maatwerkvoorziening voor SPF en de omvang van de maatwerkvoorziening voor ORH wat betreft de wasverzorging in stand heeft gelaten. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij is geweigerd de maatwerkvoorziening voor SPF te verlengen en de omvang van de maatwerkvoorziening voor ORH wat betreft de wasverzorging is vastgesteld op 35 minuten per week. Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het hoger beroep verder niet slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak voor het overige dus bevestigen.
4.6.
Wat betreft de maatwerkvoorziening voor SPF beschikt de Raad over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal daarom het college de opdracht geven om alleen over dit onderdeel een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.7.
Wat betreft de maatwerkvoorziening voor ORH voor het resultaat wasverzorging geldt het volgende. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, mag bij het bepalen van de omvang van het resultaat wasverzorging worden uitgegaan van de door Bureau HHM herberekende normtijden. Deze normtijden berusten op meer tijdmetingen en zijn daarmee betrouwbaarder dan de in het HHM Normenkader 2019 opgenomen normtijden. [4] Conform de herberekende normtijden, die zijn neergelegd in het HHM Normenkader 2025, zal de Raad, door zelf in de zaak te voorzien, aan appellante voor de wasverzorging 41 minuten per week ondersteuning verstrekken voor de periode van 1 maart 2023 tot en met 29 december 2024.
5. Appellante krijgt een vergoeding voor haar proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) en op € 1.814,- in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) voor verleende rechtsbijstand. Ook moet het college het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 188,- aan appellante vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 27 januari 2023 wat betreft de weigering tot verlening van de maatwerkvoorziening voor SPF en de omvang van de maatwerkvoorziening voor ORH wat betreft de wasverzorging ongegrond is verklaard en bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 januari 2023 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij is geweigerd de maatwerkvoorziening voor SPF te verlengen en de omvang van de maatwerkvoorziening voor ORH wat betreft de wasverzorging is vastgesteld op 35 minuten per week;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen over de maatwerkvoorziening voor SPF met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- herroept het besluit van 31 augustus 2022 voor zover dat ziet op de maatwerkvoorziening voor ORH wat betreft de wasverzorging;
- verstrekt aan appellante voor de periode van 1 maart 2023 tot en met 29 december 2024 41 minuten per week huishoudelijke ondersteuning in de vorm van wasverzorging en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 27 januari 2023;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.628,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 188,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.H. Sanders in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2025.
(getekend) K.H. Sanders
(getekend) C.K. Teunissen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet maatschappelijk ondersteuning 2015
- Op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 voert het college, indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
- Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015, voor zover in dit geval van belang, onderzoekt het college:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang.
- Op grond van artikel 2.3.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 beslist het college op een aanvraag van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie.
- Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 beslist het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
- Op grond van artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college periodiek of er aanleiding is een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 te heroverwegen.
- Op grond van artikel 2.3.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015 kan het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 herzien dan wel intrekken, indien het college vaststelt dat de cliënt niet langer op de maatwerkvoorziening of het persoonsgebonden budget is aangewezen.