Uitspraak
21/3127 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 juli 2021, 21/905 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Dronten (college)
Datum uitspraak: 13 december 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 17 februari 2020 heeft het college een beslissing genomen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) over de aanspraak van appellante op huishoudelijke hulp. Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Met een besluit van 5 januari 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en appellante een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp van 3 uur en 14 minuten per week verstrekt.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 18 oktober 2023. Voor appellante is mr. Wevers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Hiemstra.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
De Raad is van oordeel dat het Normenkader Huishoudelijke Ondersteuning 2019 van Bureau HHM (HHM Normenkader 2019) als uitgangspunt kan dienen bij het vaststellen van de omvang van de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp voor zover dat kader ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis. Bij de vaststelling van de omvang van het resultaat wasverzorging kan het HHM Normenkader 2019 niet als uitgangspunt worden gebruikt.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren in 1951, ondervindt beperkingen bij het verrichten van huishoudelijke taken. In verband hiermee heeft het college appellante op grond van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp in resultaatsgebieden verstrekt. Naar aanleiding van een verzoek van appellante om uitbreiding van de huishoudelijke hulp heeft het college onderzoek gedaan naar haar situatie.
1.2.
Dit heeft geleid tot de in het procesverloop weergegeven besluitvorming. Bij het bestreden besluit heeft het college appellante een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp van 3 uur en 14 minuten per week verstrekt. Het college is bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening uitgegaan van het normenkader in de Nadere regels Wmo gemeente Dronten 2020 (Nadere regels 2020). Dit normenkader is gebaseerd op het HHM Normenkader 2019 en wijkt daar voor zover hier van belang niet van af. De maatwerkvoorziening bestaat uit de basismodule schoon en leefbaar huis van 125 minuten per week, 18 minuten per week meer inzet in verband met extra schoonmaaktaken, de module wasverzorging van 35 minuten per week en 16 minuten per week meer inzet in verband met extra wassen.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank is er hierbij van uitgegaan dat het college zijn besluit heeft mogen baseren op het HHM Normenkader 2019.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Niet is onderkend dat zij met de verstrekte maatwerkvoorziening onvoldoende is gecompenseerd. Wat zij heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
Beoordelingskader
4.1.1.
Volgens vaste rechtspraak moeten regels op basis waarvan de omvang wordt vastgesteld van een maatwerkvoorziening als waarom door appellante gevraagd steunen op deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden. [1]
Inhoud en totstandkoming HHM Normenkader 2019
4.1.2.
Het HHM Normenkader 2019 voorziet in een basismodule in uren/minuten per jaar voor het resultaat schoon en leefbaar huis. Bureau HHM heeft de normtijden in het HHM Normenkader 2019 gebaseerd op een bundeling van verschillende onderzoeken naar nieuwe actuele maatstaven voor huishoudelijke hulp die in de voorliggende jaren zijn uitgevoerd voor verschillende gemeenten. Daarbij zijn betrokken de onderzoeken die Bureau HHM en KPMG Plexus, samen of los van elkaar, hebben uitgevoerd voor de gemeenten Utrecht, [2] Hoorn, [3] Amsterdam, [4] en Rotterdam. [5] In deze onderzoeken is steeds gebruikgemaakt van een combinatie van tijdbestedingsonderzoek, professionele ervaringen van onafhankelijke experts en cliëntinterviews, de zogenaamde triangulatiemethode. Hiermee zijn de schoonmaakactiviteiten en de daarbij behorende frequenties en tijdsbestedingen bepaald die nodig zijn voor het behalen van de resultaten in de desbetreffende maatstaf. Verder heeft Bureau HHM de uitkomsten van deze onderzoeken in enkele tientallen gemeenten en regio’s in de praktijk getoetst. Op basis van het bovenstaande meent Bureau HHM dat de normtijden in het HHM Normenkader 2019 breed toepasbaar zijn en in zoverre het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging (CIZ Protocol) kunnen vervangen.
Beoordeling HHM Normenkader 2019 resultaat schoon en leefbaar huis
4.1.3.
De Raad is van oordeel dat het HHM Normenkader 2019, voor zover dat ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis, zowel ten aanzien van de in het normenkader opgenomen basismodule als ten aanzien van de verschillende invloedsfactoren voor meer of minder inzet, mag worden gebruikt als uitgangspunt bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp. Het is een rapport dat voldoet aan de in 4.1.1 bedoelde eisen. Uit het HHM Normenkader 2019 blijkt op inzichtelijke wijze dat dit kader het resultaat is van een deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden. Het rapport is mede gebaseerd op het zogenoemde rapport Utrecht. De Raad heeft al in zijn uitspraken van 10 december 2018 geoordeeld dat dit rapport aan vorenbedoelde eisen voldoet. [6] Verder is in het HHM Normenkader 2019 op gedegen en inzichtelijke wijze rekening gehouden met de resultaten van (nadien verrichte) onderzoeken in andere gemeenten. De in het rapport opgenomen normtijden zijn herleidbaar naar de resultaten van vorenbedoelde onderzoeken en de daarop gebaseerde rapporten. Wat appellante heeft aangevoerd leidt de Raad niet tot een ander oordeel. Het standpunt van appellante dat in de basismodule ten onrechte niet is onderkend dat extra tijd moet worden toegekend als sprake is van een tweepersoonshuishouden, houdt er geen rekening mee dat de basismodule is bedoeld voor zowel één als tweepersoonshuishoudens, terwijl de normen in de onderzoeken waarnaar appellante heeft verwezen specifiek zijn bedoeld voor éénpersoonshuishoudens. [7] Verder is de basismodule, anders dan appellante veronderstelt, bedoeld voor cliënten die nog in enige mate zelfredzaam zijn thuis. Bij de basismodule wordt ervan uitgegaan dat de cliënt de woning zelf dagelijks op orde kan houden Als de cliënt dat niet (meer) kan, dan bieden de invloedsfactoren voor meer inzet mogelijkheden om extra huishoudelijke hulp toe te kennen, zodat ook voor die cliënt maatwerk kan worden gerealiseerd.
Beoordeling HHM Normenkader 2019 resultaat wasverzorging
4.1.4.
De Raad komt voor zover het HHM Normenkader 2019 ziet op het resultaat wasverzorging tot een ander oordeel. Anders dan bij het resultaat schoon en leefbaar huis is bij het resultaat wasverzorging namelijk onduidelijk hoe de daar opgenomen normtijden tot stand zijn gekomen. In het HHM Normenkader 2019 wordt voor de overname van het wassen in een één/tweepersoonshuishouden 35 onderscheidenlijk 43 minuten per week gerekend, wordt voor de overname van het strijken 20 minuten per week gerekend en wordt (bijvoorbeeld) voor het draaien van één extra wasbeurt per week 16 minuten per week gerekend. Zoals eerder vermeld, is het HHM Normenkader 2019 gebaseerd op de onderzoeken in Utrecht, Hoorn, Amsterdam en Rotterdam. Het onderzoek in Utrecht bevat geen onderzoeksgegevens met betrekking tot de wasverzorging. Het onderzoek in Amsterdam bevat een normtijd van 62 minuten per week voor de overname van het wassen en het strijken, ongeacht het type huishouden. [8] Het onderzoek in Rotterdam bevat normtijden voor een éénpersoonshuishouden van 48,7 minuten per week voor de overname van het wassen en 21 minuten per week voor de overname van het strijken. [9] Het onderzoek in Hoorn bevat een normtijd van 85 minuten per week voor de overname van het wassen en het strijken voor een éénpersoonshuishouden. [10] . Onduidelijk is hoe de – afwijkende – normtijden voor de wasverzorging in het HHM Normenkader 2019 zijn gebaseerd op de normtijden in die onderzoeken. De normtijden voor de wasverzorging in het HHM Normenkader 2019 zijn dan ook niet op inzichtelijke wijze terug te voeren op vorenbedoelde onderzoeksresultaten. Het HHM Normenkader 2019 kan dan ook niet als uitgangspunt worden gebruikt bij het bepalen van de omvang van het resultaat wasverzorging.
Toepassing HHM Normenkader 2019 resultaat schoon en leefbaar huis in dit geval
4.2.
Zoals gezegd voldoet het HHM Normenkader 2019 wat betreft het resultaat schoon en leefbaar huis aan de in 4.1.1 bedoelde eisen. Van belang daarbij is dat het normenkader bij het bepalen van de omvang van een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp op zichzelf beschouwd nog niet het eindpunt kan zijn. Bij de vaststelling van de omvang zal moeten worden bezien of toepassing van het HHM Normenkader 2019 ertoe leidt dat een passende bijdrage als bedoeld in de Wmo 2015 wordt geboden. Zo niet, dan zal van het kader moeten worden afgeweken.
4.3.
Appellante heeft, uitgaande van het HHM Normenkader 2019, aangevoerd dat het college haar te weinig huishoudelijke hulp heeft verstrekt. De beroepsgronden die appellante in dit verband heeft aangevoerd, slagen deels wel en deels niet.
4.3.1.
De beroepsgrond die ziet op het ten onrechte niet toekennen van voldoende tijd voor het opmaken van de bedden slaagt niet. Het college heeft appellante aanvullend op de basismodule schoon en leefbaar huis van 125 minuten per week in aanmerking gebracht voor 18 minuten per week meer inzet “extra kamer in gebruik”. Het college heeft deze extra tijd bedoeld voor het schoonmaken van de hobbykamer van appellante én het verschonen en opmaken van haar extra bed. Anders dan appellante veronderstelt, is deze normtijd van 18 minuten per week niet bedoeld voor het schoonmaken van welke extra kamer dan ook, maar specifiek bedoeld voor het schoonmaken van een extra slaapkamer. [11] Aangezien in de hobbykamer geen bed staat, resteert voldoende tijd voor het verschonen en opmaken van het extra bed. Verder heeft appellante niet met (medische) stukken onderbouwd dat haar bedden kreukvrij moeten worden opgemaakt. Ook heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de steunkussens en dekenbogen maakt dat het extra tijd kost om de bedden op te maken.
4.3.2.
De beroepsgrond die ziet op het geen extra tijd toekennen voor het schoonmaken van de elektrische rolstoel en trippelstoel slaagt niet. Het standpunt van het college dat deze taken onder de basismodule schoon en leefbaar huis vallen is juist. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor het schoonmaken van haar elektrische rolstoel en trippelstoel aanvullend op de basismodule extra tijd nodig is.
4.3.3.
De beroepsgrond dat het college ten onrechte geen extra tijd heeft toegekend voor het tweemaal per week in- en uitruimen van haar vaatwasser slaagt wel. Voor het doen van de afwas/het in- en uitruimen van de vaatwasser is, anders dan waarvan het college is uitgegaan, geen tijd begrepen in de basismodule. [12] Deze taken vallen in het HHM Normenkader 2019 onder het resultaat maaltijden. [13] Dit betekent dat het college alsnog moet onderzoeken of extra tijd nodig is voor het in- en uitruimen van de vaatwasser.
Toepassing HHM Normenkader 2019 resultaat wasverzorging in dit geval
4.3.4.
De beroepsgrond dat het college onvoldoende extra tijd heeft toegekend voor het doen van de was slaagt. Dit alleen al omdat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de wasverzorging is gebaseerd op een onderdeel van het HHM Normenkader 2019 dat niet deugdelijk is. Daarbij komt dat het standpunt van het college dat extra tijd voor het doen van de was niet aan de orde is omdat hiervoor al de maximale extra tijd is toegekend, onjuist is. Het HHM Normenkader 2019 is immers slechts het uitgangspunt bij de vaststelling van de omvang van de maatwerkvoorziening. Als extra tijd nodig is, moet extra tijd worden toegekend. Anders dan het college veronderstelt, moet het onderzoeken en onderbouwen hoe veel tijd in de situatie van appellante nodig is voor het draaien van de noodzakelijke wekelijkse extra wasbeurten.
4.3.5.
De beroepsgrond dat het college ten onrechte geen extra tijd heeft toegekend voor het strijken van haar beddengoed slaagt niet. Appellante heeft niet – bijvoorbeeld met (medische) stukken – onderbouwd dat haar beddengoed in verband met het voorkomen van het ontstaan van decubitus moet worden gestreken.
Indirecte tijd
4.3.6.
De beroepsgrond dat het college ten onrechte geen extra indirecte tijd heeft toegekend slaagt niet. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat in haar situatie de in de basismodule schoon en leefbaar huis opgenomen indirecte tijd onvoldoende is.
Conclusie en gevolgen
4.4.1. Het college heeft het bestreden besluit mogen baseren op het HHM Normenkader 2019 voor zover dat ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis. Ten onrechte heeft het college echter aangenomen dat voor het in- en uitruimen van de vaatwasser tijd is begrepen in de basismodule. Het college heeft dus onvoldoende onderzoek gedaan naar de noodzaak van extra tijd voor het in- en uitruimen van de vaatwasser. Het college heeft het bestreden besluit niet mogen baseren op het HHM Normenkader 2019 voor zover dat ziet op het resultaat wasverzorging. Ook heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan naar de noodzakelijke wekelijkse extra wasbeurten in het huishouden van appellante.
4.4.2. Uit bovenstaande volgt dat het hoger beroep voor zover dat ziet op de wasverzorging en het in- en uitruimen van de vaatwasser slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover dat besluit ziet op de wasverzorging van appellante en voor zover dat besluit ziet op het in- en uitruimen van de vaatwasser van appellante. De Raad geeft het college de opdracht om in zoverre en met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Om het geschil zo snel als mogelijk definitief te beslechten, ziet de Raad aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad bepaalt daarom dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.4.3. Naar verwachting zal het enige tijd duren voordat het college voldoende onderzoek heeft gedaan en de nieuwe beslissing op bezwaar kan nemen. Gelet daarop ziet de Raad aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. De Raad zal een voorlopige voorziening treffen waarbij aan appellante, in plaats van de maatwerkvoorziening in het deels vernietigde bestreden besluit, met ingang van de datum van deze uitspraak tot zes weken na de datum waarop de nieuwe beslissing op bezwaar is bekendgemaakt, een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp van 4 uur en 13 minuten per week wordt verstrekt. Deze maatwerkvoorziening bestaat uit de basismodule schoon en leefbaar huis van 125 minuten per week, 18 minuten per week meer inzet “extra kamer in gebruik” voor het schoonmaken van de hobbykamer én het verschonen en opmaken van het extra bed, 20 minuten per week voor het tweemaal per week in- en uitruimen van de vaatwasser en in totaal 90 minuten per week voor de wasverzorging; 60 minuten per week voor het doen van de was en 30 minuten per week voor extra bewassing. Voor het in- en uitruimen van de vaatwasser en de wasverzorging is de Raad in overeenstemming met zijn vaste rechtspraak uitgegaan van de normtijden in het CIZ Protocol. [14]
5. Appellante krijgt een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in beroep en op € 1.674,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.348,-. Appellante heeft in hoger beroep ook gevraagd om een vergoeding van de kosten die zij in bezwaar heeft gemaakt, maar die kosten zijn al vergoed bij het bestreden besluit. Appellante heeft de hoogte van die vergoeding niet bestreden. Tot slot krijgt appellante ook het betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 5 januari 2021 voor zover dat besluit ziet op de wasverzorging van appellante en voor zover dat besluit ziet op het in- en uitruimen van de vaatwasser van appellante;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- treft de voorlopige voorziening dat het college appellante tot zes weken na de datum waarop de nieuwe beslissing op bezwaar is bekendgemaakt 4 uur en 13 minuten per week huishoudelijke hulp verstrekt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.348,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 183,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J. Brand en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) C.K. Teunissen