Uitspraak
22/3176 PW, 22/3179 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 2 september 2022, 21/387 (aangevallen uitspraak 1) en 14 september 2022, 21/2415 (aangevallen uitspraak 2) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (college)
Datum uitspraak: 28 oktober 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze uitspraak om twee zaken. De eerste zaak gaat over een afgewezen aanvraag om bijzondere bijstand voor reiskosten in verband met tandheelkundige behandelingen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het daarbij om noodzakelijke kosten gaat. De tweede zaak gaat over de afwijzing van een verzoek om terug te komen van dat eerdere besluit over die reiskosten. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Appellant krijgt dus geen gelijk. De verzoeken om schadevergoeding worden afgewezen. Voor wat betreft de gevraagde schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn sluit de Raad zich in beginsel aan bij het arrest van de Hoge Raad van 14 juni 2024 (ECLI:NL:HR:2024:853). De Raad hanteert net als de Hoge Raad als uitgangspunt dat zich een bijzondere omstandigheid voordoet, wanneer het financiële belang bij de procedure minder dan € 1.000,- bedraagt en de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden. Ook zal de Raad in beginsel net als de Hoge Raad bij een financieel belang van minder dan € 1.000,- en een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden beslissen naar bevind van zaken. Daarbij wordt geëxpliciteerd dat er echter gevallen kunnen zijn waarbij deze uitgangspunten niet op gaan. De Raad ziet daartoe in het bijzonder reden gezien de specifieke aard van de geschillen op het terrein van het sociaal domein. De Raad volstaat in deze zaak met de vaststelling dat de redelijke termijn met een jaar en twee maanden is overschreden.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroepen ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend en verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 13 mei 2025. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Djordjevic.
Het onderzoek ter zitting in zaak 22/3179 PW is geschorst om appellant in de gelegenheid te stellen nader bewijs over te leggen. Appellant heeft vervolgens een nader stuk ingediend. Het college heeft hierop een reactie gegeven. Partijen hebben hierbij laten weten geen prijs te stellen op een nadere zitting.
Onder toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op 1 juli 2020 bijzondere bijstand aangevraagd op grond van de Participatiewet (PW). De aanvraag ziet op reiskosten in verband met tandheelkundige behandelingen bij het Centrum voor Tandheelkunde en Mondzorgkunde (CTM) van het Universitair Medisch Centrum Groningen tot een bedrag van € 191,91.
1.2.
Met een besluit van 5 augustus 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 18 december 2020 (bestreden besluit 1), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan bestreden besluit 1 ligt, samengevat weergegeven, ten grondslag dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de tandheelkundige behandelingen alleen in Groningen kon ondergaan. Dat de reiskosten noodzakelijke kosten zijn, is het college dan ook niet gebleken.
1.3.
Appellant heeft het college op 22 maart 2021 verzocht om terug te komen van het besluit van 5 augustus 2020, omdat het college met een besluit van 7 januari 2021 alsnog (voor een deel) de kosten van de tandheelkundige behandelingen heeft vergoed.
1.4.
Met een besluit van 12 april 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 9 augustus 2021 (bestreden besluit 2), heeft het college het verzoek van appellant afgewezen. Aan bestreden besluit 2 ligt, samengevat weergegeven, ten grondslag dat het besluit van 7 januari 2021 alleen ziet op het vergoeden van de kosten van gebitselement 22 en niet op de noodzaak van een tandartsbezoek buiten de woonplaats van appellant. Het besluit van 7 januari 2021 houdt dan ook geen verband met de reiskosten waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd. Van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb is dan ook geen sprake. Het besluit om niet terug te komen van het besluit van 5 augustus 2020 is niet evident onredelijk.
Uitspraken van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De (wettelijke) regels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Afwijzing bijzondere bijstand voor reiskosten (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
Appellant heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat de reiskosten noodzakelijke kosten zijn waarvoor het college ten onrechte geen bijzondere bijstand heeft verleend. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.1.1.
De regels over (het verlenen van) bijzondere bijstand zijn neergelegd in artikel 35 van Pro de PW. Bij de toepassing van die bepaling moet onder meer worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt aangevraagd in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn. Degene die een aanvraag doet om bijzondere bijstand moet aannemelijk maken dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van die bijstand. Dit is vaste rechtspraak. [1] Omdat het college in het bestreden besluit in volle omvang heeft beoordeeld of de reiskosten noodzakelijke kosten zijn in de zin van artikel 35 van Pro de PW en zich hierbij niet op artikel 25 van Pro de Beleidsregels van de gemeente Heerenveen (beleidsregels) heeft gebaseerd, behoeft de beroepsgrond dat artikel 25 van Pro de beleidsregels in strijd is met artikel 35 van Pro de PW geen bespreking. Verder geven artikel 33 en Pro artikel 47 van Pro de beleidsregels geen algemene bevoegdheid om los van artikel 35 van Pro de PW bijzondere bijstand te verlenen.
4.1.2.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de tandheelkundige zorg die hij in dit geval nodig had, niet door een tandarts uit of in de buurt van Heerenveen had kunnen worden geleverd. In de door appellant in dit verband overgelegde stukken, waaronder de verklaring van de mondhygiënist van het CTM van 30 september 2021, vindt de Raad voor dat standpunt geen steun. Dat de mondhygiënist te kennen heeft gegeven dat “continuering van de noodzakelijke regelmatige behandeling” wordt geadviseerd “door een mondhygiënist (bij het CTM) om verdere onomkeerbare schade te voorkomen” is daarvoor onvoldoende.
4.2.
Voor zover appellant heeft bedoeld een beroep op het evenredigheidsbeginsel te doen omdat het college met de afwijzing van de aanvraag het risico op letsel op de koop heeft toegenomen, slaagt die beroepsgrond alleen al niet omdat appellant de tandheelkundige behandelingen al voor de aanvraag heeft ondergaan. Het weigeren van de vergoeding van de kosten kan dus niet meer leiden tot letsel voor appellant doordat hij verstoken blijft van die behandelingen.
Afwijzing verzoek om terug te komen van het besluit van 5 augustus 2020 (aangevallen uitspraak 2)
4.3.
Appellant heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat er sprake is van een nieuw feit aangezien het college met het besluit van 7 januari 2021 alsnog de kosten van de tandheelkundige behandelingen heeft vergoed. Het ligt dan in de rede om voor de reiskosten die daarmee verband houden ook bijzondere bijstand te verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.3.1.
Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.
4.3.2.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat (de inhoud van) het besluit van 7 januari 2021 geen nieuw relevant feit of veranderde omstandigheid is die kan afdoen aan het eerdere besluit dat de reiskosten niet noodzakelijk zijn. Dat de kosten van (een deel van) de tandheelkundige behandelingen in dat besluit alsnog zijn vergoed, heeft geen directe relatie met de reiskosten die appellant in dat verband heeft gemaakt. De rechtsvraag of de tandheelkundige behandelingen noodzakelijk zijn in de zin van artikel 35 van Pro de PW is een andere, dan de rechtsvraag of de behandeling op de locatie in Groningen waar de behandelingen worden verricht noodzakelijk zijn. In wat appellant heeft aangevoerd wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre evident onredelijk is.
Verzoek om schadevergoeding (in zaak 22/3179 PW)
5. Appellant heeft verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,- in verband met immateriële schade. Aangezien appellant dit verzoek niet heeft onderbouwd met concrete gegevens, komt het alleen al daarom niet voor toewijzing in aanmerking.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
6. Appellant heeft ook verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
6.1.
Voor de wijze van beoordeling van een verzoek als dat van appellant wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016
. [2]
. [2]
6.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
6.3.
Het gaat hier om twee zaken. Het bezwaarschrift in zaak 22/3179 PW heeft appellant ingediend op 11 augustus 2020. Het bezwaarschrift in zaak 22/3176 PW heeft appellant ingediend op 16 april 2021. Gelet op de datum van deze uitspraak van de Raad betekent dit dat in beide gevallen meer dan vier jaar is verstreken voordat uitspraak is gedaan. Noch de zaken zelf, noch de opstelling van appellant geven aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedures meer dan vier jaar mag bedragen. Dit betekent dat de redelijke termijn in beide zaken is geschonden.
6.4.
Voor het vervolg worden de termijnoverschrijdingen gezamenlijk bezien. In de twee zaken is de redelijke termijn namelijk uitsluitend in de rechterlijke fase geschonden en de zaken zijn in hoger beroep gelijktijdig behandeld. Bovendien gaan de zaken in hoofdzaak om hetzelfde onderwerp, namelijk om verkrijging van bijzondere bijstand voor reiskosten.
6.5.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. De Raad ziet in het onderhavige geval aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Hiertoe is het volgende van belang.
6.5.1.
In zaken waarin de redelijke termijn is overschreden, wordt als regel – behoudens bijzondere omstandigheden – verondersteld dat de belanghebbende immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Het bestuursorgaan en/of de Staat (Minister van Justitie en Veiligheid) kan door de rechter worden veroordeeld tot vergoeding van die schade. De Hoge Raad heeft in belastingzaken, afgezien van geschillen over een bestuurlijke boete, tot de hiervoor bedoelde bijzondere omstandigheden gerekend het geval dat het financiële belang bij een procedure zeer gering is. In zo’n geval mag zonder meer worden verondersteld dat de lange duur van de procedure niet of nauwelijks tot spanning en frustratie bij de belanghebbende heeft geleid. De Hoge Raad heeft daarom geoordeeld dat bij een geschil over een zeer gering financieel belang geen vergoeding van immateriële schade hoeft te worden toegekend, maar kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. [3] Dit is inmiddels ook vaste rechtspraak van de Raad. [4]
6.5.2.
De Hoge Raad neemt sinds zijn arrest van 14 juni 2024 in belastingzaken tot uitgangspunt dat zich een bijzondere omstandigheid zoals genoemd in 6.5.1 voordoet, wanneer het financiële belang bij de procedure minder dan € 1.000,- bedraagt en de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden. In dat geval kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. Indien het financiële belang bij de procedure minder dan € 1.000,- bedraagt en de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, beslist de belastingrechter op een verzoek om vergoeding van immateriële schade naar bevind van zaken. Het staat de belastingrechter vrij om – na afweging van alle daartoe in aanmerking te nemen belangen en omstandigheden, waaronder de mate van overschrijding van de redelijke termijn – ook in die gevallen te volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden
. [5]
. [5]
6.5.3.
De Raad sluit zich in beginsel ook bij de in 6.5.2 genoemde rechtspraak aan. Ook in de zaken waarbij de Raad de bevoegde hoogste bestuursrechter is, worden in toenemende mate procedures gevoerd over een relatief gering financieel belang in de hoop en verwachting een vergoeding van immateriële schade en een daaraan gekoppelde vergoeding van proceskosten te verkrijgen vanwege een overschrijding van de redelijke termijn. De Raad hanteert net als de Hoge Raad als uitgangspunt dat zich een bijzondere omstandigheid voordoet, wanneer het financiële belang bij de procedure minder dan € 1.000,- bedraagt, en de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden. Ook zal de Raad in beginsel net als de Hoge Raad bij een financieel belang van minder dan € 1.000,- en een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden beslissen naar bevind van zaken. Daarbij wordt geëxpliciteerd dat er echter gevallen kunnen zijn waarbij deze uitgangspunten niet op gaan. De Raad ziet daartoe in het bijzonder reden gezien de specifieke aard van de geschillen op het terrein van het sociaal domein. In die gevallen wordt geen bijzondere omstandigheid aangenomen wanneer het financiële belang een lager bedrag dan € 1.000,- betreft.
6.5.4.
Het financiële belang bij de procedure bestaat in beginsel uit het financiële voordeel dat de belanghebbende krijgt indien het door hem in die procedure ingenomen standpunt wordt gehonoreerd. Het financiële belang moet afzonderlijk worden bepaald voor elke fase van het geding waarop het verzoek om vergoeding van immateriële schade betrekking heeft (bezwaar en beroep, hoger beroep, cassatieberoep) aan de hand van de standpunten die de belanghebbende in die fase heeft ingenomen. [6]
6.6.
Voorgaande uitgangspunten betekenen in dit geval het volgende. Appellant beoogt met zijn hoger beroep bijzondere bijstand te krijgen voor reiskosten tot een bedrag van € 191,91. Dit bedrag is dus zijn financiële belang bij de procedure. In dit geval is sprake van overschrijding van de redelijke termijn met meer dan één jaar. De Raad is van oordeel dat in dit geval sprake is van een zeer gering financieel belang en dat, na afweging van alle daartoe in aanmerking te nemen belangen en omstandigheden, kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn met een jaar en twee maanden is overschreden. Appellant procedeert veel over afgewezen aanvragen om bijzondere bijstand en het financieel belang ligt hier ruim onder de € 1.000,-. Dit weegt zwaarder.
Conclusie en gevolgen
7. Uit 4.1 tot en met 4.3.2 volgt dat de hoger beroepen niet slagen. De aangevallen uitspraken worden bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor reiskosten in stand blijft evenals de afwijzing om terug te komen van het besluit van 5 september 2020. Daarnaast worden de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
8. Omdat de hoger beroepen niet slagen, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2025.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) M. Dafir
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke (wettelijke) regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Participatiewet
Artikel 35. Individuele en categoriale bijzondere bijstand
1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
Beleidsregels bijzondere bijstand van de gemeente Heerenveen (geldig tot 1 januari 2025)
Artikel 25 Reiskosten Pro in verband met (medische) behandeling
1. Reiskosten voor bezoek aan een arts of andere (para)medische behandelaar behoren tot de algemene kosten van het bestaan.
2. Het college verstrekt geen bijzondere bijstand voor deze kosten met uitzondering van de verschuldigde eigen bijdrage na vergoeding van de reiskosten op grond van het Besluit Zorgverzekering. De Wlz of Zorgverzekeringswet zijn voorliggende voorzieningen voor reiskosten in verband met een medische behandeling.
Artikel 47 Hardheidsclausule Pro
Het college is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze beleidsregels naar zijn oordeel tot een bijzondere en onvoorziene hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening, indien daar zeer dringende redenen voor zijn.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.