Uitspraak
22/1961 TONK
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2022, 21/3759 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem (college)
Datum uitspraak: 25 februari 2025
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de hoogte van de aan appellant toegekende tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK-regeling). Appellant is het niet eens met de hoogte van de tegemoetkoming, zoals die door het college is vastgesteld. Hij meent dat het college zijn inkomen, en daarmee zijn draagkracht, verkeerd heeft berekend door daarbij de door hem gemaakte zakelijke kosten buiten beschouwing te laten. De Raad oordeelt, net als de rechtbank, dat het college van een juist inkomen is uitgegaan. Het hoger beroep slaagt dan ook niet.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Met een brief van 7 maart 2024 heeft de Raad aan partijen meegedeeld dat het hoger beroep zal worden behandeld ter zitting op 9 april 2024 door een meervoudige kamer, bestaande uit F. Hoogendijk, W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman.
Appellant heeft verzocht om wraking van Hoogendijk, Claessens en Zimmerman. Dit verzoek is met een beslissing van 30 mei 2024 niet-ontvankelijk verklaard. [1]
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 12 november 2024. Appellant is daar verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. de Graaf.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft appellant opnieuw verzocht om wraking van Hoogendijk, voorzitter van de meervoudige kamer.
Dit verzoek is met een beslissing van 16 januari 2025 afgewezen. [2]
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant en zijn partner hadden in de periode waar het hier om gaat een vennootschap onder firma (onderneming). In verband met de coronapandemie ontvingen zij in de periode waar het hier om gaat bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo [3] ) van € 1.536,34 per maand. Zij hebben op 9 maart 2021 een aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling (TONK) ingediend.
1.2.
Het college heeft met een besluit van 22 maart 2021 de TONK toegekend tot een bedrag van € 157,01 per maand over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Nadat appellant bezwaar had gemaakt tegen de hoogte daarvan, is het college met een besluit van 28 juli 2021 (bestreden besluit) daarbij gebleven. Aan het bestreden besluit heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat voor de berekening van de hoogte van de TONK moet worden gekeken naar het verlies aan inkomen. Dat volgt uit artikel 3 van Pro de Beleidsregels Tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten van de gemeente Arnhem (Beleidsregels). [4] Het actuele inkomen van appellant en zijn partner heeft het college vastgesteld op € 1.536,34, namelijk de Tozo-uitkering die zij ontvingen. Bij die vaststelling heeft het college geen rekening gehouden met het negatieve resultaat van de onderneming op de grond dat de artikelen 31 en 32 van de Participatiewet (PW) geen ruimte bieden om negatief inkomen te verrekenen met positief inkomen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft aangevoerd dat het college bij de vaststelling van de hoogte van de TONK zijn inkomen verkeerd heeft berekend. Hij meent dat voor die berekening zijn inkomen, de Tozo-uitkering van € 1.536,34, moet worden verminderd met de negatieve inkomsten uit zijn onderneming, te weten € 927,50. Omdat zijn inkomen dus lager was, moest de TONK op een hoger bedrag worden vastgesteld.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de toekenning van de TONK in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De TONK-regeling
4.1.
De TONK-regeling is geïntroduceerd in een brief van 9 december 2020 van een aantal ministers en staatssecretarissen aan de Eerste Kamer. [5] De TONK-regeling hield in dat aan de gemeenten een bedrag ter beschikking werd gesteld om een tegemoetkoming te verstrekken aan huishoudens die door de coronacrisis een onvoorziene, onvermijdelijke en plotselinge terugval in hun inkomen hadden, waardoor zij in de problemen konden raken met de betaling van noodzakelijke kosten, waaronder woonlasten. In die brief staat dat voor de TONKregeling het bestaande instrument van de bijzondere bijstand is te gebruiken. De TONK-regeling was – na een verlenging – van toepassing van 1 januari 2021 tot 1 oktober 2021. [6]
De TONK-aanvraag
4.2.
Zoals ook in de in 4.1 bedoelde kamerbrief is vermeld, moet de TONK-aanvraag worden beoordeeld als een aanvraag om bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. Bij de toepassing van die bepaling moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit laatste punt, de vaststelling van de draagkracht, heeft het college een zekere beoordelingsruimte.
De Beleidsregels
4.3.
Om de TONK-regeling uit te voeren heeft het college de Beleidsregels vastgesteld. Hiermee heeft het college invulling gegeven aan, voor zover hier van belang, de in 4.2 bedoelde beoordelingsruimte voor de vaststelling van de draagkracht. Die beoordelingsruimte houdt in dat het bestuursorgaan vrij is te bepalen met welk deel van het in aanmerking te nemen inkomen boven bijstandsniveau rekening wordt gehouden en over welke periode de draagkracht in aanmerking wordt genomen. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 35, eerste lid, van de PW. [7]
4.4.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels kan, voor zover hier van belang, de TONK worden verstrekt aan de aanvrager die te maken heeft met een inkomensterugval van minimaal 15%, waardoor de betaling van noodzakelijke woonlasten niet mogelijk is uit het (gezins)inkomen en de beschikbare geldmiddelen. Wat appellant heeft aangevoerd komt hierop neer, dat het college zijn draagkracht met toepassing van deze bepaling niet juist heeft beoordeeld omdat van een verkeerd inkomensbegrip is uitgegaan.
Het inkomen
4.5.
Uit artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregels volgt, en niet in geschil is, dat het begrip inkomen van artikel 3, eerste lid, van de TONK-regeling gelijk is aan het inkomensbegrip van artikel 32 van Pro de PW.
4.6.
Appellant heeft zijn beroepsgrond dat het college bij de vaststelling van zijn draagkracht zijn inkomen verkeerd heeft berekend als volgt toegelicht. De rechtbank is er, met het college, ten onrechte van uitgegaan dat artikel 32 van Pro de PW geen ruimte biedt om rekening te houden met verwervingskosten, een negatief ondernemingsresultaat en/of zakelijke kosten (hierna tezamen: kosten). Ter onderbouwing van dit standpunt heeft hij gewezen op de Tozo, die, net als de TONK-regeling, is gebaseerd op de PW. Voor de toepassing van die regeling wordt voor het bepalen van het inkomen volgens hem wel rekening gehouden met kosten, terwijl in die regeling niet is bepaald dat in afwijking van artikel 32 van Pro de PW met kosten wordt rekening gehouden. Daarmee is gegeven dat artikel 32 van Pro de PW wel de mogelijkheid biedt om rekening te houden met kosten. Appellant is het dan ook niet eens met de vaste rechtspraak op dit punt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dit wordt hierna uitgelegd.
4.7.
Uit de tekst van artikel 32 van Pro de PW volgt niet dat het inkomensbegrip inhoudt dat op het inkomen de daarvoor gemaakte kosten in mindering moeten komen. Dit is ook niet af te leiden uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling en de voorlopers daarvan. De door appellant bedoelde vaste rechtspraak over de PW en de wettelijke regelingen die daaraan vooraf zijn gegaan [8] houden in dat artikel 32 van Pro de PW geen ruimte biedt om bij de vaststelling van het inkomen rekening te houden met kosten. In een eerdere uitspraak [9] heeft de Raad hierover het volgende overwogen.
“Uit de wetsgeschiedenis van het inkomensbegrip in de opeenvolgende bijstandswetten blijkt dat de wetgever van meet af aan uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dat bij de in aanmerking te nemen inkomsten geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten. Zo was al in het op de Algemene Bijstandswet (ABW) gebaseerde Bijstandsbesluit landelijke normering (BLN), zoals dit besluit na diverse wijzigingen in het Staatsblad is geplaatst, [10] bepaald dat op de bijstandsuitkering, onverminderd het bepaalde in onder meer artikel 11 van Pro het BLN, alle inkomsten ten volle in mindering worden gebracht. In de toelichting bij artikel 10 van Pro het BLN, zoals dat oorspronkelijk luidde, [11] staat dat in verband met de verhoging van de bijstandsnorm tot het niveau van het netto minimumloon bij inkomsten uit arbeid in het algemeen geen rekening kan worden gehouden met een aftrek voor gebruikelijke verwervingskosten. In artikel 11 van Pro het BLN was bepaald dat bij het bepalen van de netto inkomsten rekening wordt gehouden met buitengewone verwervingskosten. Maar dat artikel is met de inwerkingtreding van artikel 20 van Pro de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing per 1 oktober 1994 komen te vervallen. De gedachte hierachter was dat het aan de gemeenten moest worden overgelaten om te beoordelen of buitengewone noodzakelijke verwervingskosten in verband met werkaanvaarding in het individuele geval moesten worden vergoed. [12] Sindsdien bood noch het BLN, zoals dit luidde vanaf 1 oktober 1994, noch de ABW een grondslag om bij de vaststelling van de hoogte van inkomsten uit arbeid rekening te houden met verwervingskosten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 43 – in het oorspronkelijke wetsontwerp: artikel 45 – van de ABW blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de sinds 1 oktober 1994 ingezette lijn om (buitengewone) verwervingskosten niet op het inkomen in mindering te brengen, te handhaven. [13] Eén en ander heeft de Raad tot uitdrukking gebracht in eerdere uitspraken. [14] Deze lijn is gehandhaafd in de Wet werk en bijstand en de PW.”
4.8.
Anders dan appellant meent, is het voor de toepassing van de Tozo geldende inkomensbegrip geen reden om nu anders te oordelen over het inkomensbegrip van artikel 32 van Pro de PW. Dit oordeel berust op het volgende.
4.8.1.
De Tozo vindt haar grondslag in artikel 78f van de PW. Op grond van die bepaling kan bij algemene maatregel van bestuur, kort gezegd, een regeling worden getroffen voor de verlening van bijstand aan zelfstandigen en aan personen die voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen. In die regeling kan worden afgeweken van enkele bepalingen van de PW, waaronder artikel 32.
4.8.2.
Voor de Tozo is van die mogelijkheid gebruik gemaakt voor het in aanmerking nemen van het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige en voor een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen. Dat volgt uit artikel 6, eerste lid, van de Tozo. In de nota van toelichting bij de Tozo staat over het inkomensbegrip onder meer het volgende.
“Het inkomen uit het bedrijf of zelfstandig beroep dat in aanmerking wordt genomen betreft de netto beloning van de zelfstandige. Hierbij gaat het om het bedrag van de omzet (factuurbedrag) minus omzetbelasting, minus zakelijke kosten en minus het forfaitair percentage, bedoeld in het tweede lid. Bij kosten gaat het zowel om directe kosten als indirecte kosten. Bij directe kosten gaat het om kosten die direct gerelateerd zijn aan een opdracht of gerealiseerde omzet. Bijvoorbeeld materiaalkosten, reiskosten, inkoopkosten van verkochte producten. Bij indirecte kosten gaat het bijvoorbeeld om afschrijvingskosten van bedrijfsmiddelen, huur van bedrijfspand en administratiekosten.” [15]
4.8.3.
Hieruit volgt dat de Tozo een eigen inkomensbegrip kent. Dit is eerder in een andere uitspraak overwogen. [16] Anders dan appellant meent, betekent het feit dat de inhoud van dit inkomensbegrip deels volgt uit de nota van toelichting bij de Tozo niet dat de afwijking van artikel 32 van Pro de PW niet is gebaseerd op artikel 78f van de PW. Dat bij de vaststelling van het inkomen uit het bedrijf of zelfstandig beroep voor de Tozo wel bepaalde kosten in mindering worden gebracht is dus voor de Tonk, waarvoor het inkomensbegrip van artikel 32 van Pro de PW onverminderd van toepassing is, niet relevant. Dat het inkomen van appellant in de hier te beoordelen periode uit een Tozo-uitkering bestond maakt dit niet anders.
4.8.4.
Uit de Tozo is dus niet af te leiden dat artikel 32 van Pro de PW ruimte biedt om rekening te houden met gemaakte kosten.
4.8.5.
Ook overigens is geen grond aanwezig voor een andere uitleg van artikel 32 van Pro de PW dan tot nu toe. De PW is namelijk bedoeld voor diegene die op enig moment over onvoldoende middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Dat op een ander moment kosten zijn gemaakt ten einde over die middelen te kunnen beschikken, maakt daarbij geen verschil.
4.8.6.
Dat de Belastingdienst een ander inkomensbegrip hanteert dan wat geldt voor de PW leidt niet tot een ander oordeel omdat het hier om verschillende wettelijke regelingen gaat. Vergelijk eerdere rechtspraak hierover. [17] Wat appellant hierover naar voren heeft gebracht treft daarom geen doel.
4.9.
Uit 4.8.1 tot en met 4.8.6 volgt dat het college terecht de kosten van de onderneming van appellant niet in mindering heeft gebracht op de Tozo-uitkering omdat artikel 32 van Pro de PW, gelet op het karakter en doel van de PW, daartoe niet de ruimte biedt.
Conclusie en gevolgen
4.10.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de hoogte van de tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en N. Jak als leden, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2025.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) M. Ramanand
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Participatiewet
Artikel 32, eerste lid
Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in Pro aanmerking genomen middelen voorzover deze:
a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van Pro de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
Artikel 35, eerste lid
Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
Artikel 78f
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.
Beleidsregels tot wijziging van de Beleidsregels tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK) gemeente Arnhem geldend vanaf 9 maart 2021 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021.
Artikel 1, tweede lidAlle begrippen die in deze beleidsregels worden gebruikt en die niet nader worden omschreven hebben dezelfde betekenis als in de wet.
Artikel 2 Doelgroep Pro
Een tegemoetkoming TONK is bedoeld voor huishoudens:
• die door de huidige omstandigheden als gevolg van de coronacrisis te maken hebben met een onvoorzienbare en onvermijdelijke inkomensterugval van minimaal 15%;
• die daardoor noodzakelijke kosten zoals woonlasten niet meer kunnen voldoen; en
• waarvoor andere regelingen niet of onvoldoende soelaas bieden.
Artikel 3 Tegemoetkoming Pro TONK
1. Het college kan op aanvraag een tegemoetkoming TONK verstrekken aan de aanvrager die te maken heeft met een inkomensterugval van minimaal 15%, waardoor de betaling van de noodzakelijke woonlasten niet mogelijk is uit het gezinsinkomen en de beschikbare geldmiddelen, waarbij uitsluitend de beschikbare geldmiddelen boven de in artikel 7, derde lid, onder c, genoemde vermogensgrens in aanmerking worden genomen.
2. Het aandeel van de noodzakelijke kosten als bedoeld in artikel 4, dat uitkomt boven 33% van het (gezins)inkomen van de maand voorafgaand aan de eerste maand waarover de tegemoetkoming wordt aangevraagd, komt voor vergoeding in de vorm van een tegemoetkoming TONK in aanmerking.
Artikel 4 Noodzakelijke Pro kosten
De tegemoetkoming TONK kan betrekking hebben op de vaste woonlasten van de aanvrager, zoals:
a. kosten van huur;
b. kosten van de hypotheek en hypotheekrente;
c. kosten van elektriciteit, gas en water;
d. servicekosten;
e. kosten van de Vereniging van Eigenaars;
f. stageld, pacht etc.
2. Uitsluitend de vaste woonlasten die betrekking hebben op de woning die door de aanvrager zelf wordt bewoond kunnen voor de tegemoetkoming TONK in aanmerking komen.
3. Bij de vaststelling van de hoogte van de noodzakelijke kosten worden op de in het eerste lid
genoemde kosten in mindering gebracht:
a. de eventueel aan de aanvrager toegekende bijzondere bijstand voor woonkosten;
b. de mogelijk te ontvangen huurtoeslag; en
c. de bijdragen in de vaste woonlasten van medebewoners.
Artikel 6 Inkomen Pro en inkomensterugval
Onder (gezins)inkomen wordt in ieder geval verstaan:
a. inkomen uit arbeid van de aanvrager en de eventuele partner;
b. inkomen uit een uitkering van de aanvrager en de eventuele partner;
c. […], en
d. […].