Uitspraak
22/2264 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 juni 2022, 21/1026 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (college)
Datum uitspraak: 25 maart 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak om de vraag of er gebleken is van bijzondere omstandigheden om bijstand te verlenen met terugwerkende kracht. De Raad komt tot het oordeel dat dit niet het geval is. Wel oordeelt de Raad dat de rechtbank ten onrechte een zitting achterwege heeft gelaten. De Raad ziet hierin geen reden om de zaak terug te wijzen naar de rechtbank. Voor zover appellante benadeeld zou zijn door het achterwege laten van de zitting bij de rechtbank is dit ondervangen door de mogelijkheid om ter zitting van de Raad te worden gehoord.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.L.A.M. van Os, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
In de oproepingsbrief voor de zitting heeft de Raad partijen gewezen op een uitspraak van de Raad van 27 augustus 2024, waarin de gemachtigde van appellante ook als gemachtigde optrad in een procedure tegen dezelfde wederpartij, namelijk het college. [1]
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 14 januari 2025. Voor appellante is mr. Van Os verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.M.W. Reijrink.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) aangevraagd met als gewenste ingangsdatum 1 augustus 2020. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen heeft deze aanvraag met een besluit van 5 oktober 2020 afgewezen.
1.2.
Appellante heeft zich op 3 november 2020 bij het college gemeld om bijstand aan te vragen op grond van de Participatiewet (PW) en heeft op dezelfde datum een aanvraag ingediend met als gewenste ingangsdatum 1 augustus 2020.
1.3.
Met een besluit van 1 december 2020 heeft het college aan appellante bijstand toegekend per 3 november 2020.
1.4.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 december 2020, voor zover het de ingangsdatum betreft, maar het college is met een besluit van 18 februari 2021 (bestreden besluit) bij de toekenning per 3 november 2020 gebleven. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan moet afgeweken van het uitgangspunt dat geen bijstand wordt verleend over een periode voorafgaand aan de meldingsdatum.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat geen van beide partijen heeft aangegeven prijs te stellen op een behandeling ter zitting, waarna de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de ingangsdatum van de toegekende bijstand in stand heeft gelaten. Verder beoordeelt de Raad of de rechtbank terecht een zitting achterwege heeft gelaten. Hij doet dit aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het achterwege laten van het onderzoek ter zitting door de rechtbank
4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte niet door de rechtbank op zitting is gehoord. Deze beroepsgrond slaagt.
4.1.1.
De rechtbank heeft met een brief van 28 maart 2022 partijen voorgesteld om een zitting achterwege te laten, tenzij een van de partijen aangeeft dat zij mondeling op een zitting wil worden gehoord. Als de rechtbank binnen een termijn van vier weken geen reactie van een van de partijen ontvangt, dan sluit zij het onderzoek en doet zij binnen zes weken uitspraak.
4.1.2.
Met een brief van 21 april 2022 heeft de gemachtigde van appellante de volgende reactie gegeven op de brief van de rechtbank:
“Ik heb al eerder met U gedeeld dat zittingstijd zo goed mogelijk moet worden benut. Ik heb aangegeven dat ik van cliënten probeer zo snel mogelijk duidelijkheid te krijgen of zij naar de zitting willen en dat ook aan U kenbaar te maken. Ik heb dat niet volledig in eigen hand. Wat U nu met deze standaardbrief stelt is op zijn minst merkwaardig te noemen. Het wel of niet bijwonen van een zitting heeft immers in Uw visie geen of nauwelijks invloed op de uitspraak. Het onderzoek is immers afgerond en Uw rechtbank kan binnen 6 weken uitspraak doen. Ik verzoek U om een duidelijke toelichting op deze vaststelling. Ik zal U daarna laten weten of ik een zitting wenselijk acht […]. Ik verneem graag Uw reactie.”
4.1.3.
De rechtbank heeft op 17 mei 2022 vastgesteld dat geen van de partijen op zitting wenst te worden gehoord en het onderzoek gesloten.
4.1.4.
Niet in geschil is dat de gemachtigde van appellante met de brief van 21 april 2022 heeft gereageerd op het verzoek van de rechtbank van 28 maart 2022, en ook niet dat dit tijdig was. Verder staat vast dat de gemachtigde in zijn reactie niet uitdrukkelijk heeft verzocht om een zitting. Het college stelt zich – ook na kennisneming van de uitspraak van 27 augustus 2024 – op het standpunt dat de rechtbank om die reden terecht heeft afgezien van het houden van een zitting en verwijst hiervoor naar de letterlijke tekst van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb. De Raad volgt het college hierin – onder verwijzing naar die uitspraak – om de volgende reden niet.
4.1.5.
Voor 12 juni 2017 kon de bestuursrechter bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege zou blijven, indien partijen daarvoor toestemming hadden verleend. Dit betekende dat als een partij niet reageerde op een verzoek om toestemming tot het achterwege laten van een zitting, bijvoorbeeld omdat zij vergeten was om te reageren, de bestuursrechter een zitting moest houden. Bij de Wet Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht in verband met vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht (Wijzigingswet) is artikel 8:57 van de Awb met ingang van 12 juni 2017 gewijzigd. In de Memorie van Toelichting bij de Wijzigingswet [2] (Memorie van Toelichting) is daarover onder meer het volgende opgemerkt:
“Deze wijziging strekt ertoe om de bestuursrechter de mogelijkheid te bieden de zogenoemde «antwoordkaartmethode» te hanteren (al dan niet in digitale vorm) indien hij geen gebruik wil maken van de mogelijkheid om de zaak vereenvoudigd af te doen, maar hij niettemin van oordeel is dat een zitting, indien partijen daar geen bezwaar tegen hebben, achterwege kan blijven. De bestuursrechter stelt in dat geval alle partijen in de gelegenheid om binnen een redelijke termijn te verklaren dat zij ter zitting willen worden gehoord. Daarbij worden partijen gewezen op het recht dat zij hebben op een zitting. Indien een partij niet binnen de gestelde (redelijke) termijn reageert wordt zij geacht toestemming te hebben gegeven voor het achterwege laten van de zitting. De zitting wordt gehouden indien een van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van de zitting. (…) De onderhavige wijziging beoogt te regelen wat het gevolg kan zijn wanneer iemand niet reageert op het verzoek van de rechter om toestemming voor het achterwege laten van het onderzoek ter terechtzitting. Uit jurisprudentie volgt dat het de rechter thans niet is toegestaan om een mededeling te doen aan partijen dat een (nadere) zitting achterwege blijft tenzij partijen uitdrukkelijk aangeven te willen worden gehoord (CRvB 5 december 2000, RSV/ 2001/39). Deze jurisprudentie leidt ertoe dat er ook bij het uitblijven van reacties op het verzoek van de rechter om toestemming voor het achterwege laten van het onderzoek ter zitting, toch een zitting wordt georganiseerd. In de praktijk is gebleken dat partijen deze zittingen in veel gevallen niet bijwonen. Dit is, mede gelet op de kosten die zijn gemoeid met het organiseren van een onderzoek ter zitting, niet efficiënt. De wijziging van de artikelen 8:57 (…) strekt ertoe het gevolg van het niet reageren op een verzoek om toestemming te wijzigen: als partijen niet aangeven te willen worden gehoord, kan de zitting achterwege blijven. Deze wijziging strookt met de opvatting van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat het mogelijk is dat impliciet afstand wordt gedaan van het recht op een mondelinge behandeling, als maar duidelijk is dat zulks bewust gebeurt.”
4.1.6.
Uit deze passage uit de Memorie van Toelichting heeft de Raad al eerder afgeleid dat de wetgever de bestuursrechter de mogelijkheid heeft willen bieden om een zitting achterwege te laten indien hij van oordeel is dat een zitting niet nodig is en partijen daartegen geen bezwaar hebben. In de situatie vóór de wetswijziging van 12 juni 2017 dienden partijen ‘actief’ toestemming te verlenen voor het afdoen van de zaak zonder zitting. Sinds deze wetswijziging is het ook mogelijk dat partijen, door niet te reageren, daarvoor ‘passief’ toestemming geven. [3]
4.1.7.
De Raad voegt daaraan het volgende toe. Uit de hiervoor geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting kan niet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat ook in de situatie waarin partijen wel reageren op de brief waarmee de rechtbank hen heeft gewezen op hun recht om te worden gehoord, maar niet expliciet kenbaar maken dat zij willen worden gehoord, een zitting achterwege kan worden gelaten. Zoals uit 4.1.6 volgt kan een zitting pas achterwege worden gelaten als partijen actief, dan wel passief – lees: door niet te reageren – toestemming verlenen om de zaak zonder zitting af te doen.
4.1.8.
Vaststaat dat de gemachtigde van appellante in zijn reactie van 21 april 2022 niet heeft laten weten dat de zaak zonder zitting kon worden afgedaan. Hij heeft dus niet actief toestemming verleend om een zitting achterwege te laten. Zoals hiervoor al is vastgesteld, heeft de gemachtigde van appellante in zijn reactie ook niet uitdrukkelijk verzocht om een zitting. Maar uit de brief kan ook niet worden afgeleid dat appellante afstand heeft gedaan van het recht om tijdens een zitting te worden gehoord. De gemachtigde van appellante heeft door te reageren op het verzoek van de rechtbank in ieder geval niet ‘passief’ toestemming verleend voor het achterwege laten van een zitting. Anders dan het college meent, was de rechtbank dus niet op grond van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb bevoegd om een zitting achterwege te laten. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte afgezien van het horen van appellante op zitting.
4.2.
Appellante heeft verder betoogd dat zij geen eerlijk proces heeft gehad. Doordat de rechtbank haar ten onrechte niet op een zitting heeft gehoord, heeft zij namelijk maar één kans gehad om haar standpunt mondeling toe te lichten in plaats van twee. Het gemis van een mondeling behandeling in beroep kan in hoger beroep niet worden hersteld. Daardoor is zij benadeeld en om die reden moet haar zaak met toepassing van artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb worden teruggewezen naar de rechtbank. Dit betoog slaagt niet.
4.2.1.
In dit geval is door het achterwege laten van een zitting door de rechtbank het in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet geschonden. Uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt namelijk dat als de hogerberoepsrechter de zaak volledig kan beoordelen, een ten onrechte achterwege gelaten zitting bij de rechtbank kan worden ondervangen met een zitting in hoger beroep. [4] Die situatie doet zich hier voor. De Raad kan de zaak immers volledig beoordelen en appellante heeft op een zitting van de Raad haar standpunt mondeling kunnen toelichten.
4.2.2.
Appellante heeft niet duidelijk kunnen maken dat en in hoeverre zij is benadeeld, anders dan dat zij in beroep niet de mogelijkheid heeft gehad haar standpunt op een zitting mondeling toe te lichten. Dat appellante een kans minder heeft gehad om haar zaak op een zitting te bepleiten, is op zichzelf niet voldoende om aannemelijk te achten dat zij is benadeeld. Zij heeft namelijk tijdens de zitting in hoger beroep alles kunnen aanvoeren wat zij ook tijdens een zitting in beroep naar voren had kunnen brengen. Bovendien heeft appellante in beroep in ieder geval wel alle gelegenheid gehad om haar standpunt schriftelijk uiteen te zetten en stukken in te brengen. Maar in die fase heeft zij volstaan met verwijzing naar de gronden die zij in bezwaar al had aangevoerd – waarop het college in het bestreden besluit al uitvoerig was ingegaan –, met een summiere aanvulling daarop. Bovendien zou tijdens een zitting, gelet op het bepaalde in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb en de eisen van de goede procesorde, de mogelijkheid om de beroepsgronden uit te breiden of aan te vullen ook beperkt zijn.
4.2.3.
Gelet op 4.2.1 en 4.2.2 ziet de Raad in dit geval geen aanleiding om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de zaak terug te wijzen naar de rechtbank. Daarbij wordt ook nog in aanmerking genomen dat de bestuursrechter op grond van artikel 8:41a van de Awb het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief moet beslechten. In dit geval is er geen enkel beletsel om dat te doen. De zaak hoeft dus niet opnieuw door de rechtbank te worden behandeld. De Raad zal daarom de zaak zelf afdoen. Wel heeft dit de hierna onder 5 tot en met 5.4 vermelde gevolgen.
Ingangsdatum
4.3.
In beginsel wordt geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Dit volgt uit artikel 44, eerste lid, van de PW en de vaste rechtspraak over de voorloper van die bepaling (artikel 68a, eerste lid, van de Algemene bijstandswet). [5]
4.4.
Zulke omstandigheden kunnen zich voordoen als de betrokkene zich na afwijzing van een aanvraag om een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15 van de PW zo spoedig mogelijk meldt om bijstand aan te vragen. Dit is vaste rechtspraak. [6]
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat ‘zo spoedig mogelijk’ geen wettelijk vastgelegd begrip is en dat daarom niet valt in te zien dat zij de melding en de aanvraag op 3 november 2020 niet zo spoedig mogelijk heeft gedaan na de afwijzing van de aanvraag om een ZW-uitkering. Volgens appellante zijn er in haar geval daarom bijzondere omstandigheden die toekenning van bijstand vanaf 1 augustus 2020 rechtvaardigen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Appellante heeft na de afwijzing van haar aanvraag om een ZW-uitkering nog bijna een maand gewacht met de melding en aanvraag voor een bijstandsuitkering. Dat is in ieder geval niet zo spoedig mogelijk na die afwijzing. Appellante heeft niet duidelijk kunnen maken waarom zij zo lang heeft gewacht met de melding en haar bijstandsaanvraag en waarom zij dat niet eerder had kunnen doen.
Conclusie en gevolgen
4.6.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de ingangsdatum van de aan appellante toegekende bijstand in stand blijft.
5. Gelet op de schending van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb door de rechtbank krijgt appellante een vergoeding van de kosten die zij in verband met het hoger beroep heeft moeten maken. De Raad zal het college daartoe veroordelen.
5.1.
Anders dan het college heeft betoogd komen de door appellante in hoger beroep gemaakte kosten ook voor rekening van het betrokken bestuursorgaan als de rechtbank een fout heeft gemaakt. [7]
5.2.
Verder heeft het college betoogd dat, nu in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb onder meer artikel 7:15, tweede lid, van de Awb van toepassing is verklaard, hij alleen de proceskosten van appellante hoeft te vergoeden als het besluit van 1 december 2020 wordt herroepen. Ook dit betoog slaagt niet. De verwijzing naar artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is ingevoegd in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb met de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures. [8] Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om de bestuursrechter de mogelijkheid te geven om het betrokken bestuursorgaan te veroordelen in de kosten van bezwaar. [9] Dat is alleen mogelijk als is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Tegen die achtergrond moet de van toepassing verklaring van die bepaling in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb worden gezien. De wetgever heeft daarmee niet de bedoeling gehad om de al bestaande bevoegdheid van de bestuursrechter om een bestuursorgaan te veroordelen in de kosten van het beroep of hoger beroep te beperken tot gevallen waarin het primaire besluit wordt herroepen. De bepaling in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb dat artikel 7:15, tweede lid, van de Awb van toepassing is, ziet dus alleen op de situatie waarin de bestuursrechter moet oordelen over de in bezwaar gemaakte kosten. Deze situatie is hier niet aan de orde.
5.3.
Voor de kosten in hoger beroep gaat de Raad voor deze zaak en vier andere zaken om volgende redenen uit van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De Raad heeft de in totaal vijf zaken op dezelfde dag ter zitting behandeld, alle appellanten in die zaken zijn bijgestaan door mr. Van Os, in alle zaken had de rechtbank in strijd met artikel 8:57, eerste lid, van de Awb het onderzoek ter zitting achterwege gelaten en mr. Van Os heeft in al deze zaken daarover dezelfde gronden aangevoerd. De vijf zaken worden daarom met toepassing van artikel 3, eerste lid, van het Bpb gezien als één zaak. Omdat het om vijf zaken gaat, wordt wegingsfactor 1,5 toegepast. De kosten in hoger beroep worden voor deze vijf zaken samen begroot op in totaal € 2.721,- (1 punt voor de indiening van de hoger beroepschriften, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, wegingsfactor 1,5, waarde per punt € 907,-). Daarvan komt in deze zaak een vijfde deel toe aan appellante, dit is € 544,20.
5.4.
De griffier zal het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht terugbetalen met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb, omdat de in 4.1.8 geconstateerde schending losstaat van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 544,20;
- bepaalt dat de griffier het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- aan appellante terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2025.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) S. van Pelt
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:15
[…]
2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
[…]
Artikel 8:41a
De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief.
Artikel 8:57
1. De bestuursrechter kan bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht.
[…]
3. Als de bestuursrechter bepaalt dat het onderzoek of het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft, sluit hij het onderzoek.
Artikel 8:75
1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
[…]
Artikel 8:115
1. De hogerberoepsrechter wijst de zaak terug naar de rechtbank die deze in eerste aanleg heeft behandeld, indien:
a. de rechtbank haar onbevoegdheid of de niet-ontvankelijkheid van het beroep heeft uitgesproken en de hogerberoepsrechter deze uitspraak vernietigt met bevoegdverklaring van de rechtbank, onderscheidenlijk ontvankelijkverklaring van het beroep, of
b. de hogerberoepsrechter om andere redenen van oordeel is dat de zaak opnieuw door de rechtbank moet worden behandeld.
[...]
Participatiewet
Artikel 44
1. Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, wordt de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voorzover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
[...]
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 3
1. Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.
Bijlage C
[…]
C2. Samenhangende zaken
aantal samenhangende zaken factor
minder dan 4 1
4 of meer 1,5