4.2.In de wetsgeschiedenis bij artikel 7a van de AKW en de hieraan voorafgaande TOG plus- regelingis niets overwogen over de situatie dat een alleenverdienende partner, nadat hij inkomen uit arbeid ontving, blijvend arbeidsongeschikt wordt en een loonvervangende uitkering toegekend krijgt. Toch is de Raad, anders dan de rechtbank, van oordeel dat niet kan worden gesteld dat (inmiddels) de wetgever de in deze zaak aan de orde zijnde gevolgen van (toepassing van) de AKW+-regeling niet heeft bedoeld en voorzien. De Raad licht dit als volgt toe.
4.2.1.In de nota van toelichting bij de invoering van het TOG-kopje, dat vooraf ging aan de AKW+, is over de doelstelling van die regeling het volgende opgemerkt:
“De extra tegemoetkoming voor alleenverdienershuishoudens is een uitwerking van het voornemen in het Coalitieakkoord 2007-2011 een nader vorm te geven financiële ondersteuning te bewerkstelligen voor alleenverdienershuishoudens die de zorg hebben voor chronisch zieke of gehandicapte kinderen. (…)
De reden voor deze ondersteuning is dat een alleenverdienershuishouden, als gevolg van maatregelen om de arbeidsparticipatie en de economische zelfstandigheid van vrouwen te vergroten, in besteedbaar inkomen achtergebleven is bij tweeverdieners en alleenstaande ouders. Het kabinet wil de alleenverdieners, die de zorg hebben voor chronisch zieke of gehandicapte kinderen hiervoor compenseren.
Alleenverdienershuishoudens zijn in besteedbaar inkomen achtergebleven, omdat er verschillende belastingmaatregelen zijn getroffen door het kabinet om de arbeidsparticipatie te bevorderen. Zo zijn met ingang van 1 januari 2009 de combinatiekorting en de aanvullende combinatiekorting vervallen. Daarvoor in de plaats is de inkomensafhankelijke combinatiekorting gekomen, die alleen geldt voor de minst verdienende partner van een tweeverdiener, en de alleenstaande ouder. Verder wordt vanaf 2009 de uitbetaling van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner in vijftien jaar afgebouwd voor alleenverdienershuishoudens.
Het kabinet wil alleenverdienershuishoudens die de zorg hebben voor chronisch zieke of gehandicapte kinderen compenseren voor het achterblijven in besteedbaar inkomen, omdat zij niet tot de doelgroep behoren waarvoor gestreefd wordt naar een toename van de arbeidsparticipatie. Ouders die het zelf verzorgen van hun chronisch zieke of gehandicapte kind belangrijker vinden dan de arbeidsparticipatie van beide partners, moeten hierbij geen belemmering ondervinden. Alleenverdienershuishoudens met een chronisch ziek of gehandicapt kind worden daarom middels deze maatregel gecompenseerd.”
In de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 17 juni 2024 zijn de achtergrond en doelstelling van deze bepaling, in iets andere bewoordingen, herhaald.
4.2.2.Tegen de achtergrond van deze bedoeling van de wetgever heeft de Raad in zijn uitspraak van 28 juni 2023geoordeeld dat een verzekerde met een partner en een zorgintensief kind op grond van de AKW+-regeling recht heeft op AKW+ als ten minste één van beiden een arbeidsinkomen heeft, terwijl een van beide partners geen arbeidsinkomen heeft of ten hoogste een arbeidsinkomen van het in artikel 8.14a, aanhef en onder a, genoemde bedrag van de Wet Inkomstenbelasting 2001. Met de term “belastbaar loon als bedoeld in artikel 3.80 van de Wet IB” in artikel 7a van de AKW wordt enkel gedoeld op loon als arbeidsinkomen. Onder arbeidsinkomen moet worden verstaan: inkomen uit tegenwoordige arbeid. In zijn brief van 17 juni 2024 heeft de minister erkend dat de uitleg die de Raad aan deze bepaling heeft gegeven, aansluit bij de doelstelling van de AKW+.
4.2.3.De Svb heeft terecht aangevoerd dat het gevolg van een dwingendrechtelijke inkomenseis als deze is, dat huishoudens die hieraan niet voldoen niet in aanmerking komen voor de betreffende tegemoetkoming. Dit gevolg kan de wetgever niet zijn ontgaan. Dat een huishouden waarin de ene partner een IVA-uitkering ontvangt en de andere partner geen inkomen heeft, niet in aanmerking komt voor AKW+, is dus niet een door de wetgever niet of niet ten volle verdisconteerde omstandigheid op grond waarvan aanleiding kan worden gezien van deze bepaling af te wijken. Hieraan doet niet af dat in de wetsgeschiedenis geen afzonderlijke aandacht is besteed aan huishoudens waarin een arbeidsinkomen wordt vervangen door een uitkering wegens blijvende en volledige arbeidsongeschiktheid. In zoverre slaagt het hoger beroep van de Svb. De Raad moet daarom de overige gronden beoordelen die betrokkene in beroep heeft aangevoerd.
4.3.1.Betrokkene vindt, kort gezegd, dat onvoldoende rekening wordt gehouden met het feit dat hij als volledig en duurzaam arbeidsongeschikte niet in staat is om arbeidsinkomen te verwerven, terwijl hij vanwege zijn gezondheidssituatie ook niet wezenlijk kan bijdragen aan de zorg voor zijn dochter. Verder meent betrokkene dat hij wordt gediscrimineerd op grond van leefvorm. Hij voert in dit verband aan dat een eenoudergezin met een zorgintensief kind, ook als geen arbeidsinkomen wordt ontvangen, in aanmerking komt voor AKW+. Deze gronden slagen om de volgende redenen.
4.3.2.In algemene zin geldt dat een verschil in behandeling tussen gelijksoortige gevallen discriminerend is als dat verschil niet objectief gerechtvaardigd is. Dat is het geval als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. Staten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit vaste rechtspraak over artikel 14 van het EVRMen artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
Vergelijkbare gevallen?
4.3.3.Gelet op de strenge criteria die gelden, wil sprake zijn van een zorgintensief kind, acht de Raad de veronderstelling realistisch dat de volledig en duurzaam arbeidsongeschikte partner in het algemeen niet in staat zal zijn in wezenlijke mate aan de intensieve zorg voor dit kind bij te dragen. Daarvan uitgaande zijn huishoudens met een zorgintensief kind waarin een van beide partners volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, naar het oordeel van de Raad vergelijkbaar met eenouderhuishoudens met een zorgintensief kind. In beide gevallen is immers sprake van één partner die vanwege de intensieve zorg voor het kind geen arbeidsinkomen ontvangt en die de zorg niet of slechts in geringe mate met een partner kan delen. Deze twee soorten huishoudens worden echter ongelijk behandeld omdat het eenoudergezin recht heeft op AKW+ als er geen arbeidsinkomen is genoten, terwijl het gezin met twee partners in die situatie geen recht heeft op AKW+.
4.3.4.Huishoudens zonder arbeidsinkomen met twee partners van wie er één volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is en daarom, naar de Raad aanneemt, niet wezenlijk kan bijdragen aan de intensieve zorg voor het kind, worden juist op dezelfde manier behandeld als huishoudens zonder arbeidsinkomen waarin beide partners de intensieve zorg voor het kind kunnen delen. Naar het oordeel van de Raad vormen deze soorten huishoudens in het kader van de AKW+-regeling geen gelijksoortige gevallen. Als ongelijke gevallen op dezelfde manier worden behandeld, kan dit ook in strijd zijn met het verbod op discriminatie. De vraag is daarom of het feit dat deze gevallen toch gelijk worden behandeld, de toets aan artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM kan doorstaan.
4.3.5.Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een verboden ongelijke behandeling van gelijksoortige gevallen (4.3.3) of van een verboden gelijke behandeling van ongelijksoortige gevallen (4.3.4) is doorslaggevend of voor het gemaakte onderscheid tussen gelijksoortige gevallen, of juist voor de gelijke behandeling van ongelijksoortige gevallen, een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Daarbij komt het erop aan of het met de regeling nagestreefde doel legitiem is en of het in de regeling gemaakte onderscheid geschikt en noodzakelijk is om dit doel te bereiken.Naar het oordeel van de Raad is dit niet het geval. In dit verband overweegt de Raad als volgt.
Redelijke en objectieve rechtvaardiging?
4.3.6.Zoals blijkt uit 4.2.1, heeft de wetgever met de AKW+-regeling twee doelstellingen voor ogen gehad. Enerzijds wilde de wetgever alleenverdienershuishoudens met een zorgintensief kind compenseren voor het achterblijven in besteedbaar inkomen, omdat zij niet tot de doelgroep behoren waarvoor gestreefd wordt naar een toename van de arbeidsparticipatie. Anderzijds heeft de wetgever de aanspraak op AKW+ opengesteld voor de alleenstaande ouder met een zorgintensief kind, omdat die de zorg voor het kind niet met een partner kan delen. Daarbij geldt niet de eis dat die ouder arbeidsinkomen verwerft en geldt ook geen maximum inkomensgrens. Van compensatie van een misgelopen fiscaal voordeel is voor deze categorie geen sprake.
4.3.7.Beide in 4.3.6 genoemde doelstellingen zijn legitiem. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Naar het oordeel van de Raad gaat de voorwaarde dat binnen een huishouden met twee partners sprake is van arbeidsinkomen, ook als een van beide partners volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, echter verder dan noodzakelijk is om deze doelstellingen te bereiken. De overkoepelende gedachte achter de in 4.3.6 genoemde doelstellingen is, dat de wetgever op de algemene beleidsdoelstelling van bevordering van de arbeidsmarktparticipatie een uitzondering heeft willen maken voor een ouder die ervoor kiest zelf voor zijn zorgintensieve kind te zorgen in plaats van inkomensvormende arbeid te verrichten. De AKW+ is een instrument om het besteedbare inkomen van de betreffende huishoudens tot op zekere hoogte te compenseren. Niet valt in te zien dat een huishouden waarin voor de ene partner blijkens de ontvangst van een IVA-uitkering niet meer wordt ingezet op re-integratie op de arbeidsmarkt, en de andere partner de intensieve zorg voor het kind draagt, en dus voor beide ouders bevordering van de arbeidsmarktparticipatie niet aan de orde is, deze compensatie achterwege zou moeten blijven. Er is dan ook geen redelijke en objectieve rechtvaardiging om met het oog op AKW+ de eis van een arbeidsinkomen aan zo’n huishouden te stellen. Dit klemt temeer nu een rechthebbende op een IVA-uitkering gehandicapt is in de zin van het Gehandicaptenverdrag,en de beoordelingsmarge van de Staat daarom aanzienlijk verminderd is ten opzichte van de ruime beoordelingsmarge die in kwesties van sociale zekerheid gebruikelijk is.Het hanteren van de inkomenseis leidt in het geval van betrokkene dan ook tot discriminatie op grond van handicap in samenhang met leefvorm.
4.3.8.De rechtbank heeft dan ook terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat bij de beoordeling van de aanspraak van betrokkene op AKW+ over 2023 de voorwaarde buiten toepassing moet worden gelaten dat de verzekerde of diens partner in dat kalenderjaar arbeidsinkomen heeft genoten.