Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
25/1529 TBSH
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2025, 25/1115 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
Datum uitspraak: 9 april 2026
SAMENVATTING
De minister heeft de aanvraag van appellante om een tegemoetkoming op grond van het Tijdelijk besluit eenmalig bedrag ouderen van Surinaamse herkomst (TBSH) afgewezen. Appellante heeft namelijk op 1 juli 2024 niet tenminste twintig jaar in Nederland gewoond. Appellante vindt dat dit woonduurcriterium in strijd is met de door het Unierecht gegarandeerde recht van vrijheid van vestiging. De Raad komt tot de conclusie dat in het geval van appellante het woonduurcriterium geen belemmering van haar vrijheid van vestiging oplevert.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft [gemachtigde] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 26 februari 2026. Voor appellante zijn [gemachtigde] en de partner van appellante, [naam partner] , verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. van der Voorn, mr. K. Verbeek, mr. R. de Regt en mr. G.E. Eind.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is op [geboortedatum] 1941 in Suriname geboren. Zij is in november 1960 naar Nederland gekomen en heeft daar, met enkele korte onderbrekingen, tot juni 1973 gewoond. Zij is daarna definitief naar België verhuisd.
1.2.
Appellante heeft op 25 oktober 2024 een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming op basis van het Tijdelijk besluit eenmalig bedrag ouderen van Surinaamse herkomst (TBSH). Met een besluit van 8 november 2024 heeft de minister de aanvraag afgewezen omdat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij op 1 juli 2024 tenminste twintig jaar in Nederland heeft gewoond (woonduurcriterium).
1.3.
Met een besluit van 10 januari 2025 heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. De minister legt daaraan ten grondslag dat het bedrag dat wordt verstrekt op grond van het TBSH bedoeld is voor mensen die langdurig in Nederland hebben gewoond. Het woonduurcriterium is in dat verband een redelijk vereiste in het licht van de totale periode dat iemand in Nederland gewoond kan hebben, namelijk 49 jaar. De periode van twintig jaar hoeft bovendien geen aaneengesloten periode te zijn, zodat het recht om in de EU vrij te rijzen en te verblijven niet wordt belemmerd. Volgens de minister is er dan ook geen strijd met de door het Unierecht gegarandeerde vrijheid van vestiging, zoals appellante stelt.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank overweegt daartoe, voor zover hier van belang, dat de weigering van de tegemoetkoming omdat appellante niet voldoet aan het woonduurcriterium niet in strijd is met het vrij verkeer van vestiging. Appellante heeft van dit recht in het verleden daadwerkelijk gebruikt gemaakt. Voor zover al sprake is van een belemmering van vrij verkeer, is deze naar oordeel van de rechtbank niet ongerechtvaardigd. Het woonduurcriterium is een uitdrukking van de wens van de regelgever om de regeling te richten op mensen van Surinaamse herkomst die langdurig in Nederland hebben gewoond. Dat is een legitieme wens. Het stellen van een woonduurcriterium is een geschikt middel om die wens te verwezenlijken. De voorwaarde gaat ook niet verder dan noodzakelijk, omdat het geen aaneengesloten periode hoeft te zijn en omdat het vereiste van twintig jaar een redelijk vereiste is in het licht van de totale periode waarin betrokkene in Nederland gewoond kan hebben, namelijk minimaal 49 jaar. De rechtbank verwijst op dit punt naar de Nota van Toelichting.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij voert aan dat het woonduurcriterium een beperking is van haar vrijheid van vestiging en dat deze beperking niet gerechtvaardigd kan worden. Het doel van de TBSH is volgens appellante om tegemoet te komen aan een gevoel van onrecht dat Surinamers ervaren als gevolg van het feit dat de Surinaamse jaren niet meetellen voor de opbouw van de AOW. [1] Het stellen van een woonduurcriterium is niet geschikt en noodzakelijk in het licht van dat doel omdat het tot gevolg heeft dat appellante wordt uitgesloten, terwijl zij ook geen volledig AOW-pensioen heeft en dus dat onrecht ervaart.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit tot afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming op grond van het TBSH in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe ze tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Tussen partijen is enkel in geschil of het tegenwerpen van het woonduurcriterium in het geval van appellante in strijd is met de vrijheid van vestiging neergelegd in artikel 49 van Pro het VWEU. [2] De gemachtigde van appellante heeft zich ter zitting uitdrukkelijk en zonder voorbehoud op het standpunt gesteld dat er niet aan het recht op vrij verkeer dat is neergelegd in artikel 21 van Pro het VWEU getoetst hoeft te worden. De gemachtigde van appellante heeft verder gepreciseerd dat appellante weliswaar al geruime tijd geen economische activiteiten meer verricht, maar dat zij zich in 1973 wel op de vrijheid van vestiging kon beroepen. Door het woonduurcriterium wordt zij benadeeld vanwege de keuze die toen maakte.
4.2.
Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat alle maatregelen die de in artikel 49 van Pro het VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken moeten worden beschouwd als een beperking van de vrijheid van vestiging. [3] Daaronder valt ook een situatie waarin de lidstaat van herkomst de vestiging van een van zijn onderdanen in een andere lidstaat bemoeilijkt [4] of deze onderdaan benadeelt vanwege het feit dat deze zijn recht op vrijheid van vestiging heeft uitgeoefend. [5] Het is ook vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat een maatregel geen beperking is in de zin van artikel 49 van Pro het VWEU als de gevolgen van zo een maatregel voor de vrijheid van vestiging zodanig onzeker en indirect zijn, dat van een beperking van die vrijheid geen sprake is. [6]
4.3.
De Raad is van oordeel dat zich dat laatste voordoet in de situatie van appellante. Vast staat dat appellante al zeer geruime tijd geen economische activiteit meer verricht. Zij kan zich dus in haar huidige situatie niet beroepen op de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging [7] en er kan om die reden ook geen sprake zijn van een belemmering van die vrijheid. Ook als gekeken wordt naar de situatie in 1973 is daar geen sprake van. Appellante stond toen voor de keuze om in Nederland te blijven of naar België te vertrekken. Op dat moment bestond de TBSH niet en konden de daarin opgenomen voorwaarden haar keuze ook niet beïnvloeden. Een argumentatie die er op neer komt dat appellante van de keuze voor België weerhouden had kunnen worden omdat zij als gevolg daarvan haar aanspraak op een toekomstige tegemoetkoming die vijftig jaar later is geïntroduceerd zou verliezen gaat uit van een zodanig geheel van te onzekere, hypothetische en indirecte omstandigheden dat geen sprake kan zijn van een belemmering van de vrijheid van vestiging. [8]
4.4.
Nu het woonduurcriterium in het geval van appellante geen beperking in de zin van artikel 49 van Pro het VWEU is, komt de Raad aan een bespreking van de vraag of het woonduurcriterium niettemin gerechtvaardigd kan worden, niet toe.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TBSH in stand blijft.
4.6.
Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en E.E.V. Lenos en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van F.M. Gerritsen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 april 2026.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) F.M. Gerritsen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 49
In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
Artikel 21, eerste lid
Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Tijdelijk besluit eenmalig bedrag ouderen van Surinaamse herkomst
Artikel 2 Doel Pro van het besluit
Met dit besluit wordt als gebaar van erkenning een eenmalig bedrag toegekend aan ouderen van Surinaamse herkomst, dat ziet op de unieke samenloop van omstandigheden van deze groep, gevormd door de verwachtingen die zijn ontstaan rondom het onafhankelijkheids-proces van Suriname, in verband met de komst van deze groep naar Nederland met het oog op de inwerkingtreding van de Toescheidingsovereenkomst, het onrecht dat deze groep ervaart, omdat zij veronderstelden door de komst naar Nederland ook recht op een volledige ouderdomsuitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet te krijgen, terwijl soms over een lange periode geen recht op grond van de Algemene Ouderdomswet is opgebouwd, en de politiek-bestuurlijke wens om de pijn van deze groep vanwege deze samenloop van omstandigheden te erkennen.
Artikel 3V
oorwaarden recht op eenmalig bedrag
oorwaarden recht op eenmalig bedrag
Een persoon heeft recht op een eenmalig bedrag, indien deze:
uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland is gaan wonen, met het oog op de inwerkingtreding van de Toescheidingsovereenkomst;
voorafgaand aan het tijdstip waarop deze persoon in Nederland ging wonen in Suriname woonde;
ten minste de leeftijd van 18 jaar had bereikt op het tijdstip, waarop deze persoon in Nederland ging wonen; en
op 1 juli 2024 ten minste 20 jaar in Nederland heeft gewoond