Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/2546 WSFBSF
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 augustus 2023, 22/6090 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] , Verenigd Koninkrijk (betrokkene)
Datum uitspraak: 30 april 2026
SAMENVATTING
De minister heeft hoger beroep ingesteld omdat volgens hem de rechtbank ten onrechte tot de conclusie kwam dat betrokkene recht had op volledige studiefinanciering over de maanden juni tot en met december 2022. Volgens de minister is er geen grond tot toekenning, omdat betrokkene in die periode niet kwalificeerde als migrerend werknemer. De minister krijgt geen gelijk. De Raad komt tot het oordeel dat betrokkene gelet op alle omstandigheden van het geval als migrerend werknemer moet worden beschouwd.
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Namens betrokkene heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 februari 2026. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Hummel-Fekkes. Betrokkene heeft aan de zitting via videoverbinding deelgenomen, bijgestaan door mr. G. Gabrelian, kantoorgenoot van mr. Folsche.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene heeft de Britse nationaliteit. Betrokkene heeft met ingang van maart 2021 gewerkt voor verschillende werkgevers: [naam B.V.1] ., [naam B.V.2] en [naam universiteit] . Op grond van haar werkzaamheden kwalificeerde betrokkene als migrerend werknemer en heeft de minister, voor zover hier relevant, met een besluit van 13 oktober 2021 voor de maanden januari en februari 2022 studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 [1] toegekend, in de vorm van een aanvullende beurs en een lening.
1.2.
Begin januari 2022 heeft betrokkene een ernstig ongeluk gehad.
1.3.
In maart 2022 heeft betrokkene studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 aangevraagd met ingang van 1 maart 2022, in de vorm van een aanvullende beurs en een lening. In een brief van 29 maart 2022 heeft betrokkene bij de minister melding gemaakt van het ongeluk en gesteld dat zij als gevolg daarvan niet heeft kunnen werken. Zij heeft ook een WW [2] -uitkering aangevraagd.
1.4.
Met een besluit van 27 juni 2022 heeft de minister aan betrokkene over de maand maart 2022 een aanvullende beurs en een lening toegekend. De aanvraag over de maanden april 2022 tot en met december 2022 is afgewezen.
1.5.
Met een besluit van 11 november 2022 heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 27 juni 2022 ongegrond verklaard. De minister legt aan dat besluit ten grondslag dat betrokkene in april en mei 2022 geen werkzaamheden heeft verricht en dat zij haar status als migrerend werknemer niet heeft behouden: zij is niet arbeidsongeschikt omdat geen sprake is van loondoorbetaling tijdens ziekte of betaling van uitkering ingevolge de ZW [3] , en de aanvraag om een WW-uitkering is afgewezen. Voor de periode vanaf juni 2022 geldt dat betrokkene geen recht heeft op studiefinanciering omdat zij ouder is dan 30 jaar.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 27 juni 2022 herroepen voor zover het betreft de weigering om studiefinanciering toe te kennen over de periode van april 2022 tot en met december 2022. Dit brengt volgens de rechtbank mee dat de bij het besluit van 27 juni 2022 toegekende studiefinanciering over maart 2022 ook geldt voor de periode april 2022 tot en met december 2022. Aan dit oordeel heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd. Betrokkene heeft in de maanden april en mei 2022 de status van werknemer behouden op grond van artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn 2004/38. [4] Daartoe is overwogen dat betrokkene met de door haar overgelegde medische gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van een ongeval (tijdelijk) arbeidsongeschikt was vanaf begin januari 2022 tot en met mei 2022. Anders dan de minister heeft gesteld is een aanspraak op loondoorbetaling of recht op ziekengeld geen voorwaarde voor een geslaagd beroep op artikel 7, derde lid, onder a, van de Richtlijn 2004/38. Nu betrokkene een doorlopend recht op studiefinanciering heeft van januari 2022 tot en met mei 2022 behoudt zij op grond van artikel 2.3, vierde lid, van de Wsf 2000, haar aanspraak op studiefinanciering bij het bereiken van de leeftijd van 30 jaar. De minister heeft daarom de studiefinanciering van betrokkene over juni 2022 tot en met december 2022 op een onjuiste grondslag afgewezen. Niet is gesteld of gebleken dat betrokkene op een andere grond geen recht heeft op studiefinanciering over april 2022 tot en met december 2022.
Het standpunt van de minister
3. De minister is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. De minister bestrijdt in hoger beroep niet langer dat betrokkene tot en met mei 2022 haar migrerend werknemerschap heeft behouden op grond van haar arbeidsongeschiktheid op grond van artikel 7, derde lid, onder a, van de Richtlijn 2004/38. In juni 2022 is betrokkene echter weer aan het werk gegaan. Zij is gelet daarop niet langer arbeidsongeschikt waardoor over de periode juni tot en met december 2022 opnieuw moet worden beoordeeld of betrokkene migrerend werknemer is. Daarvoor heeft zij, uitgaande van het verzekeringsbericht van het Uwv [5] , te weinig uren gewerkt. Voor zover betrokkene stelt dat zij als gevolg van haar ongeluk in die periode niet meer uren kon werken, geldt dat artikel 7, derde lid, onder a, van de Richtlijn 2004/38 volgens de minister alleen ziet op de situatie van volledige arbeidsongeschiktheid. Voor zover dat artikel ook ziet op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, dan geldt dat betrokkene aannemelijk moet maken dat zij gedeeltelijk arbeidsongeschikt was. Uit de medische gegevens die betrokkene heeft overgelegd blijkt wel van een voortdurend medisch traject, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat zij als gevolg van haar klachten en beperkingen niet meer uren kon werken dan zij in die periode heeft gedaan. In deze omstandigheden heeft betrokkene over juni tot en met december 2022 geen recht op de door haar aangevraagde studiefinanciering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Standpunt van betrokkene
4. Betrokkene voert aan dat zij wel kwalificeert als migrerend werknemer over juni tot en met december 2022. Zij is vanwege haar nijpende financiële omstandigheden zo goed en zo kwaad als het ging gaan werken, maar was daarin beperkt door haar fysieke klachten als gevolg van het ongeval en bijkomende psychische klachten. Zij moest bovendien regelmatig terug naar het Verenigd Koninkrijk voor controleafspraken in het ziekenhuis. In september 2022 heeft zij weer een operatie ondergaan en heeft daarna hersteltijd nodig gehad. In december 2022 heeft ze haar werk weer op kunnen pakken omdat haar werkgever haar de mogelijkheid bood het werk op afstand te verrichten.
4.1.
Betrokkene heeft zich ter zitting verder op het standpunt gesteld dat de werkwijze van de minister bij de toekenning van studiefinanciering nadelig is voor migrerende EUstudenten. De minister verifieert stelselmatig of iemand migrerend werknemer is, en legt daarbij de bewijslast bij betrokkene. Deze stelselmatige verificatie is in strijd met het Unierecht, [6] en de uitkomsten daarvan mogen betrokkene dan ook niet worden tegengeworpen. De gemachtigde van betrokkene geeft de Raad in overweging bij twijfel over de juiste uitleg van het Unierecht op dit punt prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
Het oordeel van de Raad
Wettelijk kader
5. Uit de van toepassing zijnde wettelijke regels, die te vinden zijn in de bijlage bij deze uitspraak, volgt dat een EU-student die op de peildatum kan worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van Pro het VWEU [7] op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wsf 2000 in aanmerking kan komen voor (volledige) studiefinanciering.
Omvang van het geding
6. De Raad stelt voorop dat betrokkene geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Dat betekent dat de omvang van het geding in hoger beroep wordt bepaald door de gronden die de minister heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak, [8] dan wel, voor zover deze gronden zouden slagen, tot de gronden die door de rechtbank in eerste aanleg onbesproken zijn gelaten (ingevolge de devolutieve werking). [9] Nu de gronden van de minister in hoger beroep, en de gronden van betrokkene die de rechtbank in beroep onbesproken heeft gelaten niet zien op de problematiek die betrokkene ter zitting, zoals samengevat onder 4.1, naar voren heeft gebracht, kan dit in dit hoger beroep niet aan de orde komen.
7. De Raad stelt vast dat de aanvraag van betrokkene ziet op de periode maart tot en met december 2022. De Raad stelt verder vast dat tussen partijen niet (langer) in geschil is dat betrokkene als migrerend werknemer kwalificeerde tot en met mei 2022 en daarom recht heeft op de door haar aangevraagde studiefinanciering in die periode. Partijen zijn verdeeld over de vraag of betrokkene over juni tot en met december 2022 kwalificeerde als migrerend werknemer.
8. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van de minister niet slaagt. Daartoe overweegt de Raad als volgt.
8.1.
Migrerend werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU is volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt. [10] Bij de controle van deze voorwaarde moet de nationale rechter zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen.
8.2.
Wanneer de arbeidsverhouding is geëindigd, verliest de Unieburger in beginsel zijn hoedanigheid van werknemer. [11] Uit artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn 2004/38 volgt dat, in afwijking van de hoofdregel, de status van werknemer wordt behouden in geval van tijdelijke arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte of ongeval. De Richtlijn en de daaraan ten grondslag liggende documenten bevatten geen nadere uitleg van artikel 7, derde lid, onder a van de Richtlijn 2004/38. Uit het arrest
Jessy Saint Prix tegen Secretary of State for Work and Pensionsvan het Hof van Justitie van de EU [12] , dat betrekking heeft op een situatie van zwangerschap maar hier naar analogie kan worden toegepast, leidt de Raad af dat beoordeeld moet worden of iemand genoodzaakt was zijn arbeidsactiviteiten op te geven voor de tijd die nodig is voor zijn herstel en vervolgens binnen een redelijke termijn na beëindiging van het werk, het werk weer oppakt of ander werkt vindt. [13] Gelet op het uitgangspunt dat het begrip werknemer ruim moet worden uitgelegd, [14] moeten deze twee criteria voorts in samenhang en tegen de achtergrond van alle omstandigheden van het geval worden beoordeeld. Als daaraan wordt voldaan moet iemand geacht worden zijn band met de arbeidsmarkt te hebben behouden.
Jessy Saint Prix tegen Secretary of State for Work and Pensionsvan het Hof van Justitie van de EU [12] , dat betrekking heeft op een situatie van zwangerschap maar hier naar analogie kan worden toegepast, leidt de Raad af dat beoordeeld moet worden of iemand genoodzaakt was zijn arbeidsactiviteiten op te geven voor de tijd die nodig is voor zijn herstel en vervolgens binnen een redelijke termijn na beëindiging van het werk, het werk weer oppakt of ander werkt vindt. [13] Gelet op het uitgangspunt dat het begrip werknemer ruim moet worden uitgelegd, [14] moeten deze twee criteria voorts in samenhang en tegen de achtergrond van alle omstandigheden van het geval worden beoordeeld. Als daaraan wordt voldaan moet iemand geacht worden zijn band met de arbeidsmarkt te hebben behouden.
8.3.
Naar het oordeel van de Raad zijn deze uitgangspunten ook van betekenis in een situatie waarin een werknemer na een periode van volledige arbeidsongeschiktheid het werk weer (geleidelijk) hervat. Bij de algehele beoordeling van werkzaamheden en de arbeidsverhouding moet in zo een geval rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat de beperkte omvang van de werkzaamheden verband houdt met de omstandigheden die leidden tot het aanvankelijk volledig opgeven van de werkzaamheden. In zo’n geval mag dan ook niet, op grond van het enkele feit dat minder uren wordt gewerkt dan het in de beleidsregel migrerend werknemerschap genoemde aantal uren, worden geconcludeerd dat niet (langer) sprake is van werknemerschap in de zin van het Unierecht. Een andere uitleg zou tot gevolg hebben dat pogingen om de werkzaamheden in beperkte omvang te hervatten, paradoxaal genoeg tot verlies van de status van migrerend werknemerschap zou kunnen leiden. Dat verhoudt zich niet met het uitgangspunt dat het begrip werknemer ruim moet worden uitgelegd.
8.4.
Gelet op de uitgangspunten in 8.1 tot en met 8.3 overweegt de Raad als volgt. De Raad stelt vast dat betrokkene sinds maart 2021 reële en daadwerkelijke arbeid verrichtte, totdat zij in januari 2022 een ongeluk kreeg waarvan zij een ernstige en langdurige medische nasleep ondervond. Aanvankelijk was betrokkene genoodzaakt haar werkzaamheden te staken. In hoger beroep heeft de minister op basis van de door betrokkene overgelegde stukken niet langer bestreden dat dit tot en met mei 2022 het geval was. In juni 2022 heeft betrokkene haar werkzaamheden gedeeltelijk hervat. Uitgaande van volledige arbeidsongeschiktheid tot en met mei 2022, is het niet onaannemelijk dat betrokkene aansluitend niet meteen op het oude niveau en in de gebruikelijke omvang haar werkzaamheden weer kon oppakken. Betrokkene heeft in dat verband voldoende medische stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij ook in juni tot en met december 2022 regelmatig naar het Verenigd Koninkrijk moest voor controles, verder onderzoek en een nieuwe operatie, en in zoverre nog met de nasleep van het ongeluk werd geconfronteerd. Op de zitting is verder besproken dat betrokkene in de periode in geschil, juni tot en met december 2022, weliswaar onregelmatig, maar gemiddeld 20 uur per maand heeft gewerkt. Dat is een relatief laag aantal uren, maar ligt niet ver af van het door de minister gehanteerde beleid dat iemand die 24 uur per maand over een periode van zes maanden werkt, als migrerend werknemer kwalificeert. [15]
8.5.
Deze individuele omstandigheden, in samenhang bezien, wijzen op het hebben voortbestaan van een bestendige band van betrokkene met de arbeidsmarkt en maken naar oordeel van de Raad dat betrokkene in de periode juni tot en met december 2022 als migrerend werknemer moet worden beschouwd. De minister heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat indien betrokkene als migrerend werknemer moet worden beschouwd er geen andere redenen zijn die aan toekenning van de gevraagde studiefinanciering over juni tot en met december 2022 in de weg staan. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat de minister betrokkene ten onrechte over deze periode geen studiefinanciering heeft toegekend.
Conclusie en gevolgen
8.6.
Gelet op 8 tot en met 8.5 slaagt het hoger beroep niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, zij het op andere gronden. Dat betekent dat de vaststelling van de rechtbank dat appellante recht heeft op de door haar aangevraagde studiefinanciering over april tot en met december 2022 in stand blijft.
8.7.
Omdat het hoger beroep niet slaagt, is er aanleiding om de minister te veroordelen in proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden voor verleende rechtsbijstand begroot op € 1.868,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het verweerschrift en 1 punt voor de aanwezigheid op zitting, met een waarde per punt van € 934,-). Omdat de Raad de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden heeft bevestigd, zal van de minister geen griffierecht worden geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door A. Hoogenboom als voorzitter en B. Serno en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van D.M.A. van de Geijn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 april 2026.
(getekend) A. Hoogenboom
(getekend) D.M.A. van de Geijn
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Artikel 45
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden
Artikel 7, eerste lid
Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
(…)
Artikel 7, derde lid
Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c) hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
d) hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Artikel 24
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Wet studiefinanciering 2000
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
studiefinancieringstijdvak: kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
Artikel 1.2
Voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet is bepalend de toestand op de eerste dag van de maand, tenzij anders is bepaald.
Artikel 2.2
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
(…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
(…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.
Beleidsregel migrerend werknemerschap en studiefinanciering
Studiefinanciering en migrerend werknemerschap
Studenten met een nationaliteit van één van de lidstaten van de Europese Unie of zij die daarmee gelijkgesteld zijn, kunnen net als Nederlandse studenten in aanmerking komen voor volledige studiefinanciering, indien zij, hun ouders of hun partner aangemerkt worden als migrerend werknemer.
(…)
Toekenning door DUO vooraf
Alvorens tot toekenning van studiefinanciering over te gaan, gaat de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) na of de student als migrerend werknemer kan worden aangemerkt. DUO gaat ervan uit dat iedere student de status van migrerend werknemer heeft als uit de door de student bij de aanvraag overgelegde passende arbeidsovereenkomst blijkt dat:4
- de student gemiddeld 32 uur of meer per maand werkt;
- de student gemiddeld meer dan 24 uur per maand werkt voor een duur van minimaal 6 maanden, of;
- de student gemiddeld minimaal de helft van de bijstandsnorm verdient.
Als de student aan geen van deze voorwaarden voldoet, gaat DUO er in beginsel vanuit dat er geen sprake is van migrerend werknemerschap, tenzij de student kan aantonen dat er alsnog sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid. Hierbij is van belang dat alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel bekeken worden. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van de afgesloten arbeidsovereenkomst, het aantal gegarandeerde werkuren per maand, de hoogte van het loon en de bestendigheid van de arbeid.