Uitspraak
24/774 PW, 24/776 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 1 maart 2024, 23/3844 en 23/4210 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 26 november 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het over bedragen die betrokkene heeft uitgegeven en ontvangen in verband met online gokken. Betrokkene, die bijstand ontving, heeft niet bij het college gemeld dat zij gokte en ook de daarmee verkregen inkomsten niet. Het college heeft de door betrokkene uit gokken ontvangen bedragen als inkomen aangemerkt en haar bijstand in verband hiermee herzien, ingetrokken en teruggevorderd. Ook heeft het college aan betrokkene een boete opgelegd. Het college heeft bij het vaststellen van de inkomsten geen rekening gehouden met de bedragen die betrokkene heeft ingezet om te gokken. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene gegrond verklaard met als reden dat het college wel rekening had moeten houden met de bedragen die betrokkene heeft ingezet. Het college is het niet eens met die uitspraak en is in hoger beroep gekomen. De Raad geeft het college gelijk en blijft bij zijn eerdere rechtspraak hieromtrent.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 15 oktober 2024. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.H. Grommers en mr. G. Veenstra. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. P.N. Huisman, advocaat.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene ontvangt sinds 11 december 2013 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Naar aanleiding van een melding van 10 maart 2022 via het zogenoemde ondermijningsoverleg, inhoudend dat de nieuwe vriend van betrokkene altijd bij haar zou verblijven en het gezin in dure merkkleding en met dure smartphones rondloopt, is het college een rechtmatigheidsonderzoek gestart. In de eerste fase van dit onderzoek heeft de dienst sociale zaken van de gemeente Groningen administratief onderzoek gedaan. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in de Rapportage Vooronderzoek FC/SR (fase 1) van 7 april 2022. In oktober 2022 heeft de afdeling handhaving een vervolgonderzoek gedaan. In dat kader hebben handhavingsmedewerkers onder meer de door de vriend van betrokkene in het kader van aanvragen om bijzondere bijstand ingediende bankafschriften onderzocht en verder verschillende gegevensbronnen geraadpleegd, waaronder die van de Rijksdienst Wegverkeer (RDW). Met brieven van 2 januari 2023 heeft een handhavingsmedewerker betrokkene uitgenodigd voor een gesprek op 13 januari 2023. Daarbij is betrokkene verzocht om voor 11 januari 2023 afschriften van al haar bankrekeningen over de periode van 10 maart 2022 tot en met 31 december 2022 over te leggen alsmede en ook de eigendoms-, aankoop-en verkoopbewijzen van de voertuigen die zij in deze periode in haar bezit heeft gehad. Betrokkene heeft de gevraagde stukken overgelegd. Uit het verdere onderzoek is gebleken dat betrokkene in de periode van 1 april 2022 tot en met 31 december 2022 bedragen van online gokbedrijven heeft ontvangen. Tijdens het gesprek op 13 januari 2023 heeft betrokkene hierover verklaard dat zij weleens online gokt en zij twee gokaccounts heeft. De bevindingen van het vervolgonderzoek zijn neergelegd in de Rapportage fase 2 van 22 februari 2023.
1.3.
Het college heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien om met een besluit van 16 maart 2023, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 23 augustus 2013 (bestreden besluit 1), de bijstand van betrokkene over de maanden april tot en met juni 2022, september 2022, november 2022 en december 2022 te herzien, de bijstand over de maand juli 2022 in te trekken en de over deze perioden gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 5.333,92 van betrokkene terug te vorderen. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat betrokkene haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van haar online gokactiviteiten en de daarmee verworven inkomsten. Het college heeft de bedragen die betrokkene heeft gewonnen aangemerkt als inkomen.
1.4.
Met een besluit van 28 augustus 2023, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 3 oktober 2023 (bestreden besluit 2), heeft het college aan betrokkene een boete opgelegd van € 729,96. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft rekening gehouden met de draagkracht van betrokkene.
Uitspraak van de rechtbank
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1 en 2 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken opnieuw te beslissen op de bezwaren van betrokkene. Samengevat heeft de rechtbank daaraan het volgende ten grondslag gelegd. In geschil is of bij het in aanmerking nemen van de inkomsten uit online gokactiviteiten rekening moet worden gehouden met de inleg. Vaste rechtspraak is dat de kosten die worden gemaakt om met online gokken inkomsten te genereren, zoals de inleg, gelijk te stellen zijn met verwervingskosten en dat bij het in aanmerking nemen van inkomsten in het kader van de PW geen plaats is voor verrekening van verwervingskosten. Tegen de achtergrond van het veranderde maatschappelijke debat over de verhouding tussen overheid en burger, is de rechtbank echter van oordeel dat deze vaste rechtspraak in de situatie van betrokkene niet gevolgd kan worden. Bedragen die bij het gokken worden ingelegd kunnen niet zonder meer gelijk worden gesteld met kosten die worden gemaakt om inkomen te verwerven. Daarbij is van belang dat op het moment van de inleg voor gokken nog geen sprake is van inkomen. Er is zelfs sprake van een grote mate van onzekerheid of de inleg überhaupt tot opbrengst zal leiden. Bij de inleg van bedragen voor gokactiviteiten is geen sprake van verwervingskosten om een (onzeker) inkomen te verwerven, maar van een uitgave die een betrokkene doet en waarbij hij een kans loopt op een opbrengst. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in een uitspraak van de Raad van 4 april 2023. [1] Anders dan in die uitspraak het geval was, heeft betrokkene een sluitende administratie overgelegd. Het college dient bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar te berekenen of betrokkene meer of juist minder dan 100% van de ingelegde bedragen heeft ontvangen uit de gokactiviteiten. Het college zal dus een nieuwe berekening moeten maken van het vrij besteedbaar inkomen uit gokken in de bestreden periode. Als gevolg daarvan zal het college ook moeten nagaan of de hoogte van de boete dient te worden herzien, omdat de hoogte van de boete onlosmakelijk samenhangt met het herzieningsbesluit.
Het standpunt van het college
3.1.
Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat het college daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het standpunt van betrokkene
3.2.
Betrokkene heeft verwezen naar de overwegingen van de rechtbank. Zij meent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de door haar ingelegde bedragen voor het gokken niet gelijk kunnen worden gesteld met verwervingskosten en daarom op de inkomsten in mindering moeten worden gebracht.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten heeft vernietigd. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De gevolgen beoordeelt de Raad aan de hand van wat betrokkene in beroep tegen de bestreden besluiten heeft aangevoerd.
Verwervingskosten
4.1.1.
Het college heeft aangevoerd dat het oordeel van de rechtbank dat de inleg van bedragen voor gokactiviteiten niet kunnen worden aangemerkt als verwervingskosten onjuist is. Het college heeft erop gewezen dat uit de wetsgeschiedenis en de rechtspraak volgt dat verwervingskosten tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten worden gerekend, die moeten worden betaald uit de bijstand en niet in mindering mogen worden gebracht op het inkomen. Het college heeft nog aangevoerd dat dit recent nog door de Raad is bevestigd in een uitspraak van 12 september 2023. [2] Deze beroepsgrond slaagt.
4.1.2.
In de door het college bedoelde uitspraak van 12 september 2023 heeft de Raad, voor zover hier van belang, het volgende overwogen. De wetgever heeft in opeenvolgende bijstandswetten van meet af aan uitdrukkelijk voor ogen gestaan dat bij de in aanmerking te nemen inkomsten geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten en dit geldt dus ook voor de PW. De situatie dat iemand met een bijstandsuitkering verwervingskosten maakt voor het verwerven van een inkomen, heeft de wetgever dus wel voorzien. Bedragen die online gokbedrijven uitkeren kunnen vrij worden besteed. De kosten die een bijstandontvanger maakt om met gokken bedragen te kunnen ontvangen zijn gelijk te stellen met verwervingskosten. De kosten van verwerving van inkomen worden gerekend tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten, die uit het inkomen op bijstandsniveau moeten worden voldaan. Het is vaste rechtspraak dat bij de vaststelling van het in het kader van de PW in aanmerking te nemen inkomsten geen plaats is voor verrekening van verwervingskosten. Een andere uitleg zou er toe leiden dat een betrokkene zou kunnen beschikken over een inkomen boven de bijstandsnorm, te weten de inkomsten uit zijn gokactiviteiten én de verleende bijstand. Om die reden kunnen de inlegkosten bij gokactiviteiten niet in mindering worden gebracht op de ontvangen bedragen. De wetgever heeft overigens wel voorzien in een regeling van bijstandsverlening waarbij kosten en baten kunnen worden gesaldeerd, namelijk via het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004. Hierin is voorzien in uitsluitend tijdelijke verlening van aanvullende bijstand aan zelfstandigen, in het bijzonder om oneerlijke concurrentie en marktverstoring te voorkomen. [3] Dit is ook waarom gewone bijstandsverlening, het verrichten van werkzaamheden als zelfstandige en aftrek van verwervingskosten daarvoor niet samen gaan. [4]
4.1.3.
Anders dan de rechtbank kennelijk veronderstelt is de mate van onzekerheid van het verkrijgen van inkomsten bij het maken van kosten niet relevant bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van verwervingskosten. Ook bij andere verwervingskosten hoeft niet vast te staan dat inkomsten volgen, zoals bij kosten van sollicitatie, reclame en acquisitie. Het gaat allereerst om de vraag of door middel van de activiteit inkomsten kunnen worden gegenereerd. Bij een vorm van gokken zoals hier aan de orde is dat juist het doel van die activiteit en soms ook het geval. Gokken kan ook door een zelfstandige als beroepsmatige en langdurig winstgevende activiteit worden uitgevoerd. Vervolgens gaat het om de vraag of de gemaakte kosten verband houden met het verkrijgen van inkomsten uit de betreffende activiteit. Bij deze gokactiviteiten is het maken van kosten in de vorm van inleggelden noodzakelijk om inkomsten daaruit te kunnen verkrijgen en is onmiskenbaar sprake van dergelijk verband. Zonder inleg zal immers geen uitbetaling plaatsvinden. Alleen al daarom zijn de inleggelden aan te merken als verwervingskosten. In rechtsoverweging 4.1.1 van de door het college aangehaalde en door de rechtbank niet genoemde uitspraak van de Raad 12 september 2023 heeft de Raad uiteengezet dat bij het vaststellen van de inkomsten uit gokactiviteiten geen rekening gehouden moet worden met verwervingskosten. Die redenen blijven – ook in het huidige tijdsgewricht – onverkort van kracht. Het gaat om een algemene regel voor alle verwervingskosten en het raakt het onderscheid tussen algemene bijstand en bijstand voor zelfstandigen. Het is niet de taak van de rechter om dit stelsel te doorkruisen, maar het is aan de wetgever om, als veranderde maatschappelijke inzichten daartoe nopen, de wet op dit punt – al dan niet voor bepaalde kosten of uitgaven – aan te passen.
4.1.4.
Betrokkene ontving algemene bijstand op grond van de PW en zij kon de bedragen die online gokbedrijven hebben uitgekeerd steeds vrij besteden. Dit betekent, gelet op het voorgaande, dat het college terecht bij het vaststellen van de inkomsten uit gokactiviteiten geen rekening heeft gehouden met de verwervingskosten. Het vergelijk dat betrokkene ter zitting bij de Raad heeft gemaakt met rendement op vermogen gaat niet op, alleen al niet omdat hier geen sprake is van de vorming van vermogen maar van inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW. [5]
4.2.
Uit 4.1.4 volgt dat het hoger beroep van het college slaagt. De devolutieve werking van het hoger beroep brengt met zich mee dat de Raad vervolgens de door betrokkene bij de rechtbank aangevoerde, maar door de rechtbank onbesproken gelaten beroepsgronden zal beoordelen.
Opvragen bankafschriften over een langere periode dan drie maanden
4.3.1.
Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat het college een onevenredige inbreuk op haar persoonlijke levenssfeer heeft gemaakt. Het college had namelijk volgens haar geen gegronde reden om inzage te verlangen in haar bankafschriften over een periode langer dan drie maanden. Betrokkene heeft hier tijdens de zitting van de Raad nog aan toegevoegd dat het college twee afzonderlijke onderzoeken heeft verricht en dat het eerste onderzoek al was afgesloten. De bevindingen van het eerste onderzoek waren ten tijde van het opvragen van de bankafschriften in januari 2023 niet meer actueel genoeg om het opvragen van bankafschriften over een periode langer dan drie maanden te rechtvaardigden. De uit de bankafschriften blijkende gegevens over de periode van 10 maart 2022 tot en met 30 september 2022 mogen daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.2.
Een bijstandverlenende instantie kan in het kader van een gericht onderzoek naar de financiële situatie van een betrokkene zo nodig inzage verlangen in de bankafschriften over een verder in het verleden liggende periode dan de laatste drie maanden. Dit is het geval indien redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid en volledigheid van de door de betrokkene over zijn financiële situatie verstrekte inlichtingen, waardoor twijfel bestaat over de rechtmatigheid van de verleende bijstand. Dit is vaste rechtspraak. [6]
4.3.3.
Het standpunt van betrokkene dat het college twee afzonderlijke onderzoeken heeft verricht mist feitelijke grondslag. Zoals ook volgt uit 1.2 is sprake van één onderzoek dat uit twee fasen bestaat. In het kader van de tweede fase van dat onderzoek zijn bij betrokkene bankafschriften opgevraagd over een periode langer dan drie maanden. Het college heeft voor de datum van het opvragen van de bankafschriften aangesloten bij de datum van de melding uit het ondermijningsoverleg, te weten 10 maart 2022. Anders dan betrokkene heeft betoogd waren de uit beide onderzoeksfasen verkregen onderzoeksbevindingen nog steeds van betekenis ten tijde van het opvragen van de bankafschriften. Verder bestonden er voldoende gegronde redenen voor het college om te twijfelen aan de juistheid van de door betrokkene over haar financiële situatie verstrekte inlichtingen over een periode van langer dan drie maanden. Daarbij is van betekenis dat de melding uit het ondermijningsoverleg onder meer inhield dat betrokkene en haar kinderen konden beschikken over luxe goederen. Uit de bankafschriften van de vriend van betrokkene, die bij het opvragen van de bankafschriften van betrokkene al in het bezit van het college waren, was bovendien gebleken dat in de periode van 29 juni 2019 tot en met 29 augustus 2022 overschrijvingen hadden plaatsgevonden tussen hem en betrokkene en dat betrokkene dus inkomsten van hem had ontvangen. Verder was uit gegevens van de RDW en onderzoek via autoscout.nl gebleken dat betrokkene op 9 december 2022 een auto met een waarde van mogelijk € 14.000,- tot € 25.500,- op haar naam had geregistreerd. Deze gegevens had betrokkene niet bij het college gemeld. Dat was voor het college een gegronde reden om twijfelen aan de juistheid en volledigheid van de door betrokkene over haar financiële situatie verstrekte inlichtingen. Daarom was het college gerechtigd om bij betrokkene de bankafschriften vanaf 10 maart 2022 op te vragen.
4.4.
Wat in 4.1.1 tot en met 4.3.3 is overwogen betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond is verklaard en dat besluit is vernietigd.
De boete
4.5.1.
Betrokkene heeft de inkomsten uit gokactiviteiten niet bij het college gemeld. Daarmee heeft betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Betrokkene kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was daarom verplicht een boete op te leggen. Dit volgt uit artikel 18a, eerste lid, van de PW. De opgelegde boete van € 729,96 is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over betrokkene bekende omstandigheden.
4.6.
Uit 4.5.1 volgt dat de rechtbank ten onrechte het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft vernietigd. De Raad stelt overigens vast dat de rechtbank met de aangevallen uitspraak in strijd met het voorschrift van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht het college opdracht heeft gegeven een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2023 waarin aan betrokkene een boete is opgelegd. [7] De rechtbank had namelijk een eindbeslissing over de boete moeten nemen. Nu het college in hoger beroep is gekomen en de boete binnen de omvang van het geschil in hoger beroep valt en de aangevallen uitspraak ook op het punt van de opdracht een nieuw besluit over de boete te nemen niet in stand kan blijven en de Raad het beroep tegen de boete ongegrond verklaart, komt hieraan geen verdere betekenis toe.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep van het college slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. In plaats van de rechtbank zal de Raad het beroep tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de besluiten tot herziening, intrekking en terugvordering van de bijstand en tot oplegging van de boete in stand blijven.
5. Betrokkene krijgt daarom geen vergoeding van haar proceskosten. De Raad ziet geen aanleiding van het college om griffierecht te heffen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en P.W. van Straalen en E.C.E. Marechal als leden, in tegenwoordigheid van F. Sporrel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) F. Sporrel