Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Eerste Meervoudige Belastingkamer
UITSPRAAK
op het beroep van de besloten vennootschap X B.V. te Y, belanghebbende,
tegen
een uitspraak van het hoofd van de afdeling financiën van de gemeente Veenendaal, de heffingsambtenaar.
1. Loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen op 12 januari 2005, aangevuld bij brief van 1 februari 2005. Het beroepschrift is voorts namens belanghebbende aangevuld bij brief van 28 april 2005 van mr. Z (de gemachtigde). Het beroep is gericht tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar, gedagtekend 9 december 2004, betreffende de aan belanghebbende bij nota van 24 augustus 2004, verzonden op 25 augustus 2004, in rekening gebrachte leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. De leges bedragen € 68.457,10. Bij de bestreden uitspraak heeft de heffingsambtenaar het bezwaar van belanghebbende tegen de hoogte van de leges ongegrond verklaard.
1.2. Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van de heffingsambtenaar en uiteindelijk primair tot vernietiging van de legesnota dan wel vermindering van het aan leges in rekening gebrachte bedrag en subsidiair tot het geven van opdracht aan de heffingsambtenaar om een nieuwe uitspraak op bezwaar te doen, met inachtneming van de hofuitspraak.
1.3. De heffingsambtenaar heeft op 27 april 2005 een verweerschrift ingediend, dat is aangevuld bij brief van 4 mei 2005. Hij concludeert tot handhaving van de bestreden uitspraak.
1.4. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 16 november 2005 een nader stuk ingediend, dat ter griffie is ontvangen op 18 november 2005. De gemachtigde heeft per fax op 6 november 2006 een nader stuk ingediend. Partijen hebben kennis kunnen nemen van de door de wederpartij ingediende nadere stukken.
1.5. Het beroep is behandeld ter zitting van 10 november 2006. Ter zitting zijn het onderhavige beroep en het hoger beroep van belanghebbende, dat bij het Hof is geregistreerd onder kenmerknummer 05/01220, gezamenlijk behandeld. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht. Het Hof rekent de ter zitting overgelegde stukken tot de gedingstukken.
2. Toepasselijke regelgeving
2.1. Het onder 1.1 vermelde bedrag aan leges is in rekening gebracht op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges in de gemeente Veenendaal 2000 (de Legesverordening 2000). Deze verordening is vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van 25 november 1999, gepubliceerd in de Rijnpost op 8 december 1999. In artikel 5, eerste lid, van de Legesverordening 2000 is bepaald dat de leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel. Deze tabel wordt hierna aangeduid als: de Tarieventabel.
2.2. In de Tarieventabel, zoals deze is vastgesteld bij het onder 2.1 vermelde besluit, werd in hoofdstuk 5 (Bouwvergunningen) onder het kopje ‘Bouwkosten’ in punt 5.1 het volgende bepaald:
“Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan de aannemingssom (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werk 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (exclusief omzet-belasting) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979 of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.”
2.3. De Tarieventabel is nadien herhaaldelijk gewijzigd. Bij besluit van de gemeente-raad van 20 december 2001, gepubliceerd in de Veenendaalse Krant op 27 december 2001, zijn de onderdelen 5.1 en 5.2.1 van de tabel met ingang van 1 januari 2002 als volgt komen te luiden:
“5.1 Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan het product van de norm-kosten voor het uit te voeren werk en de inhoud c.q. oppervlakte c.q. lengte van het bouwwerk conform de bij deze verordening behorende bijlage. Voor bouwwerken die niet passen binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten geldt dat onder de bouwkosten wordt verstaan de aannemingssom exclusief BTW als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 1989, voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten exclusief BTW als bedoeld in normblad NEN 2631, uitgave 1979 of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.
(…)
5.2.1 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een bouwaanvraag 15,8 ‰ van de normkosten met een minimum aan normkosten van € 4.537,80”
Bij dit besluit was een bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ gevoegd. Daarin werden voor twee-onder-een-kapwoningen de normatieve bouwkosten bepaald op € 363,02 per m³ en voor rijenwoningen en gestapelde woningen op
€ 317,65 per m³.
2.4. Burgemeester en wethouders (B en W) hebben het onder 2.3 vermelde besluit in een voorstel van 29 november 2001 aan de gemeenteraad als volgt toegelicht:
“In de legesverordening is bepaald dat bouwleges worden geheven op basis van bouwkosten bij het in behandeling nemen van een bouwaanvraag. Onder bouwkosten wordt verstaan de aannemingssom c.q. een raming van bouwkosten (cfm. UAV 1989 c.q. NEN 2631). In de praktijk betekent dit dat na indiening van een aanvraag om een bouwvergunning in eerste instantie leges in rekening worden gebracht (…) op basis van de door de aanvrager opgegeven bouwkosten en dat nadien in voorkomende gevallen zonodig de bouwkosten door Bouw- en woningtoezicht hoger worden vastgesteld en aanvullende leges in rekening worden gebracht. Ter bevordering van de rechtsgelijkheid willen wij dit subjectieve systeem (indiener bepaalt in eerste instantie de hoogte van de bouwkosten) verlaten.
Wij opteren voor het op gelijke wijze vaststellen van de bouwkosten en dus impliciet de bouwleges en derhalve de bouwkosten van een bouwwerk waarvoor een bouw-aanvraag is ingediend, rechtstreeks te berekenen op basis van objectieve criteria als inhoud, oppervlakte en lengte alsmede op basis van vastgestelde normkosten per eenheid. Deze normkosten dienen een afspiegeling te zijn van de reële bouwkosten en jaarlijks te worden geïndexeerd. Voor de vaststelling van de normkosten is aansluiting gezocht bij de diverse geïndexeerde referentieprojecten in de uitgaven van “Misset Bouw”. Hierdoor worden te allen tijde de bouwkosten op grond van actuele marktprijzen zoals deze gelden voor de betreffende categorie bouwwerken vastgesteld. Zulks komt zowel de rechtsgelijkheid als de rechtszekerheid ten goede.”
2.5. De Tarieventabel zoals deze luidde voor het jaar 2004 (hierna: de Tarieventabel 2004) is vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van 6 november 2003, gepubliceerd in de Veenendaalse Krant op 10 december 2003. In de bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ bij die tabel werden de normatieve bouwkosten voor een twee-onder-een-kapwoning bepaald op € 372,86 per m³. Voorts werd het onder 5.2.1 van die tabel vermelde tariefpromillage verhoogd tot 21,6.
3. Tussen partijen vaststaande feiten
3.1. Belanghebbende heeft een aanvraag gedaan voor een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van 14 twee-onder-een-kap-woningen op het Aweg 1 t/m 14 te Veenendaal welke op 25 mei 2004 bij de gemeente is ingekomen. Op 24 augustus 2004 heeft het hoofd van de afdeling bouwtoezicht en milieu van de gemeente Veenendaal namens B en W de bouwvergunning verleend. Bij dezelfde beschikking heeft genoemd hoofd voor het in behandeling nemen van deze aanvraag leges geheven. Bij het berekenen van de leges is hij uitgegaan van de onder 2.5 vermelde normatieve bouwkosten ad € 372,86 per m³. Dit resulteerde in een bedrag aan normatieve bouwkosten van in totaal € 3.169.310.
De leges zijn als volgt vastgesteld:
21,6 o/oo x € 3.169.310= € 68.457,10
3.2. In 2002 is voor de bouw van 15 woningen met een gelijkwaardig bouwvolume op hetzelfde perceel eveneens een bouwvergunning aangevraagd, welke aanvraag in 2003 is ingetrokken. Ter zake van het in behandeling nemen van deze aanvraag is oorspronkelijk € 42.639,60 aan leges geheven. De normatieve bouwkosten zijn daarbij bepaald op € 317,65 per m³.
4. Geschil
Tussen partijen is in geschil
a. of de Tarieventabel 2004 verbindend is, althans op het punt van het tarief voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag, en zo ja,
b. of hier sprake is van een bouwwerk dat niet past binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten, als bedoeld in onderdeel 5.1 van de Tarieventabel 2004.
Belanghebbende heeft haar grief met betrekking tot de vaststelling van de onder 2.3 vermelde bijlage ter zitting ingetrokken.
5. Standpunten van partijen
Voor de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de gedingstukken, waaronder het aangehechte proces-verbaal van de zitting.
6. Beoordeling van het geschil
6.1. Met betrekking tot het eerste geschilpunt
6.1.1. Ter onderbouwing van haar stelling dat de Tarieventabel 2004 onverbindend is voert belanghebbende – samengevat – het volgende aan:
a. de kostendekkingspercentages voor de in die tabel onderscheiden groepen van diensten vertonen grote verschillen – variërend van 3% tot 111% – zonder dat hiervoor een onderbouwing is gegeven;
b. voor de leges ter zake van het in behandeling nemen van een bouwaanvraag (hierna ook: de bouwleges) is ten onrechte niet een degressief tarief vastgesteld; en
c. het vastgestelde tarief voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag is in strijd met de kennelijke bedoeling van de gemeenteraad.
Dit alles leidt volgens belanghebbende tot een onredelijke belastingheffing, die strijdig is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6.1.2. Het Hof stelt voorop dat de gemeentelijke wetgever in beginsel vrij is bij het vaststellen van de legestarieven voor de onderscheiden groepen van diensten. Het behoort dan ook tot de bevoegdheid van die wetgever om, indien hij dat gewenst acht, diensten van een bepaalde soort te onderwerpen aan een tarief dat slechts in geringe mate verband houdt met de hoogte van de aan de betreffende diensten voor de gemeente verbonden lasten, of sommige diensten zelfs in het geheel niet in de legesheffing te betrekken. Dit brengt mee dat de door belanghebbende genoemde grote verschillen tussen de kostendekkingspercentages voor de in de Tarieventabel 2004 opgenomen diensten op zichzelf niet kunnen leiden tot onverbindendheid van die tabel. Bij de tariefstelling geldt voor de gemeentelijke wetgever slechts de beperking dat voor alle in een legesverordening geregelde rechten tezamen, de geraamde baten de geraamde gemeentelijke lasten ter zake niet mogen overtreffen (Hoge Raad 24 februari 2006, BNB 2006/173). Niet in geschil is dat die beperking bij de Legesverordening 2000 in acht is genomen. Overigens is niet gesteld of gebleken dat het dekkingspercentage van de bouwleges in 2004 hoger was dan 100.
6.1.3. De stelling van belanghebbende dat voor de bouwleges een degressief tarief behoort te gelden, berust kennelijk op het uitgangspunt dat de kosten die de gemeente per aanvraag moet maken minder dan evenredig toenemen naarmate de bouwkosten per aanvraag hoger zijn. De heffingsambtenaar heeft de juistheid van dit uitgangspunt niet bestreden. Het eerder vermelde beginsel dat de gemeentelijke wetgever een grote mate van vrijheid heeft bij de tariefstelling brengt echter mee, dat hij niet is gehouden om voor diensten als de onderhavige een degressief tarief vast te stellen. Het ontbreken van een zodanig tarief in de Tarieventabel 2004 leidt ook niet tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing, zelfs al worden de onder 6.1.2 bedoelde verschillen in kostendekkingspercentages daarbij mede in aanmerking genomen.
6.1.4. In het onder 2.4 aangehaalde voorstel van B en W van 29 november 2001 staat dat de vast te stellen normkosten per eenheid een afspiegeling dienen te zijn van de reële bouwkosten. Voor de vaststelling van de normkosten werd aansluiting gezocht bij actuele marktprijzen voor de betreffende categorie bouwwerken, gepubliceerd in uitgaven van “Misset Bouw”. Zoals is vermeld in het door de heffingsambtenaar ingediende nadere stuk van 16 november 2005 zijn de normatieve bouwkosten uiteindelijk circa 50% hoger vastgesteld dan de marktprijzen welke bleken uit de voormelde uitgaven, dit teneinde voor de bouwleges het gewenste kostendekkings-percentage van 100 te bereiken. De gemeenteraad is hiermee zonder discussie akkoord gegaan.
6.1.5. Ook bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf komt aan de gemeentelijke wetgever een grote mate van vrijheid toe. Het vaststellen van de normatieve bouwkosten op bedragen die ongeveer 50% hoger zijn dan de uit marktgegevens voortvloeiende normkosten noopt op zichzelf dan ook niet tot ingrijpen door de belastingrechter. Voorts kan niet worden gezegd dat het bepalen van de bouwkosten in overeenstemming met de onder 2.3 vermelde bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ leidt tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing. Bij het bepalen van die bouwkosten hebben immers actuele marktprijzen, zoals deze bleken uit een uitgave van “Misset Bouw”, als uitgangspunt gediend. Voorts brengt het vereiste dat de normkosten een afspiegeling zijn van reële bouwkosten nog niet mee dat zij niet hoger mogen zijn dan die bouwkosten. Om deze reden passeert het Hof ook het aanbod van belanghebbende om nader bewijs te leveren van haar stelling dat zij de onder 3.1 genoemde woningen kan bouwen voor de lagere normkosten zoals deze zijn vermeld in de door haar overgelegde uitgave “(Her)bouwkosten woningen” van Reed Business Information Bouw & Infra, omdat het aldus te leveren bewijs niet relevant is voor de uitkomst van het onderhavige geschil. Ook indien wordt uitgegaan van de juistheid van belanghebbendes stelling, doet dit feit immers niet af aan de genoemde vrijheid van de gemeente bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf.
6.1.6. Niet in geschil is dat de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van de bij de Tarieventabel behorende bijlage ‘Vaststelling van de normatieve bouwkosten’ alvorens die tabel, zoals deze met ingang van 1 januari 2002 kwam te luiden, goed te keuren. De gemeenteraad heeft dus de mogelijkheid gehad vragen te stellen en opmerkingen te maken over de hoogte van de in die bijlage vermelde bouwkosten, maar heeft dat nagelaten. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeenteraad heeft gedwaald ten aanzien van het verschil tussen de normatieve en de werkelijke bouwkosten. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat tarieven voor de bouwleges zijn vastgesteld welke in strijd waren met de kennelijke bedoeling van de gemeenteraad. Van een handelen in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of behoorlijke wetgeving is hier geen sprake.
6.1.7. Het onder 6.1.2 tot en met 6.1.6 overwogene leidt tot de slotsom dat de Tarieventabel 2004 niet onverbindend is, althans niet wat betreft het tarief voor de bouwleges. Belanghebbende heeft voorts nog aangevoerd dat dit tarief onredelijk hoog is in vergelijking met andere gemeenten. Het Hof verwerpt deze stelling, reeds omdat zij niet is onderbouwd. Voorts heeft belanghebbende er nog op gewezen dat ter zake van de onder 3.2 vermelde aanvraag circa 40% minder aan leges is geheven voor nagenoeg dezelfde dienstverlening. Nog daargelaten dat dit verschil mede voortvloeit uit het destijds van toepassing zijn van de lagere heffingsmaatstaf voor rijenwoningen, kan deze grief niet slagen reeds omdat een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de heffing en de omvang van de gemeentelijke dienstverlening niet is vereist. Met betrekking tot het eerste geschilpunt is dus het gelijk aan de heffingsambtenaar.
6.2. Met betrekking tot het tweede geschilpunt
Belanghebbende verwijst ter onderbouwing van haar stelling, dat hier sprake is van een bouwwerk dat niet past binnen het regime van vaststelling van normatieve bouwkosten, naar een passage in een advies van B en W van 29 oktober 2002 dat als bijlage 11 is gevoegd bij de brief van de gemachtigde van 28 april 2005. Uit die passage blijkt echter niet dat het enkele feit dat de normkosten de werkelijke kosten aanzienlijk overtreffen ertoe leidt dat een bouwwerk niet meer past binnen het zojuist bedoelde regime. Het gaat daar immers om constructies zoals tuinhuisjes, waarvan de bouwkosten zo gering zijn dat de normkosten de werkelijke bouwkosten vele malen overschrijden. Dit ziet kennelijk niet op een bouwwerk als het onderhavige, dat bestaat uit 14 woningen waarvan de werkelijke bouwkosten niet gering zijn. Het feit dat het bouwen van meer woningen tegelijk de prijs per woning drukt brengt evenmin mee dat die passage van toepassing zou zijn. Ook met betrekking tot het tweede geschilpunt is dus het gelijk aan de heffingsambtenaar.
6.3. Slotsom
Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
7. Proceskosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling van een partij in de proceskosten op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
De uitspraak is vastgesteld op 23 maart 2007 door mrs. O.B. Onnes, P.F. Goes en H.E. Kostense, in aanwezigheid van mr. V.P. Wakkerman als griffier. De beslissing is op dezelfde dag ter openbare zitting uitgesproken.
Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Cassatie
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van het beroep ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het beroepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.