Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
BESCHIKKING in de zaak met nummer 200.089.891/01 OK van:
de ONDERNEMINGSRAAD VAN DE BELASTINGDIENST REGIO HAAGLANDEN
gevestigd te ‘s-Gravenhage,
VERZOEKER,
advocaat: mr. L.J.M. van Westerlaak, kantoorhoudende te Utrecht,
t e g e n
de STAAT DER NEDERLANDEN, het MINISTERIE VAN FINANCIËN, de BELASTINGDIENST REGIO HAAGLANDEN,
gevestigd te ‘s-Gravenhage,
VERWEERSTER,
advocaat: mr. W.J.F. Nieuwenhuis en mr. M. Margadant, kantoorhoudende te Arnhem.
1. Het verloop van het geding
1.1 In het vervolg zal
- verzoeker (ook) worden aangeduid met de ondernemingsraad of, afgekort, de OR;
- verweerster met Belastingdienst Haaglanden.
1.2 De ondernemingsraad heeft bij een op 1 juli 2011 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift, met producties, de Ondernemingskamer verzocht, bij beschikking voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
(a) te oordelen dat Belastingdienst Haaglanden bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 1 juni 2011 (hierna: het besluit);
(b) de Belastingdienst Haaglanden te gebieden het bestreden besluit in te trekken;
(c) de Belastingdienst Haaglanden te verbieden om (verdere) uitvoering te geven aan dit besluit en te gebieden alle gevolgen van het besluit ongedaan te maken.
1.3 Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 15 september 2011. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht aan de hand van - aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde - aantekeningen en wat de ondernemingsraad betreft onder overlegging van op voorhand aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden nadere producties. Partijen hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord.
2. De feiten
De Ondernemingskamer gaat uit van de volgende feiten:
2.1 Belastingdienst Haaglanden is een organisatorische eenheid van de Belastingdienst.
Zij bestaat formeel sedert 1 januari 2003 en heeft tot taak de heffing en inning van rijksbelastingen in de regio Haaglanden te verrichten.
2.2 Ten tijde van het verzoek was het hoofdkantoor van Belastingdienst Haaglanden gevestigd in het gebouw De Prinsenhof te Den Haag. Daarnaast bestonden er regionale ‘toezichtkantoren’ te Den Haag, eveneens in De Prinsenhof, Gouda en Rijswijk. De achtergrond hiervan is onder meer uiteengezet in een notitie van 21 november 2007, als aangehaald in de nota ‘Herinrichting Haaglanden 2009’ (zie hierna onder 2.4) en in de zogenoemde Businesscase Haaglanden van 17 januari 2008 (zie hierna onder 2.5). Voordat in 2009 tot de inrichting van de toezichtkantoren is overgegaan is tevens sprake geweest van een voornemen om te komen tot huisvesting van alle medewerkers van Belastingdienst Haaglanden op één locatie. Dit voornemen komt (onder meer) tot uiting in het verslag van februari 2007 van een bezoek aan het kantoor te Gouda van mr. J. Thunnissen (hierna: Thunnissen), destijds de directeur-generaal van de Belastingdienst (zie hierna onder 2.3).
Het besluit houdt in dat de gebouwen in Gouda en Rijswijk worden gesloten, dat alternatieve huisvesting in Delft niet wordt betrokken en dat alle in Gouda en Rijswijk werkzame medewerkers van de Belastingdienst Haaglanden uiterlijk 2011 naar het gebouw De Prinsenhof in Den Haag zullen verhuizen. Reeds bestaande plannen voor (handhaving van) toezichtkantoren in Gouda en Delft zijn met het besluit komen te vervallen.
2.3 In een verslag van een bezoek van Thunnissen aan het kantoor te Gouda van februari 2007 is onder meer het volgende vermeld (productie 17 van verzoeker):
“Weergave gesprek OR-Haaglanden met Jenny
(…) Tenslotte het Belastinggebouw in Gouda. Bepaald geen vrolijk bericht. De vorige Staatssecretaris van Financiën achtte sluiting van het Belastinggebouw te Gouda politiek onhaalbaar. Thans wordt gezocht naar huisvesting elders in Den Haag vanwege de sluiting van het kantoorgebouw te Den Haag. In verband met de renovatie van het Stationsplein wordt ‘gebouw Terminus’ gesloopt. De verwachting is dat herhuisvesting veel geld gaat kosten. Uit praktische overweging zal daarom vrijwel zeker voor gezamenlijke huisvesting van Den Haag, Rijswijk en Gouda worden gekozen, zo sprak zij. Op dit moment leunt ze achterover en wacht de aanbiedingen af. Zij vindt de aangeboden locaties vooralsnog veel te duur.”
2.4 In een nota ‘Herinrichting Haaglanden 2009’, gericht aan de OR en afkomstig van de bestuurder van de Belastingdienst Haaglanden, is onder meer het volgende vermeld (verzoekschrift, productie 11):
“Voorgeschiedenis:
Vanaf de start van de regio Haaglanden in 2002 heeft bij het managementteam in wisselende samenstelling steeds de wens geleefd om de drie regiokantoren Den Haag, Gouda en Rijswijk samen te voegen tot één kantoor. Aan die wens lagen de kansen ten grondslag die een dergelijke concentratie zou bieden om processen efficiënter in te richten d.m.v. schaalvergroting, om bestuurlijke voordelen te behalen en om cultuurverschillen tussen de kantoren te doorbreken. Die wens heeft in de afgelopen jaren ertoe geleid dat Haaglanden een deel van het kantoor Rijswijk, vooruitlopend op volledige opheffing van dat kantoor, heeft ondergebracht in het kantoor Den Haag. In de afgelopen jaren is daarnaast met enige regelmaat de discussie rondom het voortbestaan van de vestiging Gouda gevoerd. In de communicatie naar de medewerkers is bovenstaande lijn tot begin 2007 steeds uitgedragen. Aan die wens werd steevast de vraag gekoppeld in welk gebouw de geconcentreerde Belastingdienst Haaglanden dan zou komen te zitten. Het huidige pand aan het Hollands Spoor bood geen alternatief vanwege de aflopende huur, de omvang maar ook omdat er wellicht plannen zijn om het gebouw op termijn te slopen (wens van de gemeente Den Haag).
(…)
In een notitie d.d. 21 november 2007 aan MO heeft het MT zijn ideeën neergelegd met betrekking tot de ambitie om als Haaglanden in 2010 vooral van Intensief Toezicht te zijn. Gedeelten uit de notitie (…) zijn hierna integraal opgenomen. (…)
‘Vertaald naar huisvesting zien we nog steeds wel één centraal kantoor in Den Haag, waarin de administratieve- en heffingsprocessen, MGO, de landelijke doelgroep IFB alsmede de inning van de gehele regio geconcentreerd en (…) procesgericht zijn ondergebracht. Daarnaast is het in onze visie belangrijk dat niet alleen op het centrale Haagse kantoor maar juist ook op toezichtskantoren ‘buiten’ (dicht bij waar het gebeurt) wordt vormgegeven. We denken dan aan vestigingen, waarin naast een stukje dienstverlening, nieuwe medewerkers toezicht, controle- en fraudemedewerkers, een ondersteunend controlebureau en een beperkt maar kwalitatief hoogwaardige backoffice heffing, deurwaarders en bestandsmedewerkers zijn ondergebracht. Op de langere termijn zouden wij voor wat betreft dat toezicht buiten zelfs willen koersen op gezamenlijke huisvesting van meerdere toezichthoudende overheidsinstellingen op meer vestigingsplaatsen (dan het huidige aantal) binnen het Haaglanden-ambtsgebied.’
De aldus verwoorde visie is door het MT met MO besproken. In dat gesprek is door MO bevestigd dat de in de notitie neergelegde ambities passen in de algemene lijn van de Belastingdienst m.b.t. versterking van toezicht in de randstadregio’s. Daarmee is ook instemming verkregen voor de herhuisvesting van Haaglanden op een drietal nieuwe locaties in Den Haag, Gouda en Delft, waarbij voor de locatie Den Haag het gebouw Prinsenhof als een van de opties gold.”
2.5 In een zogenoemde Businesscase Haaglanden van 17 januari 2008 is onder meer het volgende vermeld (verzoekschrift, productie 13):
“1. Managementsamenvatting
(…)
1.1. Waar gaat het om?
Doel van deze case is zachte en harde motieven van de verbetering van de huisvestingsomstandigheden te salderen en af te zetten tegen de huidige huisvestingssituatie van de betrokken onderdelen van de Belastingdienst, teneinde tot een bedrijfseconomisch verantwoorde beslissing te kunnen komen. (…)
1.2. Waarom andere huisvesting?
In de procesportefeuille van 9 juni 2006 is de businesscase Belastingdienst Haaglanden vastgesteld. (…) Nadien is de scope gewijzigd. De case is uitgebreid met het kantoor Gouda. Tevens moet afzonderlijke huisvesting worden gerealiseerd voor twee teams toezicht en dienstverlening. Elk team bestaat uit circa 150 medewerkers. Zij worden gehuisvest in Gouda en in Delft of Rijswijk (binnen het MT Haaglanden leeft de gedachte over een vestiging in Delft in plaats van Rijswijk). Daarnaast spelen zaken als efficiency voordelen voor het primaire proces, de moderne uitstraling van de Prinsenhof, alsmede het feit dat de medewerkers trots op hun huisvesting zijn, een rol.
(…)
1.3. Wat zijn de uitgangspunten en kaders?
Scenario 1 betreft het handhaven van de huidige situatie. In de berekeningen dient dit scenario als vergelijking voor het alternatieve scenario.
Scenario 2 betreft de herhuisvesting van de Belastingdiensteenheden te Den Haag, Gouda en Rijswijk in het pand de Prinsenhof te Den Haag. Daarnaast wordt in Gouda en Delft of Rijswijk huisvesting gerealiseerd voor de teams toezicht en dienstverlening.
(…)
1.6. Wat is het advies?
Herhuisvesting van de Belastingdiensteenheden Den Haag, Gouda en Rijswijk, in de Princenhof te Den Haag, met daarnaast vestigingen te Gouda en Delft / Rijswijk, wordt geadviseerd (…).”
2.6 De huurovereenkomst betreffende de locatie te Gouda is op 25 november 2010 door de huurder opgezegd tegen 30 november 2011 (verzoekschrift, productie 10). Ten tijde van deze opzegging bestond het voornemen elders in Gouda, op een meer passende locatie, vervangende huisvesting te zoeken.
2.7 In een ‘Memo Adviesaanvraag Huisvesting Haaglanden’ van de directeur Belastingdienst Haaglanden aan de OR van 9 februari 2011 is onder meer het volgende vermeld (verzoekschrift, productie 1):
“1. Inleiding
Afgelopen maanden is er een versnelling c.q. wijziging gekomen in de huisvestingssituatie van de regio Haaglanden. Van de eerder gekozen koers om te werken aan en met toezichtkantoren, een onderdeel van de herinrichting van 2009, is afgeweken. Over de veranderingen in het denken en doen met betrekking tot huisvesting is afgelopen maanden wel veel gesproken, maar nog weinig op papier gezet.
(…)
2. Huisvesting herinrichting 2009
(…) Wetend dat het pand aan het Stationsplein zou worden gesloten, zocht het MT naar alternatieve huisvesting. De keuze voor de Prinsenhof was snel gemaakt. Het Ministerie had goede ervaringen met en in het gebouw, er waren een infrastructuur en een inrichting. Kortom, het gebouw voldeed aan de eisen. Het zou in principe zelfs mogelijk zijn om hiermee op één centrale plek te komen. (…)
Vanuit de toenmalige dienstleiding van de Belastingdienst kwam de wens om op enige wijze een Belastingdienst in Gouda te handhaven. Deze wens werd door het MT ingevuld met de mogelijkheid van toezichtkantoren (controle en fiscale surveillance) in Den Haag, in Gouda én in Rijswijk (later Delft). Deze kantoren zijn per juli 2009 gerealiseerd.
Den Haag
In de Prinsenhof werden de centrale vestiging en het toezichtkantoor Den Haag gehuisvest (plm. 1200 medewerkers). (…)
Gouda
In Gouda werden plm. 80 medewerkers geplaatst (controle, backoffices, fiscale surveillance) (…). De huur werd verlengd tot 1 november 2011 en tevens opgezegd per die datum. Beoogd werd om na deze datum een nieuwe behuizing te zoeken (en te vinden) in de buurt van het station Gouda. (…)
Rijswijk/Delft
In Rijswijk is net als in Gouda en Den Haag een toezichtkantoor ingericht. Plm. 80 fte’s controlemedwerkers, fiscale surveillanten en twee back offices (…). Met het oog op verplaatsing van dit toezichtkantoor naar Delft werd een pand gevonden (…) in Delft. Omdat de Belastingdienst en de Rijksgebouwendienst inmiddels bezig waren met de Meerjarenvisie Werkomgeving waarin ook de uitgangspunten van het Nieuwe Werken werden opgenomen, werd getekend voor de duur van 10 jaar. (…)
3. Actuele ontwikkelingen 2010/ 2011
In de laatste maanden van 2010 is er om een aantal redenen een behoorlijke wending gekomen in de ingezette koers van de twee jaren daarvoor. Met de komst van het nieuwe kabinet en de bezuinigingsgolf die ook de Belastingdienst fors treft, zijn besluiten opnieuw ter discussie gesteld. De komende jaren (tot en met 2014) moet de Belastingdienst plm. 400 miljoen besparen. Vertaald naar arbeidsplaatsen zijn dat er plm. 5000. Van het begin af aan is daarin meegenomen de noodzaak om een aantal gebouwen te sluiten (indien mogelijk uiteraard) opdat het aantal van 5000 niet nog oploopt. De DG heeft de RGD en CFD in 2010 onmiddellijk aan het werk gezet (…).
Den Haag
(…) Eind 2011 biedt [De Prinsenhof] ruimte aan 1171 werkplekken, voldoende voor 1674 medewerkers. De huur is aangegaan tot en met 2019. (…)
Gouda
De ontwikkeling om in Gouda een toezichtkantoor te vestigen in een ander pand, is stopgezet. Om te beginnen is er geen start gemaakt met nieuwbouw in de stationsbuurt mede als gevolg van de economische crisis. De Gemeente Gouda wil wel samenwerken en ook op termijn huisvesting bieden aan een kleine groep medewerkers van de Belastingdienst, maar de kosten daarvan zijn begroot op € 33.000,- per werkplek all in. Daarbij komt dat de gemeente daartoe pas in staat is eind 2012 (…). Zoals gezegd, de huur van het huidige pand is opgezegd per 1 november 2011. De kosten van gebruik en faciliteiten bedragen op jaarbasis € 2.291.000,- (huur € 900.000, facilitaire kosten € 1.391.000,-). Vanaf 1 november is in het geheel geen geld meer beschikbaar voor enige behuizing in Gouda (ook niet binnen de gemeentelijke panden). Genoemde bedragen zijn al verdisconteerd in de kosten van de Prinsenhof.
Rijswijk/Delft
Het stopzetten van de ontwikkelingen Rijswijk/Delft heeft voor een deel om dezelfde redenen plaats gevonden. De huur van Rijswijk (voor het deel van Haaglanden) loopt eind 2011 af. Er wordt nog wel bijgehuurd voor extra capaciteit voor Toeslagen maar ook die is tijdelijk. Met het goed draaien van het nieuwe Toeslagensysteem wordt Rijswijk als geheel afgestoten.
Het beoogde gebouw in Delft moet nog volledig worden ingericht en er zijn in totaal geen faciliteiten. Dat is een extra reden om niet verder te gaan. De kosten van gebruik en faciliteiten bedragen op jaarbasis € 1.186.810 (huur € 670.000,- facilitaire kosten € 516.810,-). Op dit moment wordt alleen de kale huur in rekening gebracht. Door de RGD is voor 10 jaar huur getekend (…). Momenteel wordt een andere huurder gezocht. De kosten van verbouwing en voorzieningen die naast de huur bij de inhuizing in het pand in Delft zouden moeten worden gemaakt, zijn evenals die van Gouda verdisconteerd in de kosten van de Prinsenhof.
Besluitvorming
Los van het MT-Haaglanden is B/CFD aan de gang gegaan met de Belastingdienstbrede Huisvestingsnota. De voorstellen om niet verder te ontwikkelen in Gouda en Delft waren daarin al in het concept opgenomen (er ligt immers een forse bezuinigingstaak). Daarbij heeft een belangrijke rol gespeeld dat zonder extra kosten het gebouw De Prinsenhof geschikt kan worden gemaakt om onderdak te bieden aan plm. 1674 medewerkers (1171 werkplekken). Met de formatie in 2011 van 1174,5 fte en een verwachte bezetting van 1203,7 fte moet dat makkelijk lukken.
In de maanden oktober t/m december heeft het MT daarover contact gehad met CFD en met de dienstleiding. Aangezien over de huisvestingsnota nog niet is besloten, werd aan het MT een standpunt gevraagd. Daarbij werd vooraf gesteld dat de dienstleiding zich aansloot bij de zienswijze van CFD (namelijk sluiten wat gesloten kan worden).
Het MT-Haaglanden heeft daarop hetzelfde geoordeeld: het maken van extra kosten om de toezichtkantoren in Gouda en Delft verder te ontwikkelen, was en is onverantwoord gezien de bezuinigingsnoodzaak. Daarbij komt dat aan inhuizen van alle medewerkers van Haaglanden in de Prinsenhof geen meerkosten zijn verbonden.
De formele besluitvorming over de Huisvestingsnota vindt later plaats omdat dat besluit gekoppeld wordt aan de ontwikkeling van ‘rijksbrede ontmoetingskantoren’ die er wel/niet moeten komen.
Gesteld kan worden dat de dienstleiding van de Belastingdienst en het MT-Haaglanden door de politieke ontwikkelingen en de daaruit voortvloeiende bezuinigingstaken een andere richting hebben moeten geven aan de bij de vorige organisatie beoogde richtingen.
Gevolge Sociaal Flankerend Beleid (SFB)
Inhuizing vanuit Gouda en Rijswijk brengt gevolgen met zich mee waarbij het Sociaal Flankerend Beleid van toepassing is. De gevolgen kunnen worden uitgedrukt in uren (reistijd=werktijd) en kosten (extra reiskosten). (…) Een berekening waarbij cijfers van afgelopen jaren als voorbeeld hebben gediend, komt uit op 7200 uren extra reistijd per kantoor, aan te merken als werktijd, het eerste en tweede jaar (daarna start de afbouw). De extra reiskosten het eerste en tweede jaar zijn per jaar voor Gouda en Rijswijk samen € 164.070,- (…).
Adviesaanvraag
Uit bovenstaande moet blijken dat het MT-Haaglanden in samenspraak met het MT-Belastingdienst en B/CFD terecht een andere koers heeft ingezet (nu het nog kan). Het niet kunnen afstoten van gebouwen in de dienst gaat ten koste van nog meer arbeidsplaatsen. Voor het maken van kosten buiten de kosten van Prinsenhof voor wat dan ook is op geen enkele manier geld beschikbaar.
Er is ook begrip voor de teleurstelling die gepaard gaat met het feit dat afgezien wordt van de eerdere plannen.
Het MT vraagt de ondernemingsraad positief te adviseren over het sluiten van de gebouwen in Gouda, Rijswijk en Delft en over het inhuizen van alle medewerkers in het gebouw de Prinsenhof uiterlijk eind 2011.”
2.8 In een memo van 7 maart 2011 heeft de directeur Belastingdienst Haaglanden geantwoord op reacties en vragen van de OR (verzoekschrift, productie 2). In dit memo is onder meer het volgende vermeld:
“Ad 2. Huisvesting herinrichting 2009
Niet in 2007, maar al in 2006 bestond de gedachte bij het MT Haaglanden om kantoor Gouda en Rijswijk te sluiten. (…)
Er is toen al bewust gezocht naar één gebouw voor heel Haaglanden (…).
De notitie ‘Beleidsuitgangspunten meerjarenvisie werkomgeving’ is nog steeds van toepassing. Wat aanvullend moet worden geformuleerd zijn de gevolgen van de bezuinigingsnoodzaak op die visie. Die gevolgen zijn meegenomen in de nieuwe Huisvestingsnota 2012 – 2016. (…) Besluitvorming wordt pas in het najaar van 2011 verwacht (…)
Ad 3. Actuele ontwikkelingen 2010/2011
Dat de Belastingdienst moet besparen óók op huisvesting behoeft geen betoog. (…)
De besluiten van het nieuwe Kabinet over de bezuinigingen dwingen tot een heroverweging op huisvesting om kosten te besparen. (…)
De Belastingdienst betaalt al de huur van de gehele A- en B-toren [OK: van De Prinsenhof]. Een drietal etages was niet nodig voor kantoor Den Haag en werd aan de strategische reserve van de Belastingdienst toegevoegd. Met de komst van de medewerkers uit Gouda en Rijswijk worden die etages alsnog in gebruik genomen. Het stopzetten van het project Delft levert een structurele besparing op voor de kosten van inbouwpakket en facilitaire kosten van € 886.810,- en een eenmalige besparing van de kosten van inrichting (meubilair) van ca. € 400.000. De vrijvallende huur van Rijswijk en Gouda is ingezet voor de aanhuur van de Prinsenhof. (…)
Er worden geen alternatieven met daarbij behorende berekeningen gedaan. (…) De huur van Gouda was opgezegd met verwachtingen over mogelijke nieuwbouw die niet is gerealiseerd. Het ‘dicht bij de klant’ zitten zonder dat er bespaard wordt, kan geen optie meer zijn. (…) De sluiting van het kantoor Gouda (incl. de baliefunctie) is opgenomen in het concept Huisvestingsnota waarin de huisvestingsgevolgen verwoord staan die ontstaan als gevolg van de Meerjarenvisie 2011-2015. Deze gevolgen worden nu bezien in een rijksbrede visie op gebouwen en vestigingsplaatsen. Er is nog niet besloten en derhalve is deze onderliggende nota nog niet bekend. Dat neemt niet weg dat de dienstleiding wel al in die zin kan handelen. Bij Gouda en (toekomstig) Delft was die mogelijkheid aanwezig. Maar ook zonder dat zou het gebouw Hanzeweg worden gesloten vanwege het eerdere plan om in te huizen in een nieuw pand samen met andere instanties, hetgeen nimmer is gerealiseerd (…).
Er is (…) geen markt om 3 lege etages door te verhuren. De verwachting is dat deze etages anders jaren leeg blijven.”
2.9 In een conceptverslag van de overlegvergadering van de (Tijdelijke) Groepsondernemings-raad Belastingregio’s van 9 maart 2011 is onder meer het volgende vermeld (verzoekschrift, productie 4):
“4 Implementatieplannen
Invloed rijksbrede ontwikkelingen op gebied van huisvesting
Op de vraag van de (T)GOR naar de mate waarin deze ontwikkelingen een rol spelen in de implementatieplannen geeft de bestuurder [OK: de Algemeen Directeur Belastingregio’s H.R. Blokpoel, hierna: Blokpoel] aan dat de taakstelling de komende jaren ongetwijfeld ook zal noodzaken tot keuzes op het terrein van de huisvesting. Dat gezegd zijnde hecht hij er ook aan op te merken dat de Belastingdienst eerst de rijksbrede besluitvorming zal afwachten (…). In dit licht bezien heeft de bestuurder aan de regiodirecteuren aangegeven uit te gaan van de huidige situatie en niet vooruit te lopen op toekomstige beslissingen. Daarbij is echter geen verbod uitgevaardigd op ‘nadenken’. Dat wil zeggen, dat het in sommige situaties niet logisch zou zijn om medewerkers naar plaatsen toe te brengen waarvan redelijkerwijs verwacht kan worden dat daar op termijn geen huisvesting meer zal zijn.”
2.10 In een brief van 30 maart 2011 heeft de OR aan de directeur Belastingdienst Haaglanden over de voorgenomen huisvesting Belastingdienst Haaglanden negatief advies uitgebracht (verzoekschrift, productie 5). Dit advies luidt onder meer als volgt:
“Wij hebben hierbij de volgende overwegingen:
- Verschillende besluiten met betrekking tot de huisvesting zijn genomen zonder de [OR] om advies te vragen.
- U heeft de aanvraag pas gedaan nadat de besluitvorming over genoemde sluitingen al was geschiedt. Lid 2 van het door u aangehaalde artikel geeft echter aan dat de aanvraag op een zodanig tijdstip moet worden gedaan dat het advies nog van wezenlijke invloed kan zijn op de besluitvorming. Hieraan is door u niet voldaan.
- De [OR] is van mening dat de door u genomen besluiten nog geen onomkeerbare gevolgen hebben m.b.t. de sluiting van het kantoor Gouda en het niet opengaan van Delft en de daaruit voortvloeiende personele gevolgen.
- Ondanks de door u gedane toezeggingen heeft de ondernemingsraad geen business-case ontvangen voor zowel kantoor Gouda als kantoor Delft.
- De door u verstrekte informatie is onvolledig en nauwelijks vergelijkbaar.
- Ondanks de kwalitatieve beperkingen van de door u verstrekte informatie, blijkt hieruit dat openhouden van kantoor Gouda, kantoor Rijswijk cq. opengaan kantoor Delft voordeliger is dan concentratie in Den Haag.
- In uw aanvraag verwijst u naar het concept van de belastingdienstbrede huisvestingsnota. Hieruit zou moeten blijken dat de locaties Gouda, Rijswijk, en Delft gesloten zouden gaan worden. Er is geen Belastingdienst brede huisvestingsnota. Ondanks meerdere verzoeken van onze kant hebben wij ook geen (…) concept van genoemde nota ontvangen.
- U legt in uw aanvraag een relatie tussen beoogde bezuinigingen op de huisvesting en mogelijke gevolgen voor het personele budget. Deze relatie is door u verder niet onderbouwd.
- In het verleden is meerdere keren sluiting van genoemde kantoren ter sprake gekomen. Iedere keer is, toen met redenen omkleed, besloten deze kantoren open te houden. Ons is niet gebleken dat de omstandigheden wezenlijk gewijzigd zijn, noch dat de destijds gebezigde argumenten niet langer valide zouden zijn.
- Het bevorderen van compliance bij belastingplichtigen in ons rayon wordt nadelig beïnvloed door sluiting van de genoemde kantoren. Dit wordt vooral veroorzaakt door het toenemen van de reistijd en het afnemen van de bereikbaarheid voor belastingplichtigen.”
Bij het advies behoren twee bijlagen. In bijlage 1 is ingegaan op de door Belastingdienst Haaglanden verstrekte financiële gegevens. Bijlage 2 gaat over ‘onduidelijkheden over genomen besluiten en onomkeerbare gevolgen.’
2.11 Bij brief van 26 april 2011 heeft de directeur Belastingdienst Haaglanden onder meer als volgt op het advies gereageerd (verzoekschrift, productie 6):
“Procedure
(…) Eind 2010 is een Meerjarenvisie Werkomgeving Belastingdienst opgesteld (…). De Meerjarenvisie is door het MT Belastingdienst en de COR goedgekeurd. Over de uitwerking van deze visie op de huisvesting heeft evenwel nog geen besluitvorming plaats gehad. Deze besluitvorming wordt namelijk gekoppeld aan de op handen zijnde vaststelling van een aantal ‘rijksknooppunten’ door de Ministerraad. De vertraging die daardoor is ontstaan wordt derhalve niet veroorzaakt door de Belastingdienst of de Rijksgebouwendienst. In het najaar 2010 was Haaglanden in de veronderstelling dat het MT Belastingdienst eind 2010 ook al zou kunnen beslissen over de gevolgen van de Meerjarenvisie op de huisvesting voor de komende jaren. Deze veronderstelling leefde aanvankelijk ook bij de OR. Kort na het aantreden van de nieuwe bestuurder in Haaglanden per 1 januari 2011 werd duidelijk dat er vertraging was gekomen in bedoelde besluitvorming als gevolg van de rijksbrede (knooppunten)aanpak door de Ministerraad. Toen dat duidelijk werd realiseerde Haaglanden zich dat een adviestraject met de OR van Haaglanden moest plaatsvinden. (…)
Bezuinigingstaakstelling
(…) Werd de Belastingdienst tijdens de eerste kabinetten Balkenende nog ontzien, in de laatste kabinetten (…) werd de Belastingdienst meegenomen in de overheidsbrede bezuinigingsdoelen. (…) De taakstelling moet door de Belastingdienst als geheel worden geleverd als een door alle regio’s gedeelde verantwoordelijkheid. Daar is op regioniveau geen ontkomen aan. (…)
Invloed van de taakstelling op het huisvestingsbeleid
(…)
Nieuwe budgettaire omstandigheden nopen tot een andere afweging. Meer bezuinigingen op huisvesting en gebouwen leveren minder druk op de personeelsbudgetten.
Financiële afweging
(…)
In het fictieve geval dat Haaglanden in het geheel nog niet over kantoorruimte zou beschikken, kunnen wij het met u eens zijn dat centrale huisvesting van de regio Haaglanden in Gouda en/of Delft waarschijnlijk goedkoper is voor de Belastingdienst dan op een A-locatie in Den Haag, vanwege de lagere prijs per m2. Dit scenario behoort echter niet tot de mogelijkheden en is om die reden niet nader onderzocht omdat er een kantoor in Den Haag met voldoende ruimte beschikbaar is waarvoor een huurovereenkomst tot 2019 is afgesloten. Dat is een vast gegeven (…). Een vergelijking van prijzen per m2 geeft geen antwoord op de (…) vraag, (…) hoe Haaglanden – gegeven de huurovereenkomst met betrekking tot het Prinsenhof – kan bezuinigen op de totale huisvestingskosten.
(…)
Het feit dat er in Gouda in het najaar van 2010 nog geen financiële verplichting of huurovereenkomst voor een andere locatie was, bood een unieke kans om – gegeven de bezuinigingsnoodzaak – de plannen voor een andere locatie in Gouda en het voornemen naar Delft te gaan te heroverwegen (…).
Uit de aanvullende informatie (…) blijkt immers dat de verhuur van de overruimte - gezien de situatie op de Haagse kantorenmarkt en de onoverkomelijke praktische bezwaren op met name het gebied van beveiliging - geen reële optie is. In het fictieve geval dat verhuur van ruimte in [De] Prinsenhof wel mogelijk zou zijn, is een huuropbrengst van naar schatting € 650.000 mogelijk. Bij de totstandkoming van dat bedrag is nog geen rekening gehouden met de alternatieve indeling van [De] Prinsenhof en de daarnaast noodzakelijke aanpassingen zoals aparte ingang, beveiliging, zon[w]ering, e.d. (…)
Compliance en regiofunctie
(…) Wij erkennen dat belastingplichtigen in Gouda te maken krijgen met een andere reisafstand (…). Dat kan als nadelig worden ervaren, maar wij delen niet uw mening dat daarmee de mate van compliance van burgers en ondernemingen negatief wordt beïnvloed. (…) De dienstleiding wil op geen enkele manier fysieke bezoeken aanmoedigen. We zien de bezoeken ook afnemen. (…)
Afweging en conclusie
Alles afwegend, is naar onze overtuiging het door u aangedragen alternatief, te weten het optimaal gebruiken van de kantoren Gouda en Delft en het verhuren van de aldus niet-gebruikte ruimte in het Prinsenhof, niet realistisch en in zijn totaliteit niet voordeliger. Het verhuren van ruimte in het Prinsenhof aan derden is zowel om financiële als praktische redenen niet haalbaar. De leegstand van kantoorruimte in de directe omgeving is daarbij een extra verzwarende factor. (…) De huidige situatie bij Haaglanden wijkt (…) af van andere regio’s omdat de huur voor de locatie Hanzeweg al in 2009 is opgezegd, het pand in Rijswijk ook op korte termijn moet worden verlaten en omdat het pand in Delft nog niet gereed voor inhuizing is. Mocht in een later stadium uit de nieuwe huisvestingsnota blijken dat er plannen zijn voor een Rijkshuisvestingsknooppunt in Gouda, dan is er sprake van een nieuwe situatie. Wij zijn bereid om ons opnieuw te beraden over de alsdan ontstane situatie.”
Bij deze brief behoren twee bijlagen. Bijlage 1 bevat een uiteenzetting met betrekking tot de contracten en kosten van de huidige panden, aangevuld met antwoorden van de Rijksgebouwendienst op vragen aan haar gesteld. In bijlage 2 wordt nader ingegaan op de overwegingen van de OR.
2.12 Op 24 mei 2011 heeft een overlegvergadering plaatsgehad, waarbij ook aanwezig was Blokpoel voornoemd. In het verslag van deze vergadering is onder meer het volgende vermeld (verzoekschrift, productie 7):
“01. Advies OR huisvesting
De notitie over de Rijkshuisvestingsknooppunten is nog niet gereed. In verband met de werkgelegenheid wil de Belastingdienst op dit beleid aansluiten. Kern van dit beleid is dat er (naar verwachting) 25 Rijksknooppunten komen op aantrekkelijke locaties verspreid over het land. Deze knooppunten zijn verzamelkantoren waar ook andere Rijksdiensten in gehuisvest kunnen worden. Door concentratie van werkgelegenheid kan de Rijksoverheid een aantrekkelijke werkgever zijn. Dit beleid impliceert dat diverse gebouwen van Rijksdiensten dicht gaan, maar dat moet wel op ordentelijke wijze gebeuren.
Voor huurpanden wordt de huurperiode slechts voor een zo kort mogelijke periode verlengd (…). Op dit moment is er nog geen landelijk besluit genomen welke kantoren van de Belastingdienst gesloten gaan worden. Het MT BD gaat hierover in het najaar beslissen als de Rijksknooppunten notitie gereed is.
(…) Blokpoel onderkent dat het adviestraject bij Haaglanden niet optimaal is verlopen.
De huur van kantoor Gouda was echter al opgezegd, waardoor er bij Haaglanden sprake is van een andere situatie dan bij andere regio’s. (…) [Blokpoel] acht de kans klein dat Gouda een Rijksknooppunt wordt, de kans dat Den Haag een knooppunt wordt is evident.
De OR vraagt zich af waarom we met sluiting niet wachten totdat de Rijksknooppunten notitie beschikbaar is. De OR heeft daarnaast inhoudelijk bezwaren tegen het gekozen alternatief en de financiële onderbouwing daarvan. Het Prinsenhof is een duur pand.
Het zou goedkoper zijn om op een andere locatie te gaan zitten. De Belastingdienst heeft geen alternatieven onderzocht of een businesscase gemaakt met een goede financiële afweging. Het lijkt erop dat de besluitvorming is toegeschreven naar het Prinsenhof. (…) Blokpoel legt uit dat de realisatie van 25 Rijksknooppunten nog een hele poos gaat duren en dat we daar niet op kunnen wachten. Je kunt wel praten over het tempo van het sluitingsproces, maar de richting is duidelijk. (…) Blokpoel legt uit dat het tot voor kort logisch was dat we zichtbaar aanwezig waren op diverse locaties in de provincie. De situatie is echter aanmerkelijk veranderd. Lokale afwegingen en omstandigheden bepalen het tempo van sluiting. (…) Voor Haaglanden geldt het feit dat er nog geen andere locatie in Gouda was gevonden, maar dat de huur al was opgezegd. Voor Delft was al wel een huurovereenkomst aangegaan maar deze locatie was nog niet ingericht en betrokken. Gezien de richting waarin we gaan is het niet opportuun om door te gaan met de oorspronkelijke plannen voor Gouda en Delft.
(…) Blokpoel vertelt dat de Belastingdienst € 400 mln. moet bezuinigen en dat er ongeveer 5000 arbeidsplaatsen verloren gaan. (…)
De discussie met de OR had volgens (…) Blokpoel in een meer ontspannen sfeer kunnen plaatsvinden als de huur van Gouda nog niet was opgezegd.”
2.13 Het besluit is aan de ondernemingsraad ter kennis gebracht bij brief van de directeur Belastingdienst Haaglanden van 1 juni 2011 (verzoekschrift, productie 8). In het besluit is verwezen naar de inhoud van de hiervoor aangehaalde brief van 26 april 2011.
2.14 In een brief van 20 juli 2011 van de Algemeen Directeur Belastingregio’s aan de directeur Belastingdienst Haaglanden is onder meer het volgende vermeld (verweerschrift, productie 9):
“In deze brief wil ik nader ingaan op de keuzes die er in het regeeraccoord zijn gemaakt, en de doorvertaling daarvan door middel van het rijksbrede programma ‘Compacte Rijksdienst’. (…) Met betrekking tot huisvesting zal de Belastingdienst aansluiten bij de besluitvorming die Rijksbreed in het kader van het programma Compacte Rijksdienst plaatsvindt. Het kabinet heeft besloten te komen tot de keuze van een beperkt aantal ‘Rijksknooppunten’. Aan dit voorstel wordt momenteel door het Ministerie van Binnenlandse Zaken gewerkt. Toch is het bestuurlijk mogelijk en noodzakelijk te handelen in het licht van deze lopende keuze rondom Rijksknooppunten. (…) Een verregaande concentratie in huisvesting binnen de Belastingdienst is (….) een gegeven (…). In het licht van deze ontwikkelingen is er dus – ook bij nadere bezinning – geen ruimte om locaties in uw regio zoals Delft, Gouda of Rijswijk in gebruik te houden. Hiermee wordt ingegaan tegen een kabinetsbeleid, dat (…) heldere richtingen kent. Verder zou het openhouden van genoemde locaties kostenverhogend werken op het onderdeel materieel, waardoor additionele personele taakstellingen aan de orde zouden zijn. Dit acht ik volstrekt ongewenst.”
3. De gronden van de beslissing
3.1 De OR heeft in haar verzoekschrift ten eerste aangevoerd dat hij geen wezenlijke invloed op het besluit heeft kunnen uitoefenen. Door het feitelijk handelen van Belastingdienst Haaglanden, het opzeggen althans niet verlengen van de huur van het pand te Gouda, het stopzetten van de verdere ontwikkeling van het pand te Delft, zonder dat daarover advies is ingewonnen, ziet hij zich voor een fait accompli geplaatst.
3.2 Belastingdienst Haaglanden deelt dit standpunt niet. In dat verband stelt zij dat het al lang de bedoeling was dat het pand in Gouda per 1 december 2011 zou worden verlaten. Dit is in de overlegvergadering van 29 september 2009 aan de orde geweest. De opzegging van de huur van dat pand op 25 november 2010 staat op zichzelf los van de vraag op welke wijze vervolgens in de alsdan ontstane ruimtebehoefte moet worden voorzien.
Voorts was de OR ten tijde van de adviesaanvraag volgens Belastingdienst Haaglanden ermee bekend dat de ontwikkeling en inrichting van de nieuwe behuizing in Delft zou worden aangehouden. De huurovereenkomst ter zake van het pand te Delft is eerst ontbonden nadat het bestreden besluit is genomen.
3.3 Naar het oordeel van de Ondernemingskamer kan niet worden geconcludeerd dat de OR geen wezenlijke invloed op het bestreden besluit heeft kunnen uitoefenen. Daartoe wordt voorop gesteld dat de essentie van het bestreden besluit de verhuizing naar Den Haag van de thans nog in Gouda en Rijswijk gehuisveste onderdelen (toezichtkantoren) van de Belastingdienst Haaglanden betreft, zodanig dat daarmee al de onderdelen van die eenheid op één locatie gehuisvest zullen worden. Uit de stellingen van partijen en de in het geding gebrachte bescheiden blijkt dat reeds langere tijd het plan bestond het toezichtkantoor te Rijswijk naar Delft te verhuizen. Vaststaat dat ten tijde van de adviesaanvrage een pand in Delft was gehuurd. De inrichting daarvan is toen – in afwachting van verdere besluitvorming – aangehouden. Naar het oordeel van de Ondernemingskamer vloeit uit dit staken van de verdere inrichting van dat pand niet voort dat de ondernemingsraad geen wezenlijke invloed op het te nemen besluit heeft kunnen uitoefenen. Dit is niet anders indien in de beschouwing wordt betrokken dat het huurcontract betreffende het kantoor in Delft in juli 2011 is afgekocht en het pand niet meer beschikbaar is. Immers, het wegvallen van het pand in Delft als alternatief voor de huisvesting in Rijswijk betekent nog niet dat het besluit onontkoombaar is; er kan desnodig opnieuw een pand ter vervanging van de locatie in Rijswijk worden aangehuurd. Van Belastingdienst Haaglanden kan – reeds vanwege de daarmee vermoedelijk samenhangende kosten – in redelijkheid niet worden verwacht dat zij twee mogelijke alternatieve locaties in de lucht houdt, in afwachting van de besluitvorming betreffende de adviesaanvraag. Voor wat betreft het pand in Gouda staat vast dat het reeds langere tijd in de bedoeling lag dat het zou worden afgestoten. Dat de OR hiermee ten tijde van de adviesaanvraag bekend was, is door de OR niet betwist. Op deze gronden volgt de Ondernemingskamer de Belastingdienst Haaglanden in haar stelling dat het opzeggen van de huur van het kantoor te Gouda losstaat van het onderhavige besluit. Dat opzeggen kan dan ook niet worden gezien als het uitvoering geven aan een te nemen besluit en brengt niet mee dat het advies niet van wezenlijke invloed kan zijn. De ondernemingsraad heeft er voorts op gewezen dat Belastingdienst Haaglanden het zoeken naar een vervangende locatie in Gouda heeft gestaakt. Dat maakt het hiervoor vermelde oordeel niet anders. Hoe gecompliceerd het vinden van een (passend) alternatief voor de thans voorgestane behuizing ook zou mogen zijn, indien het onderhavige verzoek zou worden toegewezen, dan ligt het op de weg van Belastingdienst Haaglanden om voor de alsdan ingetreden situatie en in overeenstemming met die toewijzing een oplossing te bieden. Dat Belastingdienst Haaglanden er mogelijk op heeft gespeculeerd dat het zo ver niet zal komen en (mede) in verband daarmee de verdere ontwikkeling van het kantoor te Delft heeft gestaakt en geen vervangende locatie in Gouda heeft gezocht, kan niet leiden tot het oordeel dat de OR geen wezenlijke invloed heeft kunnen uitoefenen op het bestreden besluit.
De omstandigheid dat de voornemens van verweerster met betrekking tot de locatie Gouda aanleiding hebben gegeven tot behandeling in de Goudse politiek leidt op dit punt niet tot een ander oordeel.
3.4 In de tweede plaats heeft de OR gesteld dat het bestreden besluit niet aansluit op bestaand beleid. In dit verband wijst hij erop dat er een rijksbrede oriëntatie op huisvesting van de overheid gaande is en stelt zij dat Belastingdienst Haaglanden met haar besluit, vanwege de nauwe samenhang tussen dat besluit en de meer in het algemeen op handen zijnde landelijke ontwikkelingen, op de desbetreffende nota dan wel de besluitvorming daarover heeft dienen te wachten.
In dit verband wijst de OR op de reeds aangegane verplichtingen ter zake van het kantoor Delft, welke – zo begrijpt de Ondernemingskamer – een reden temeer zouden hebben moeten vormen eerst de landelijke ontwikkelingen af te wachten, terwijl Delft bovendien was aangewezen als ‘pilot’ in het kader van de ontwikkeling van rijksbrede ontmoetingskantoren, in samenwerking met andere overheidsdiensten.
3.5 Belastingdienst Haaglanden heeft erkend dat enkele jaren geleden bewust ervoor is gekozen om in Gouda en Rijswijk toezichtkantoren te vestigen. Maar zij wijst erop dat inmiddels een gewijzigde situatie is ontstaan, in verband met de noodzaak bezuinigingen te realiseren. Tevens geldt dat binnen Belastingdienst Haaglanden al langer de wens leeft om de huisvesting zoveel mogelijk te concentreren. Een opheffen van de toezichtkantoren zou op zichzelf niet in strijd komen met hoger beleid. Voor wat betreft het verwijt dat niet is gewacht op in ontwikkeling zijnd hoger beleid verwijst Belastingdienst Haaglanden in het bijzonder naar een mededeling van Blokpoel in de overlegvergadering van de (tijdelijke) Groepsondernemingsraad Belastingregio’s van 9 maart 2011 (zie onder 2.9), welke volgens haar inhoudt dat de regiodirecteuren de ruimte hebben om te anticiperen op redelijkerwijs te verwachten (toekomstig) beleid.
3.6 De Ondernemingskamer acht het niet aannemelijk dat het besluit in strijd was met ten tijde van de adviesaanvraag dan wel het nemen van het besluit geldend landelijk huisvestingsbeleid. De gedingstukken bieden daarvoor geen aanwijzing, anders dan dat er landelijk beleid in ontwikkeling was waarop Belastingdienst Haaglanden mogelijk zou hebben kunnen wachten. Voor wat betreft ten tijde van de adviesaanvraag (dan wel het nemen van het besluit) op handen zijnde landelijke ontwikkelingen acht de Ondernemingskamer het, op grond van hetgeen hieromtrent door Belastingdienst Haaglanden is aangevoerd, niet aannemelijk dat daarin een belemmering lag, althans dat de landelijke ontwikkelingen zoals die ten tijde van de adviesaanvraag bekend waren – bezien ook tegen de achtergrond van de in de loop van het jaar 2010 ontstane bezuinigingsnoodzaak – geen ruimte boden voor het besluit. Onvoldoende aannemelijk is geworden dat Belastingdienst Haaglanden zich gebonden behoefde te achten aan een mogelijke ontwikkeling van een “overheidsontmoetingskantoor” te Delft, wat al met betrekking tot de ontwikkeling van een dergelijk kantoor ten tijde van het bestreden besluit de actuele stand van zaken mag zijn geweest. De Ondernemingskamer acht de lezing die Belastingdienst Haaglanden in dit verband heeft gegeven aan uitlatingen van de Algemeen Directeur Belastingregio’s, als vermeld onder 2.9 en die bevestiging vinden in de onder 2.14 aangehaalde brief, niet onwaarschijnlijk. Hiervan uitgaande acht de Ondernemingskamer het niet onbegrijpelijk dat Belastingdienst Haaglanden verdere ontwikkelingen betreffende de vorming van landelijk huisvestingsbeleid niet heeft afgewacht en dat zij door middel van het besluit een keuze heeft gemaakt die naar haar oordeel het best te verenigen is met de aan de Belastingdienst gestelde bezuinigingsdoelstelling. Het gaat er in dit verband immers niet om of Belastingdienst Haaglanden de landelijke ontwikkelingen heeft kunnen afwachten, maar of zij door dat niet te doen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het bestreden besluit. Dat laatste is naar het oordeel van de Ondernemingskamer – en gegeven de noodzaak een bijdrage te leveren aan de aan de Belastingdienst opgelegde bezuinigingsdoelstellingen – niet het geval. De Ondernemingskamer merkt nog op dat de huisvesting van de medewerkers van de Belastingdienst Haaglanden die thans reeds in het pand De Prinsenhof werkzaam zijn, niet in geding is; in zoverre vormt het gebruik van het pand De Prinsenhof door de Belastingdienst Haaglanden een vaststaand gegeven.
3.7 Een derde bezwaar van verzoeker houdt in dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. In dat verband heeft de OR aangevoerd dat het besluit niet is gebaseerd op een zogenoemde ‘business case’. Voorts acht de OR de berekeningen van het financiële voordeel dat verweerster meent te realiseren niet correct. Bovendien zijn in die berekening volgens de OR diverse kostenposten niet mee in aanmerking genomen, zoals de kosten van herinrichting, de afkoopverplichting betreffende het pand te Delft, de vernietiging van het reeds in de locatie Delft geïnvesteerde kapitaal, de toegenomen reiskosten en de kosten van het sociaal flankerend beleid. Daarbij acht verzoeker het van belang dat de kosten per m2 van de locaties te Gouda en Rijswijk (aanzienlijk) lager zijn dan die van het op een A-locatie te Den Haag gelegen pand De Prinsenhof. Voorts heeft de OR ter terechtzitting nog gesteld dat haar informatie is onthouden, omdat Belastingdienst Haaglanden heeft erkend dat De Prinsenhof een duur pand is en ook andere afwegingen een rol zouden spelen om de medewerkers in Den Haag te concentreren, in welk verband de ondernemingsraad heeft gewezen op het in 2.3 vermelde verslag van het bezoek van Thunnissen.
3.8 Belastingdienst Haaglanden heeft gesteld dat het opstellen van een business case niet noodzakelijk is, terwijl voorts niet kan worden gezegd dat objectieve, het besluit onderbouwende financiële gegevens ontbreken. Gegeven is dat ter zake van De Prinsenhof tot en met 2019 een huurovereenkomst is aangegaan en dat door de Belastingdienst fors moet worden bezuinigd. Daarbij gaat Belastingdienst Haaglanden ervan uit dat verhuur van de ‘strategische reserve’ in het pand De Prinsenhof, gelet op de situatie op de kantorenmarkt in de regio Den Haag, geen reële optie is. De (toekomstige) kosten van het gebruik van de locaties in Gouda en Delft bedragen volgens verweerster ten minste € 1.786.810 per jaar. Deze kosten zouden komen te vervallen, terwijl daar volgens Belastingdienst Haaglanden geen extra kosten voor het gebruik van De Prinsenhof tegenover staan. De kosten die verband houden met het in 2008 genomen besluit om De Prinsenhof te huren, behoren volgens Belastingdienst Haaglanden geen rol te spelen; ook andere reeds eerder gemaakte kosten van de inrichting van De Prinsenhof dienen buiten beschouwing te blijven. Tegenover besparingen op de locaties in Gouda en Delft staan dan éénmalige kosten ter zake van de afkoop van het nieuwe kantoor te Delft (€ 1.270.248) en de kosten voortvloeiende uit het sociaal flankerend beleid. Het doorgaan met drie gebouwen (Gouda, Delft en Den Haag) zou volgens Belastingdienst Haaglanden altijd duurder zijn dan de door haar gekozen oplossing. Voorts stelt Belastingdienst Haaglanden dat zij op het punt van de informatievoorziening in de behoeften van de OR heeft voorzien, ook al achtte zij de daarbij door OR gehanteerde uitgangspunten onjuist.
3.9 De Ondernemingskamer overweegt als volgt. Voor de beoordeling van de financiële onderbouwing van het besluit is cruciaal dat Belastingdienst Haaglanden ervan uitgaat dat in De Prinsenhof voldoende ruimte over is en dat het huren daarvan geen extra kosten voor de Belastingdienst zou vergen, terwijl dat wel het geval zou zijn bij het huren van een vervangende locatie in Gouda. Daarbij speelt een rol dat Belastingdienst Haaglanden de mogelijkheden om de vrije ruimte in De Prinsenhof aan derden te verhuren gering acht, zoals zij gemotiveerd – zie hierna in 3.11 – heeft aangevoerd. Hiertegenover heeft de ondernemingsraad onvoldoende aannemelijk gemaakt dat die mogelijkheden substantieel groter zijn dan Belastingdienst Haaglanden meent. Wellicht zou Belastingdienst Haaglanden zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat het niet haar verantwoordelijkheid als regionaal organisatieonderdeel is om een oplossing te bieden voor – naar de Ondernemingskamer begrijpt – op landelijk (Belastingdienst)niveau bestaande overcapaciteit in het gebouw De Prinsenhof. Uitgaande van een model waarin aan elke regionale eenheid afzonderlijk de kosten van huisvesting worden doorbelast, zou er ruimte zijn voor een vergelijking tussen het aan de in gebruik te nemen extra ruimte van De Prinsenhof toe te rekenen gedeelte van de totale huur van De Prinsenhof (enerzijds) en de kosten van de huur van een nieuw pand in Gouda en het beoogde pand in Delft (anderzijds). Dit is de vergelijking die de OR voorstaat en waarin, uitgaande van de alsdan aan Belastingdienst Haaglanden toe te rekenen extra huurlast van De Prinsenhof, deze huurlast hoger is dan die van een nieuw pand in Gouda en het beoogde pand in Delft. Belastingdienst Haaglanden is echter niet van deze vergelijking uitgegaan. Zij is uitgegaan van de vrije beschikbaarheid van extra ruimte in De Prinsenhof (een drietal étages), omdat dit pand langdurig is gehuurd en de Belastingdienst – al dan niet in combinatie met de Rijksgebouwendienst – daar geen alternatieve bestemming voor zou kunnen vinden. De Ondernemingskamer acht de aldus door Belastingdienst Haaglanden gemaakte afweging niet onredelijk. De Ondernemingskamer volgt derhalve Belastingdienst Haaglanden in de aan de financiële onderbouwing van het besluit ten grondslag gelegde premisse welke inhoudt dat bij een vergelijking van de kosten van het bestreden besluit en die van het huren van nieuwe panden te Gouda en te Delft, ter zake van De Prinsenhof geen extra huurlast in aanmerking behoeft te worden genomen. Daarvan uitgaande snijdt de door de OR voorgestane vergelijking tussen kosten van de alternatieve locaties per m2 geen hout en acht de Ondernemingskamer het aannemelijk dat het besluit, door het vermijden van de huur van een nieuw pand in Gouda (ook al is er voor de ontbinding van de huurovereenkomst betreffende het pand in Delft een afkoopsom verschuldigd), tot een substantiële kostenbesparing leidt. Voorts speelt in dit verband nog een rol dat – naar de Belastingdienst Haaglanden heeft gesteld – één centrale locatie efficiencyvoordelen oplevert.
3.10 De OR heeft als alternatief voor het besluit voorgesteld de overcapaciteit door andere onderdelen van De Prinsenhof te laten benutten. In dit verband heeft de OR de FIOD en de Belastingdienst/Toeslagen genoemd. Mocht dat niet mogelijk zijn, dan stelt de OR voor de overcapaciteit in De Prinsenhof aan derden te verhuren. De toezichtkantoren in Gouda en Rijswijk zouden dan in – uitgedrukt in kosten per medewerker – goedkoper kantoorruimte in Gouda en Delft kunnen worden gehuisvest. De ondernemingsraad heeft geklaagd dat deze alternatieven niet zijn onderzocht en ongemotiveerd terzijde zijn geschoven.
3.11 Belastingdienst Haaglanden heeft gemotiveerd betwist dat voor de reservecapaciteit in De Prinsenhof een alternatieve gebruiker kan worden gevonden. Zij wijst er in dat verband op dat er al geruime tijd sprake is van malaise op de kantorenmarkt in Den Haag en dat deze nog zal worden versterkt door de op handen zijnde inkrimping van de Rijksoverheid.
3.12 Uitgaande ook van hetgeen is overwogen onder 3.9, heeft Belastingdienst Haaglanden naar het oordeel van de Ondernemingskamer in de in 2.11 aangehaalde brief van 26 april 2011, waar in het besluit naar is verwezen, voldoende gemotiveerd waarom het door de OR voorgestelde alternatief voor haar geen reële optie is.
3.13 Met betrekking tot de informatievoorziening die ziet op de financiële onderbouwing van het besluit overweegt de Ondernemingskamer dat Belastingdienst Haaglanden de financiële verhouding tussen haar en de Belastingdienst als geheel waar het betreft de toerekening van huisvestingskosten duidelijker had kunnen presenteren. Dit geldt ook met betrekking tot de hiervoor (onder 3.9) vermelde premisse welke inhoudt dat bij een vergelijking van de kosten van het bestreden besluit en die van het huren van nieuwe panden te Gouda en te Delft, ter zake van De Prinsenhof geen extra huurlast in aanmerking behoeft te worden genomen. Weliswaar heeft Belastingdienst Haaglanden desgevraagd ter zitting een en ander verduidelijkt, maar voor de kwaliteit van het overleg met de OR zou het wenselijker zijn geweest, indien op dit punt in een vroegtijdig stadium meer inzicht zou zijn geboden. Ofschoon de hier beschreven gebrekkige nakoming van de informatieplicht van Belastingdienst Haaglanden aan de OR afbreuk heeft gedaan aan de kwaliteit van het overleg, acht de Ondernemingskamer dit gebrek niet van een zodanig gewicht dat dit tot een toewijzing van het verzoek zou hebben te leiden.
3.14 Vaststaat voorts dat het streven naar concentratie van de medewerkers van Belastingdienst Haaglanden reeds vóór de inrichting van de toezichtkantoren te Gouda en Rijswijk door Belastingdienst Haaglanden dan wel de leiding van de Belastingdienst werd voorgestaan.
Dit blijkt onder meer uit het onder 2.3 aangehaalde verslag van een gesprek met Thunnissen. Aan dit streven is ook gerefereerd onder ‘ad 2.’ van het memo van de directeur Belastingdienst Haaglanden van 7 maart 2011 (zie onder 2.8). De Ondernemingskamer vermag niet in te zien dat verzoeker op dit punt informatie is onthouden. Het overheersend motief voor de beoogde verhuizingen is immers de, naar Belastingdienst Haaglanden – op zichzelf niet betwist door de OR – heeft gesteld, ingrijpend gewijzigde financiële situatie van de Belastingdienst, welke (ook van haar) een substantieel offer vraagt. Dit motief is door de Belastingdienst Haaglanden uitdrukkelijk naar voren gebracht. Voorts is in de adviesaanvraag uitdrukkelijk vermeld dat daarmee wordt afgeweken van de eerder gekozen koers om te werken met decentrale toezichtkantoren. Voor zover al – zoals de OR heeft betoogd – ten tijde van het bezoek van Thunnissen aan het kantoor Gouda andere ‘praktische’ overwegingen een rol hebben gespeeld, laat zulks onverlet dat in het kader van de onderhavige adviesaanvraag de bezuinigingsnoodzaak voor Belastingdienst Haaglanden, in combinatie met de aanwezigheid van kantoorruimte in het pand De Prinsenhof dat – naar de Ondernemingskamer begrijpt – nog tot 2019 door de Belastingdienst is gehuurd, het overheersende en daarmee dragende motief vormt. Het bestaan van andere, onvoldoende aan de ondernemingsraad kenbaar gemaakte beweegredenen is naar het oordeel van de Ondernemingskamer onvoldoende aannemelijk geworden.
3.15 Resumerend is de Ondernemingskamer van oordeel dat niet kan worden volgehouden dat Belastingdienst Haaglanden in onvoldoende mate aan de op haar rustende informatieverplichting heeft voldaan. Voorts kan niet worden geoordeeld dat de OR geen wezenlijke invloed op het besluit heeft kunnen uitoefenen en evenmin dat het besluit niet in redelijkheid genomen kon worden omdat Belastingdienst Haaglanden landelijk beleid heeft behoren af te wachten. De financiële onderbouwing van het besluit, noch het passeren van het door de OR gepresenteerde alternatief geeft aanleiding tot het oordeel dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. Evenmin leidt het voorgaande tot de slotsom dat Belastingdienst Haaglanden het besluit, bij afweging van de betrokken belangen – waaronder het belang van de werknemers die thans in Gouda en Rijswijk werkzaam zijn – niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. Dit alles heeft ertoe te leiden dat het verzoek van de OR dient te worden afgewezen.
4. De beslissing
De Ondernemingskamer:
wijst het verzoek van de ondernemingsraad af.
Deze beschikking is gegeven door mr. A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar, voorzitter, mr. E.A.G. van der Ouderaa en mr. A.C. Faber, raadsheren, mr. J.G. Bax en prof. dr. mr. F. van der Wel RA, raden, in tegenwoordigheid van mr. R. Verheggen, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 13 oktober 2011.
De voorzitter is buiten staat deze beschikking mede te ondertekenen.