Uitspraak
21 mei 2013
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
DERDE MEERVOUDIGE BURGERLIJKE KAMER
ARREST
in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
HOOGHEEMRAADSCHAP HOLLANDS NOORDERKWARTIER,
zetelend te Edam,
APPELLANTE IN HET PRINCIPAAL APPEL,
VERWEERDER IN HET INCIDENTEEL APPEL,
advocaat: mr. B.C.M. den Teuling te Amsterdam,
t e g e n
1. de Stichting
STICHTING ERFPACHTERS EN OPSTALHOUDERS HOLLANDS NOORDERKWARTIER,
gevestigd te Amsterdam,
2. [ geïntimeerde sub 2,
wonende te [ A ],
3. [ geïntimeerde sub 3,
wonende te [ A ],
4. [ geïntimeerde sub 4 ],
wonende te [ A ],
5. [ geïntimeerde sub 5 ],
wonende te [ A ],
6. [ geïntimeerde sub 6 ],
wonende te [ A ],
GEINTIMEERDEN IN HET PRINCIPAAL APPEL,
APPELLANTEN IN HET INCIDENTEEL APPEL,
advocaat: mr. L.E. de Geer, te Amsterdam,
1. Het geding in hoger beroep
Partijen worden hierna het Hoogheemraadschap en (gezamenlijk) de Stichting c.s. genoemd. Geïntimeerde sub 1 zal ook de Stichting worden genoemd, de overige geïntimeerden zullen ook worden aangeduid als de Dijkbewoners.
Bij dagvaarding van 23 februari 2011 is het Hoogheemraadschap in hoger beroep gekomen van het tussenvonnis van 5 januari 2011 van de rechtbank Amsterdam, in deze zaak onder num¬mer 425254 / HA ZA 09-1245 gewezen tussen de Stichting c.s. als eisers en het Hoogheemraadschap als gedaagde.
Het Hoogheemraadschap heeft bij memorie elf grieven aangevoerd, producties in het geding gebracht, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat het hof het tussenvonnis gedeeltelijk zal vernietigen en de vorderingen van de Stichting c.s. alsnog zal afwijzen.
Bij memorie van antwoord hebben De Stichting c.s. de grieven bestreden, negentien incidentele grieven aangevoerd, hun eis vermeerderd, producties in het geding gebracht, bewijs aangeboden en, na wijziging van eis, geconcludeerd als in de memorie vermeld.
Het Hoogheemraadschap heeft bij memorie de incidentele grieven bestreden, producties in het geding gebracht en geconcludeerd als in de memorie vermeld.
Op 2 oktober 2012 hebben partijen hun zaak doen bepleiten door hun advocaten aan de hand van pleitaantekeningen die aan het hof zijn overgelegd.
Ten slotte is het hof verzocht arrest te wijzen.
2. Feiten
2.1 De rechtbank heeft in het vonnis onder 2.1. tot en met 2.14. de feiten weergegeven. Over deze feiten bestaat – behoudens voor zover met de eerste grief in het principaal appel aangevoerd - tussen partijen geen geschil. Het hof zal deze feitenvaststelling, met inachtneming van genoemde grief, tot uitgangspunt nemen.
2.2. De Stichting is opgericht bij notariële akte van 24 september 2007 en heeft blijkens artikel 2 van Pro haar statuten ten doel “het behartigen van de belangen van één of meer
opstalhouders en/of erfpachters in Hollands Noorderkwartier”. De Stichting heeft tevens tot doel “het financieren van procedures die gevoerd worden of gaan worden door in het eerste lid genoemde opstalhouders en/of erfpachters indien daarmee het belang van minimaal vijf opstalhouders en/of erfpachters wordt gediend."
2.3. De Dijkbewoners hebben een stuk grond in erfpacht ontvangen van (een rechtsvoorganger van) het Hoogheemraadschap. Het Hoogheemraadschap is rechtsopvolger van verschillende waterschappen, waaronder waterschap de Waterlanden. Indien niet anders vermeld, wordt onder het Hoogheemraadschap in dit arrest mede verstaan haar rechtsvoorgangers.
2.4. Bij koninklijk besluit van 9 januari 1842 nr. 73 is een overeenkomst bekrachtigd die op 13 augustus 1841 tot stand is gekomen tussen de burgemeesters en wethouders van Monnickendam, Purmerend, Ilpendam, Ransdorp, Broek in Waterland en Zuiderwoude, Landsmeer, Nieuwendam en Zunderdorp, Schellingwoude en Buiksloot. Hierin zijn partijen het volgende overeen gekomen, voor zover in dit geding van belang:
"In aanmerking nemende dat de dijk- en molengelden in Waterland tot heden geheven zijn ingevolge zeker accoord en overeenkomst, op den twaalfden Februarij, des jaars zestien honderd een en zestig (...)
Voorts dat het opgemeld contract en overeenkomst (...) van tijd tot tijd aanmerkelijke wijzigingen heeft moeten ondergaan (...)
Zoo zijn wij ondergeteekenden (...) overeengekomen als volgt:
(...)
Art. 3
(...)
Dat voor het vervolg aanvang nemende met dit loopende jaar, achttien honderd een en veertig, de dijk- en molengelden over alle de landerijën in Waterland gelegen (...) gelijkelijk (…) zullen worden geheven (...) zulks onder de volgende uitzonderingen:
(...)
e. De erven der huizen, staande op dijksgrond, zullen niet worden belast."
2.5. Rechtsvoorgangers van het Hoogheemraadschap hebben in ieder geval vanaf 1869 gronden op door hen beheerde dijken in erfpacht uitgegeven aan bewoners van die dijken. De Stichting komt op voor de belangen van de erfpachters die deze grond thans in erfpacht hebben, waaronder de Dijkbewoners; zij zijn erfpachters van dijkgrond die thans aan het Hoogheemraadschap in bloot eigendom toebehoort.
2.6. De canon is bij de eerste uitgifte en de successievelijke verlengingen vastgesteld op een bedrag per strekkende meter dijk en later per m2 grond.
2.7. Het canontarief lag in 1869 op maximaal NLG 1,50 per meter dijklengte. De canon is in de loop der jaren met enige regelmaat aangepast aan de geldontwaarding.
2.8. Vanaf 1936 is bij de Dijkbewoners naast de canon ook een omslag geheven krachtens het bij besluit van 14 juli 1936 van de Staten van Noord Holland goedgekeurde Bijzonder Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap Waterland.
2.9. Een notitie van 24 mei 1993 van het college van dijkgraaf en heemraden aan het college van hoofdingelanden van het waterschap De Waterlanden luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Momenteel wordt grond ongeacht de bestemmingsmogelijkheden op basis van de huidige erfpachtvoorwaarden uitgegeven tegen een tarief van ƒ 1,90 per m2 per jaar voor een periode van 30 jaar. Daarmee doet het Waterschap zichzelf in financieel opzicht tekort. Gebruikelijk is dat de canon, te betalen door de erfpachter, wordt gebaseerd op de waarde van de grond en op een geldend rentepercentage.
Voorgesteld wordt het prijsbeleid aan te passen en in lijn te brengen met de algemeen geldende uitgangspunten.
(…)
De nieuwe wijze van berekening betekent een forse stijging van de canon. De huidige erfpachters wiens contracten aflopen, zullen hiermee geconfronteerd worden.
Om die erfpachters waarvan het erfpachtcontract in de komende jaren afloopt, niet te confronteren met enorme verhogingen, die hen in de financiële problemen zouden kunnen brengen, stelt ons College een overgangsregeling voor de berekening van de canon voor. Deze houdt in dat in de jaren 1994 t/m 2003 bij het opnieuw afsluiten van een erfpachtcontract met de oude erfpachter niet de volledige canon in rekening wordt gebracht maar een bedrag dat vanaf 1994 in 10 jaar van de oude canon evenredig met de jaren toeneemt tot de nieuwe canon."
2.10. Bij besluit van 18 juni 1993 heeft waterschap De Waterlanden nieuwe algemene voorwaarden voor de uitgifte in erfpacht van grond vastgesteld, welke voorwaarden op 1 januari 1994 in werking zijn getreden (hierna: de AV 1994). Op grond van de AV 1994 wordt de canon gebaseerd op de waarde van de grond gekoppeld aan een rentepercentage. Uitgegaan wordt van de economische waarde die de grond in het vrije economische verkeer vertegenwoordigt. Deze taxatiewaarde wordt vastgesteld door een onafhankelijke makelaar of taxateur.
2.11. Bij brief van 25 januari 1994 heeft waterschap De Waterlanden aan haar erfpachters/opstalhouders het volgende geschreven:
"Onderwerp
Nieuwe Algemene Erfpachtsvoorwaarden
Geachte mevrouw/heer,
Graag willen wij u als erfpachter/opstalhouder van grond van waterschap De Waterlanden over het volgende informeren. Op voorhand willen wij er echter op wijzen dat onderstaande informatie met name van groot belang is voor erfpachters van wie de erfpachtsovereenkomst uiterlijk in 2003 afloopt.
In januari 1992 is het Nieuw Burgerlijk Wetboek (=NBW) in werking getreden. Daarin zijn bepalingen opgenomen die een aantal wijzigingen inhouden voor het erfpachtsrecht.
Het waterschap heeft haar erfpachtsvoorwaarden aan dit NBW aangepast. Eind december 1993 zijn deze Algemene erfpachtsvoorwaarden goedgekeurd door het Provinciaal bestuur van Noord-Holland. Zij zijn in werking getreden per 1 januari 1994.
Voorts heeft het waterschap besloten bij de uitgifte in erfpacht (dus niet bij de overdracht van een doorlopend erfpachtsrecht) uit te gaan van een nieuwe wijze van het berekenen van de canon. Dit is het bedrag dat een erfpachter jaarlijks aan het waterschap moet betalen voor het recht van erfpacht. Onder de oude erfpachtsvoorwaarden is grond uitgegeven tegen een tarief van f 1,90 per m2 of (veel) lager. Gebruikelijk is dat de door de erfpachter te betalen canon gebaseerd wordt op de waarde van de grond en op een geldend rentepercentage.
Daarom wordt de aanvangscanon bij een nieuwe erfpachtsuitgifte voortaan bepaald op basis van de volgende formule:
vrije waarde in het economisch verkeer van een in erfpacht uit te geven onroerende zaak x rentevergoeding = aanvangscanon
De vrije waarde in het economisch verkeer wordt bepaald door een beëdigd taxateur, aan te wijzen door het waterschap. De kosten van deze taxatie zijn voor rekening van de erfpachter. Het waterschap of de erfpachter kunnen de waarde van de grond om de 10 jaar opnieuw laten taxeren.
De rentevergoeding wordt berekend op basis van het gewogen gemiddelde van de voorschotrentes van De Nederlandsche Bank zoals deze de 5 jaren voorafgaande aan het jaar van erfpachtsuitgifte op 1 januari van elk jaar golden minus 2%, doch met een minimum van 4% Op dit moment bedraagt de voorschotrente ongeveer 7%, zodat het waterschap een rentepercentage hanteert van 5%.
De canon wordt telkens na verloop van een termijn van 5 jaar aangepast, met dien verstande dat de eerste termijn vervalt 5 jaar na 1 januari van het kalenderjaar waarin het besluit tot uitgifte door het waterschap is genomen.
De duur van het erfpachtsrecht is 30 jaar.
De nieuwe berekeningswijze betekent in veel gevallen een verhoging van de canon. Om de huidige erfpachters van wie de overeenkomsten aflopen niet te confronteren met enorme verhogingen die hen in financiële problemen zouden brengen, is een overgangsregeling vastgesteld.
Deze overgangsregeling houdt in dat in de jaren 1994 t/m 2003 bij het opnieuw afsluiten van een erfpachtsovereenkomst met de oude erfpachter niet de volledige canon in rekening gebracht wordt maar een bedrag dat vanaf 1994 in 10 jaar jaarlijks met 10% toeneemt tot de nieuw berekende canon bereikt is.
Erfpachters van wie de erfpachtsovereenkomst afloopt ná 2003 kunnen geen beroep doen op de overgangsregeling. Ook een tussentijdse verlenging van het erfpachtsrecht tegen de oude voorwaarden is niet meer mogelijk."
2.12. Op 6 april 2001 heeft waterschap de Waterlanden, een rechtsvoorgangster van het Hoogheemraadschap, een nieuwe overgangregeling vastgesteld. Deze overgangsregeling hield in dat bij stijging van de canon van meer dan 25%, de canonverhoging in vijf jaar lineair werd opgebouwd. In de thans geldende algemene voorwaarden 2005 van het Hoogheemraadschap (hierna: de AV 2005) is de eerder door waterschap De Waterlanden in de AV 1994 vastgestelde berekeningsmethode overgenomen. In de AV 2005 is verder een overgangsregeling van drie jaar opgenomen. Bij een stijging van de canon van meer dan 25% wordt de canonverhoging in drie jaar lineair opgebouwd. Bij overdracht van de erfpacht vervalt de overgangsregeling.
2.13. Het Hoogheemraadschap heeft in augustus 2005 aan de erfpachters een brief geschreven die voor zover hier van belang als volgt luidt:
"Inmiddels heeft ons college van hoofdingelanden (algemeen bestuur) nieuw erfpachtbeleid vastgesteld. Het Hoogheemraadschap beschikt nu over eigentijdse en uniforme erfpachtvoorwaarden. (…) Door middel van deze brief informeren wij u over het nieuwe beleid en de consequenties die het voor u kan hebben.
(…)
Er zijn drie momenten waarop de nieuwe voorwaarden voor u zullen gaan gelden. Allereerst is dat het moment waarop uw huidige recht eindigt. De overeengekomen looptijd is dan afgelopen en het Hoogheemraadschap zal met u een nieuwe overeenkomst sluiten op basis van de nieuwe erfpachtvoorwaarden.
Een tweede moment waarop de nieuwe voorwaarden gaan gelden is het moment waarop u uw recht aan een derde wenst over te dragen. (…)
Het derde en laatste moment waarop de nieuwe voorwaarden gaan gelden is het moment waarop u uw erfpachtrecht splitst.(…)
(…) Het Hoogheemraadschap gaat daarom in de aankomende tijd al zijn erfpachtrechten tegen het licht houden om te beoordelen of de eigendom nog van belang is voor zijn taakuitoefening. Indien het Hoogheemraadschap tot de conclusie komt dat dit niet het geval is, gaat het Hoogheemraadschap over tot verkoop van de desbetreffende grond. De grond zal dan aan u te koop worden aangeboden.”
2.14. Het Hoogheemraadschap heeft aan (een deel van) de Dijkbewoners een aanbod gedaan om de bloot-eigendom van de aan hen in erfpacht uitgegeven grond te kopen. De prijs in deze aanbiedingen was steeds gebaseerd op een rekenmodel. Daarin wordt de waarde bepaald door de huidige contante waarde van de grondwaarde op de einddatum van het erfpachtsrecht te stellen en te vermeerderen met de contante waarde van de canonbetalingen tot de einddatum. De grondwaarde is daarbij vastgesteld met behulp van een taxatie door makelaarskantoor Hoekstra & Van Eck B.V. te Monnickendam.
Per 31 mei 2009 had het Hoogheemraadschap 884 erfpachters een aanbod gedaan tot koop van de bloot-eigendom, welk aanbod door 531 van deze erfpachters is aanvaard. Het aanbod is ook gedaan aan eisers onder 2 tot en met 6, die dit hebben afgewezen.
3. Beoordeling
3.1. Tussen partijen bestaat een geschil over onder meer de hoogte van de door de bij de Stichting aangesloten erfpachters aan het Hoogheemraadschap verschuldigde canon. De vorderingen die de Stichting c.s. in eerste aanleg aan de rechtbank hebben voorgelegd strekken ertoe, kort weergegeven, dat het Hoogheemraadschap de canon niet of slechts beperkt mag verhogen. Daarnaast hebben de Stichting c.s. gevorderd dat het Hoogheemraadschap aan de Dijkbewoners een redelijk koopaanbod doet en dat zij de uitspraak van de rechtbank openbaar maakt.
3.2. De rechtbank heeft overwogen dat het van de door het Hoogheemraadschap te hanteren overgangsregeling zal afhangen of de canonverhoging in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur is. Omdat het debat hierover tussen partijen nog onvoldoende was uitgekristalliseerd, heeft de rechtbank een beslissing op dit punt aangehouden. Ten aanzien van het koopaanbod heeft de rechtbank overwogen dat het Hoogheemraadschap niet gehouden is een koopaanbod te doen en dat ten aanzien daarvan het Hoogheemraadschap geen economische machtspositie heeft. De rechtbank heeft de vordering tot publicatie van het vonnis afgewezen.
Ontvankelijkheid Stichting
3.3. Het hof acht de Stichting ontvankelijk, omdat, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, het statutaire doel van de Stichting strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen als bedoeld in art. 3:305a e.v. BW en deze belangen zich voldoende lenen voor bundeling. Uit de genoemde bepalingen volgt geen representativiteitseis. Grief 2 in het principaal appel faalt daarom.
3.4. De grieven 3, 6 en 7 in het principaal appel stellen de historische achtergrond en de bijzondere aard van het waterschapserfpacht aan de orde, en roepen de vraag op wat daarvan de gevolgen zijn voor het erfpachtsbeleid van het Hoogheemraadschap. Het hof overweegt daarover dat, wat er ook zij van die aard en achtergrond, zulks niet volstaat ter onderbouwing dat de erfpachters bij het aangaan van de erfpachtovereenkomst mochten verwachten dat na afloop van de erfpacht zou worden verlengd op gelijke voorwaarden; niets in de akten duidt daar ook op (zie MvG, 38 e.v.). Uit het ontbreken van een clausule in de erfpachtsakten over canonverhoging na het einde van de erfpacht, kan evenmin worden afgeleid dat een dergelijke verhoging niet zal plaatsvinden. Daar komt bij dat - onbetwist - de dijkbewoners eerder (al dan niet tussentijdse) verhogingen van de canon hebben aanvaard. De achtergrond en aard van het waterschapserfpachtsrecht zijn naar ’s hofs oordeel dan ook niet bepalend voor het antwoord op de vraag of het Hoogheemraadschap in het onderhavige geval in redelijkheid tot verhoging van de canon heeft kunnen komen.
3.5. Met de over en weer ingediende grieven worden onder meer de volgende vragen aan het hof voorgelegd:
(i) is het Hoogheemraadschap bevoegd tot herziening van de canon?
(ii) hoe hoog mag de herziene canon zijn?
(iii) welke overgangstermijn dient het Hoogheemraadschap te hanteren?
3.6. Het hof zal deze vragen eerst beantwoorden.
(i) is het Hoogheemraadschap bevoegd tot herziening van de canon?
3.7. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Hoogheemraadschap in beginsel bevoegd is om de canon te verhogen. De Stichting c.s. bestrijden dit oordeel. Daartoe voeren de Stichting c.s. met hun incidentele grieven het volgende aan.
3.8. Met grief 2 voeren de Stichting c.s. aan, dat de beleidsvrijheid van het Hoogheemraadschap om een ander canonbeleid te voeren een verdergaande begrenzing kent dan slechts de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor zover de Stichting c.s. zich daarbij beroepen op de eigen aard van het waterschapserfpachtsrecht stuit dit betoog af op hetgeen hiervoor onder 3.4 is overwogen. Het beroep terzake op het verbod op misbruik van een economische machtspositie wordt hierna onder 3.33 verworpen. Anders dan de Stichting betoogt, acht het hof de beleidsvrijheid tot canonverhoging voorts in beginsel niet beperkt tot toekomstige waardeontwikkeling. De grief faalt.
3.9. Met grief 3 betogen de Stichting c.s. dat het erfpachtrecht moet worden beschouwd als een permanent recht, omdat het erfpachtrecht lange tijd steeds op dezelfde voorwaarden werd verlengd. Het hof laat in het midden of, zoals het Hoogheemraadschap stelt, sprake was van verlenging op dezelfde voorwaarden. Met de rechtbank is het hof van oordeel dat, ook indien verlenging in het verleden op dezelfde voorwaarden plaatsvond, het erfpachtrecht daardoor niet een permanent recht is geworden. Uit de aard van het erfpachtrecht volgt dat na afloop dient te worden onderhandeld over de voorwaarden waaronder het erfpachtrecht wordt verlengd. Indien bij eerdere verlenging(-en) is overeengekomen dat het erfpachtrecht op dezelfde voorwaarden wordt verlengd, is dat onvoldoende om te concluderen dat het Hoogheemraadschap niet (langer) het recht zou hebben om aan een volgende verlenging nieuwe voorwaarden te verbinden. Hetgeen de Stichting c.s. daartoe voor het overige hebben gesteld maakt dat niet anders Grief 3 faalt.
3.10. Ook het argument van de Stichting c.s., dat op grond van gewoonte het recht bestaat op verlenging, gaat niet op. Dat het erfpachtrecht sinds lange tijd bestaat en steeds op dezelfde voorwaarden zou zijn verlengd – hetgeen door het Hoogheemraadschap is betwist – betekent niet dat op grond van gewoonte sprake is van een permanent recht, en evenmin dat het Hoogheemraadschap niet meer de bevoegdheid zou hebben tot wijziging van de voorwaarden bij verlenging van het recht. Grief 4 faalt derhalve.
3.11. Met grief 5 hebben de Stichting c.s. gesteld dat door de canonheffing sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van de omslagbevoegdheid uit de Waterschapswet en van de onteigeningsbevoegdheid uit de Onteigeningswet.
3.12. Het hof acht een dergelijke doorkruising niet aanwezig. Van het nastreven van een publiekrechtelijk doel via een privaatrechtelijke weg is geen sprake. De Onteigeningswet strekt ertoe de overheid, indien noodzakelijk, in staat te stellen tot eigendomsverwerving waar dat niet via privaatrechtelijke weg kan, en heeft daarmee een andere inhoud en strekking dan uitgifte van grond in erfpacht en de daarmee gepaard gaande canonheffing. Ook voor de Waterschapswet geldt dat deze een geheel andere inhoud en strekking heeft, waar deze gericht is op het innen van een publiekrechtelijke heffing bij alle ingezetenen ten behoeve van waterschapstaken. Die wet strekt er niet toe uit te sluiten dat langs andere weg door een overheidsorgaan rechten worden uitgeoefend die strekken tot ontvangst van een vergoeding voor het ter beschikking stellen, bijvoorbeeld uit hoofde van huur of erfpacht, van een onroerende zaak. Dat in het verdere verleden wellicht het heffen van de canon (mede) een ander doel diende, kan daaraan niet afdoen. Het hierop gerichte beroep van de Stichting wordt derhalve gepasseerd. De grief faalt.
3.13. De door de Stichting c.s. met grief 6 gestelde samenhang tussen canon enerzijds en waterschapsomslag anderzijds leidt evenmin tot een ander oordeel. Daartoe overweegt het hof, net als de rechtbank, dat reeds vanaf 1936 naast de omslag ook canon is geheven en dat na dat jaar in die wetenschap telkens de erfpachtscontracten zijn verlengd en vernieuwd. De gestelde samenhang doet zich daarom niet voor, althans niet in zodanige mate dat deze aan de onderhavige canonherziening in de weg zou staan. Ook overigens is daartoe onvoldoende gesteld. Dat destijds sprake was van een onaanvaardbare doorkruising van de omslagregeling, is onvoldoende onderbouwd en naar het oordeel van het hof niet het geval. Bovendien zou zo’n doorkruising (in de periode 1936-1994, zo begrijpt het hof), niet kunnen leiden tot het oordeel dat het Hoogheemraadschap thans niet gerechtigd is tot verhoging van de canon. Grief 6 faalt daarom.
3.14. Voor zover de overige grieven ook gericht zijn tegen het oordeel van de rechtbank dat het Hoogheemraadschap de bevoegdheid heeft de canon te verhogen, leiden deze niet tot een ander oordeel.
(ii) hoe hoog mag de herziene canon zijn?
3.15. Met de grieven 1 en 11 betogen de Stichting c.s. dat het nieuwe canonbeleid in strijd is met de redelijkheid en billijkheid. Met grief 1 voeren de Stichting c.s. onder meer aan dat het beleid een verhoging met een factor van gemiddeld 757 impliceert, hetgeen (ook wanneer geldontwaarding en grondwaardestijging in aanmerking worden genomen) als buitenproportioneel moet worden aangemerkt. Volgens de Stichting c.s. moet in dat verband niet het verschil ten opzichte van de laatste canonwijziging, maar het verschil ten opzichte van de oorspronkelijke canon (in dit geval 75 jaar geleden) als uitgangspunt gelden.
3.16. Het hof zal bij de beoordeling van de proportionaliteit van de canonstijging het verschil met de laatst vastgestelde canon als uitgangspunt hanteren. De canon zoals deze bij vestigen van de erfpacht gold is namelijk achterhaald door nadien doorgevoerde canonverhogingen. Voor de vraag welke verwachtingen de erfpachters ter zake van canonverhogingen hadden, kan de oorspronkelijke canon daarom niet bepalend zijn. De Stichting c.s. hebben niet betwist dat de canonstijging volgens de nieuwe berekeningen ten opzichte van de laatste canonverhogingen gemiddeld een factor 15 bedraagt. Dat een dergelijke verhoging tegen de achtergrond van het geringe nominale bedrag van de vorige canon in strijd is met de redelijkheid en billijkheid is door hen onvoldoende concreet aangevoerd en onderbouwd. Van laatstgenoemde verhoging zal het hof bij het beoordelen van de vraagpunten in de onderhavige zaak dan ook uitgaan.
3.17. Voor zover de Stichting c.s. aanvoeren dat de verhouding tussen canon en grondwaarde dezelfde moet zijn als bij eerste uitgifte, miskennen zij dat het Hoogheemraadschap een andere grondslag is gaan toepassen, hetgeen het Hoogheemraadschap in het kader van zijn beleidsvrijheid in beginsel vrijstond. Evenmin kunnen de Stichting c.s. daarom worden gevolgd in hun betoog dat de erfpachters erop mochten vertrouwen dat de canon zo laag zou blijven. Grief 13 van de Stichting c.s. faalt om die reden. Ook valt niet in te zien waarom - zoals de Stichting c.s. stellen – het onredelijk is de huidige grondwaarde als uitgangspunt voor de erfpachtscanon te nemen, en dat slechts de algemene prijsontwikkeling zou mogen worden gevolgd.
3.18. Voor zover de Stichting c.s. zich erop beroepen dat er sprake is van strijd met de redelijkheid en billijkheid omdat bij uitgifte slechts ruwe dijkgrond is geleverd, faalt de grief.
In de eerste plaats geldt, zoals het Hoogheemraadschap terecht heeft aangevoerd, dat sindsdien meermalen heruitgifte heeft plaatsgevonden, waarbij geen sprake meer was van ruwe dijkgrond. Bovendien geldt dat bij het einde van de erfpacht, de erfpachter recht heeft op vergoeding van eventuele opstallen en voor eventuele werken die door hem of zijn rechtsvoorganger zijn aangebracht. Ten slotte heeft het Hoogheemraadschap een depreciatiefactor toegepast van 40%, hetgeen door de Stichting c.s. onvoldoende gemotiveerd is weersproken.
Hetzelfde geldt voor de door de Stichting c.s. gestelde hogere bouwkosten voor een dijkhuis. Het Hoogheemraadschap heeft er in dat verband terecht op gewezen, dat, indien al sprake is van hogere bouwkosten die de waarde van de grond drukken, daarmee bij taxatie rekening zal zijn gehouden. Dat dit laatste geval is geweest, is onvoldoende gemotiveerd betwist door de Stichting c.s.
3.19. Dat de hoogte van de te taxeren actuele grondwaarde mede het gevolg is van het bestaan van hypotheekrenteaftrek, brengt het hof niet tot een ander oordeel. Ook indien deze factor mede bepalend zou zijn, staat daar tegenover dat de erfpachters kunnen profiteren van de vermogenstoename die daar voor hen eveneens het gevolg van is. Ook overigens acht het hof het nieuwe canonbeleid niet in strijd met de redelijkheid en billijkheid. De grieven 1 en 11 falen derhalve.
3.20. Met grief 9 betogen de Stichting c.s. dat geen sprake zal kunnen zijn van onafhankelijke taxatie door een taxateur of makelaar, omdat diens onafhankelijkheid door de waarderingsinstructie in de AV 1994 en AV 2005 te veel zou worden ingeperkt. Naar het oordeel van het hof zijn de bezwaren die de Stichting c.s. aanvoeren onvoldoende om te concluderen dat geen sprake is van een onafhankelijke taxateur of makelaar. Een taxateur of makelaar zal, ook met het hanteren van de AV 1994 en AV 2005, zijn eigen onafhankelijk oordeel kunnen vormen over de waarde die, rekening houdend met de daarin vastgelegde uitgangspunten, aan de onroerende zaken toekomt. Om die reden faalt de grief. Ook grief 10 faalt. Het hof is van oordeel dat de taxatierapporten voldoende inzicht geven in de gehanteerde uitgangspunten en waarderingsfactoren. Dat de door de Stichting c.s. genoemde factoren door de taxateurs niet (alle) expliciet worden genoemd, doet daaraan onvoldoende af, nu de Stichting c.s. onvoldoende hebben gesteld om te concluderen dat die factoren bij de taxatie niet zijn betrokken.
(iii) welke overgangstermijn dient het Hoogheemraadschap te hanteren?
3.21. Thans gaat het er om vast te stellen, aan de hand van de toename van de canon ten opzichte van de laatst vastgestelde canon, in hoeverre de gehanteerde overgangsregeling ruim genoeg is.
3.22. Het Hoogheemraadschap heeft in 1994, derhalve twaalf tot veertien jaar voorafgaand aan de invoering van het nieuwe erfpachtbeleid, per brief het overgrote deel van de Dijkbewoners geïnformeerd over het nieuwe erfpachtbeleid. De Stichting c.s. hebben niet (toereikend gemotiveerd) gesteld dat deze brief de bij de Stichting aangesloten erfpachters niet heeft bereikt. Vervolgens heeft het Hoogheemraadschap de canonverhoging trapsgewijs ingevoerd. De overgangsregeling die gold vanaf 1994 tot 2001 kende een overgangstermijn van vijf tot tien jaar, waarin de canon gelijkmatig werd verhoogd. Op grond van de overgangsregeling uit 2001 bedroeg deze termijn vijf jaar. In de aangepaste overgangsregeling uit 2005 is een overgangstermijn van drie jaar opgenomen. Deze termijnen acht het hof voldoende ruim. Het hof verwijst in dit verband naar het rapport van de commissie De Jong (productie 1 bij CvA). Deze commissie adviseert een overgangstermijn van vijf jaar te hanteren indien de canonverhoging (zoals in casu) meer dan 300% bedraagt. Weliswaar is de overgangsregeling uit 2005 korter, maar daar staat tegenover dat deze reeds van toepassing is indien de verhoging meer dan 25% bedraagt en bovendien dat de verhoging lang tevoren is aangekondigd.
aankondiging
3.23. De Stichting c.s. stellen ten aanzien van de (termijn van) aankondiging dat, ook bij voorafgaande aankondiging, de erfpachter het probleem heeft dat hij aanzienlijk meer canon zal moeten betalen, zonder dat hij op zijn beurt deze verhoging zal kunnen verhalen op een derde. Een hogere waarde van zijn huis helpt de erfpachter ook niet, zo stellen de Stichting c.s., omdat die waarde slechts ‘virtueel’ is. Deze omstandigheden acht het hof inherent aan iedere canonverhoging en deze vormen dan ook in beginsel geen beletsel voor een verhoging.
3.24. Ook stellen de Stichting c.s. dat de eerste alinea van de bewuste brief verwarrend was (omdat die ging over erfpachters van wie de erfpachtovereenkomst uiterlijk in 2003 afloopt) en Dijkbewoners daardoor niet verder zullen hebben gelezen. Het ontbreken van een rekenvoorbeeld heeft eveneens aan onduidelijkheid bijgedragen en heeft er mede toe geleid dat de Dijkbewoners zich niet (eerder) hebben verenigd.
3.25. Naar het oordeel van het hof is met de brief, ook als rekening gehouden wordt met de genoemde bezwaren van de Stichting c.s., aan de Dijkbewoners voldoende duidelijk kenbaar gemaakt dat een (substantiële) canonverhoging aanstaande was en hebben zij er rekening mee moeten houden dat het een (substantiële) verhoging zou betreffen.
verdere bezwaren tegen de overgangsregeling
3.26. Het hof begrijpt de verdere bezwaren van de Stichting c.s. tegen de gehanteerde overgangsregeling zo, dat de overgangsregeling ruimer had moeten zijn vanwege de grote omvang van de uiteindelijke verhoging.
3.27. Het hof is van oordeel dat de lange duur na de bedoelde aankondiging (in ieder geval twaalf tot veertien jaar) dient mee te wegen bij de bepaling van noodzaak tot het hanteren van een nadere overgangsperiode. Weliswaar hebben de erfpachters bij die aankondigingen nog niet kunnen overzien tot welk bedrag de canon zal worden verhoogd, doch zij hebben, zoals onder 3.25 is overwogen, kunnen begrijpen dat het om een substantiële verhoging zou (kunnen) gaan. Dat deze verhoging destijds niet is becijferd, en dat de aankondigingsbrief een rekenvoorbeeld miste, is het Hoogheemraadschap ook niet te verwijten, omdat dit samenhangt met de noodzaak tot vaststelling van de marktwaarde van het erfpachtsrecht waarop de beoogde canonverhoging wordt gebaseerd. Het hof acht de inhoud van de brief toereikend om de erfpachters duidelijk te maken dat een substantiële verhoging van de canon aanstaande was. Daaraan voegt het hof nog toe dat de in de door de Stichting c.s. met name genoemde gevallen berekende verhogingen niet zodanig hoog zijn dat een ruimere overgangsregeling nodig is.
Het hof concludeert daarom dat de overgangsregeling voldoende ruim is, zodat grief 7 in zoverre faalt, net als grief 14.
3.28. Tot zover komt het hof aldus tot het oordeel dat het Hoogheemraadschap, op basis van taxatie door een taxateur of makelaar, de canon conform zijn beleidsvoornemen mag verhogen.
overige grieven in principaal en incidenteel appel
3.29. De overige grieven van de Stichting c.s. in het incidenteel appel leiden, om na te noemen redenen, niet tot een ander oordeel.
3.30. Met grief 8 betogen de Stichting c.s. dat het nieuwe erfpachtbeleid inhoudelijk vol – en niet marginaal - moet worden getoetst. Dat, zoals de Stichting c.s. daartoe stellen, de redelijkheid en billijkheid meebrengen dat een volledige publiekrechtelijke toetsing van de berekeningsmethodiek moet plaatsvinden, acht het hof onjuist, voor zover daarmee meer is beoogd dan een toetsing aan algemeen verbindende voorschriften en de beginselen van behoorlijk bestuur. De grief faalt.
3.31. De Stichting c.s. beklagen zich er met grief 12 over dat de rechtbank niet afzonderlijk heeft beoordeeld of de voorbereiding van het nieuwe erfpachtbeleid onvoldoende zorgvuldig was. De grief faalt. De Stichting c.s. hebben namelijk wel toegelicht dat zij het resultaat van de voorbereiding niet goed vinden, doch onvoldoende toegelicht wat er aan de voorbereiding zelf heeft geschort.
3.32. Met de rechtbank is het hof van oordeel dat geen sprake is van misbruik van bevoegdheid. Uit de voorgaande overwegingen volgt reeds dat niet is komen vast te staan dat het bestreden canonbeleid in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur. De door de Stichting c.s. in dit verband aangevoerde gronden zijn onvoldoende om te concluderen dat uitvoering van het canonbeleid, indien dat niet in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur, niettemin misbruik van bevoegdheid zou opleveren. Grief 15 slaagt daarom niet.
3.33. Ten aanzien van het beroep van de Stichting c.s. op het bestaan van een economische machtspositie overweegt het hof als volgt. Waar de Stichting c.s. een beroep doen op misbruik van een economische machtspositie van het Hoogheemraadschap in het kader van haar erfpachtbeleid dienen zij onder meer te stellen dat het Hoogheemraadschap ter zake niet in het kader van een overheidsprerogatief of buiten de sfeer van het economisch verkeer, maar als onderneming heeft gehandeld. Dat van dat laatste sprake was staat immers niet buiten kijf, terwijl het verbod van misbruik van een economische machtspositie (art. 24 Mw Pro.) alleen van toepassing is op ondernemingen. Nu de Stichting c.s. dat hebben nagelaten te stellen, faalt grief 16 reeds op die grond. Dat een individuele erfpachter ter zake van zijn erfpacht slechts met het Hoogheemraadschap te maken heeft, en deze dientengevolge over de nodige feitelijke macht jegens die erfpachter beschikt, maakt verder op zichzelf nog niet dat het Hoogheemraadschap een economische machtspositie op een markt inneemt. Daarvoor zijn meer feiten en omstandigheden nodig terzake van de product- en geografische dimensie van die markt en de positie op die markt van het Hoogheemraadschap, die door de Stichting c.s. niet zijn aangevoerd.
3.34. Grief 17, die betrekking heeft op het koopaanbod van het Hoogheemraadschap, faalt eveneens. Ook indien, zoals de Stichting c.s. betogen, de samenvatting in het vonnis van hun standpunt onvolledig is, volgt daaruit, mede gelet op het hierboven over grief 16 gegeven oordeel, nog niet dat het oordeel van de rechtbank over dit standpunt onjuist was. Het hof deelt dit oordeel: de door de Stichting c.s. gestelde omstandigheden rechtvaardigen niet de conclusie dat het Hoogheemraadschap als onderneming over economische machtspositie beschikt, zodat tot misbruik daarvan evenmin kan worden geconcludeerd.
3.35. Met grief 18 betogen de Stichting c.s. dat het Hoogheemraadschap het bloot eigendom aan de Dijkbewoners had moeten aanbieden. Nu geen sprake is van misbruik van een economische machtspositie door het Hoogheemraadschap, vervalt dit argument van de Stichting c.s. Voor zover de Stichting c.s. daarnaast nog hebben betoogd dat de gestelde verplichting voortvloeit uit een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling, volgt uit het bij de beoordeling van grief 5 gegeven oordeel dat de grief ook voor het overige faalt.
3.36. Indien, zoals de Stichting met grief 19 stelt en het Hoogheemraadschap met haar grief 4 bestrijdt, canonverhoging leidt tot verrijking van het Hoogheemraadschap, wordt deze verrijking gerechtvaardigd door de aard van het recht van het Hoogheemraadschap uit hoofde van het erfpachtcontract dat zij met de Dijkbewoners heeft gesloten. Voor zover de Stichting c.s. in dit verband nog verwijzen naar de door de Dijkbewoners gedane investeringen in hun opstallen, acht het hof relevant dat de wet daartegenover een recht op compensatie geeft. Ook uit dien hoofde is daarom geen sprake van ongerechtvaardigde verrijking. De grief van de Stichting c.s. faalt. De genoemde grief van het Hoogheemraadschap faalt bij gebrek aan belang.
3.37. Ten aanzien van de nog niet hierboven behandelde grieven van het Hoogheemraadschap in het principaal appel oordeelt het hof als volgt. De grieven 3 tot en met 10 zijn erop gericht dat het Hoogheemraadschap de canon zonder nadere overgangstermijn mag verhogen. Gelet op het hieromtrent hierboven overwogene, kan verdere behandeling van die grieven achterwege blijven.
3.38. De slotsom in het principaal appel is dat het tussenvonnis wordt vernietigd. De vorderingen van de Stichting zullen alsnog worden afgewezen. In het incidenteel appel zal het tussenvonnis worden bekrachtigd. De kosten van het principaal en het incidenteel appel komen gelet op het resultaat van de beoordeling voor rekening van de Stichting c.s.
4. Beslissing
Het hof:
In het principaal appel:
- vernietigt het bestreden vonnis;
en opnieuw rechtdoende:
- wijst de vorderingen van de Stichting c.s. af;
- verwijst – uitvoerbaar bij voorraad – de Stichting c.s. in de kosten van de procedure en begroot die kosten aan de zijde van het Hoogheemraadschap in eerste aanleg op € 313,-- aan verschotten en op € 1.808,-- aan salaris en in hoger beroep op € 739,81 aan verschotten en op € 2.682,-- aan salaris;
in het incidenteel appel:
- bekrachtigt het bestreden vonnis;
- verwijst – uitvoerbaar bij voorraad – de Stichting c.s. in de kosten van de procedure en begroot die kosten aan de zijde van het Hoogheemraadschap op € 1.341,-- aan salaris;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit arrest is gewezen door mrs. R.H. de Bock, C.C. Meijer en J.C. Toorman en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2013.