ECLI:NL:GHAMS:2015:1348 - Gerechtshof Amsterdam - Hoger beroep tegen tenlastelegging taxidiensten buiten vo...

Uitspraak

parketnummer: 23-002210-14

datum uitspraak: 14 april 2015

tegenspraak

Verkort arrest van het gerechtshof Amsterdam gewezen op het hoger beroep, ingesteld tegen het vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Noord-Holland, locatie Haarlem van 20 mei 2014 in de strafzaak onder parketnummer

15-133379-13 tegen

[verdachte],

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1982,

adres: [adres].

Onderzoek van de zaak

Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzittingen in hoger beroep van 17 maart 2015 en 31 maart 2015.

Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaat-generaal en van hetgeen door de verdachte en de raadsvrouw naar voren is gebracht.

Tenlastelegging

Aan de verdachte is ten laste gelegd dat:

hij op of omstreeks 12 juni 2013 te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, op de luchthaven Schiphol taxidiensten heeft verricht en/of heeft aangeboden, op een andere plaats dan op de voor taxi’s bestemde rijbanen.

Voor zover in de tenlastelegging taal- en/of schrijffouten voorkomen, zal het hof deze verbeterd lezen. De verdachte wordt daardoor niet in de verdediging geschaad.

Vonnis waarvan beroep

Het vonnis waarvan beroep zal worden vernietigd, omdat daarvan slechts aantekening is gedaan ingevolge artikel 395a van het Wetboek van Strafvordering.

Bewezenverklaring

Het hof acht wettig en overtuigend bewezen dat de verdachte het ten laste gelegde heeft begaan, met dien verstande dat:

hij op 12 juni 2013 te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, op de luchthaven Schiphol taxidiensten heeft verricht en/of heeft aangeboden, op een andere plaats dan op de voor taxi’s bestemde rijbanen.

Hetgeen meer of anders is ten laste gelegd, is niet bewezen. De verdachte moet hiervan worden vrijgesproken.

Het hof grondt zijn overtuiging dat de verdachte het bewezen verklaarde heeft begaan op de feiten en omstandigheden die in de bewijsmiddelen zijn vervat.

Bewijsoverweging

Het hof stelt vast dat op voorhand niet direct duidelijk is wat in de tenlastelegging wordt bedoeld met ‘de voor taxi’s bestemde rijbanen’.

De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat met ‘de voor taxi’s bestemde rijbanen’ wordt bedoeld de A-baan bij het Jan Dellaertplein te Schiphol. Zij heeft daartoe een aantal foto’s – de foto’s genummerd 1 tot en met 12 – aan het hof overgelegd waarop volgens de advocaat-generaal heel duidelijk is te zien dat de A-baan de voor taxi’s bestemde rijbaan op Schiphol is.

De raadsvrouw van de verdachte heeft zich op het standpunt gesteld dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met ‘de voor taxi’s bestemde rijbanen’.

Het hof heeft vastgesteld dat de woorden in de tenlastelegging overeen komen met de bewoordingen in artikel 2:15, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening de gemeente Haarlemmermeer (hierna: APV). In die APV wordt hieraan geen nadere invulling gegeven en ook is niet gebleken dat de gemeente Haarlemmermeer anderszins een deel of delen van de wegen op Schiphol als zodanig heeft aangewezen.

In een begeleidend schrijven bij de APV 2012 van de gemeente Haarlemmermeer aan de raad (Raadvoorstel 2012.0029279 van 12 juni 2012) staat: “De concessiehouders moeten geruime tijd in de rij staan alvorens zij hun diensten kunnen aanbieden in de strook die speciaal voor hen bedoeld is om hun diensten aan te bieden op de rijbaan voor het Jan Dellaertplein. Op dit moment wordt er door taxichauffeurs op het Jan Dellaertplein geronseld. Dit is oneerlijk concurrerend voor de taxiconcessiehouders. Het OM heeft de afgelopen jaren aangehouden dat het Jan Dellaertplein beschouwd wordt als een voor openbaar verkeer openstaande weg. De consequentie daarvan is dat het ronselen op het Jan Dellaertplein door taxichauffeurs met vergunning niet strafbaar zou zijn en dat deze zaken daarom geseponeerd worden. Om dit in de toekomst te voorkomen is het van belang dat er een bepaling wordt opgenomen in artikel 5:14 van Pro de APV. In het derde lid is nu opgenomen dat het verboden is om op de Luchthaven Schiphol taxidiensten aan te bieden of te verrichten, met uitzondering van taxidiensten met vergunning in de zin van de Wet personenvervoer 2000, op de voor taxi’s bestemde rijbanen. Het Jan Dellaertplein is geen rijbaan en er kan worden opgetreden op het moment dat hier taxidiensten worden aangeboden.” Gelet op het voorgaande is het hof van oordeel dat met ‘de voor taxi’s bestemde rijbanen’ in de APV 2012 en de daarop toegespitste tenlastelegging (slechts) de A-baan op Schiphol wordt bedoeld.

Strafbaarheid van het bewezen verklaarde

Het bewezen verklaarde levert geen strafbaar feit op. De verdachte dient derhalve te worden ontslagen van alle rechtsvervolging.

Het hof overweegt hiertoe het volgende.

1. In de onderhavige en tevens in een aantal andere zaken waarin het hof heden uitspraak doet, is aan de verdachte ten laste gelegd,

“dat hij op (datum) te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, op de luchthaven Schiphol taxidiensten heeft verricht en/of heeft aangeboden, op een andere plaats dan op de voor taxi’s bestemde rijbanen”.

2. De officier van justitie heeft deze tenlastelegging doen steunen op het bepaalde in artikel 5:14, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) van de gemeente Haarlemmermeer.

3. In hoger beroep heeft de advocaat-generaal gevorderd dat het hof tot een bewezenverklaring dient te komen, met uitzondering van die gevallen waarin sprake is van het verrichten en/of aanbieden van taxidiensten aan en/of op het zogeheten Koeriersplein, nu onduidelijk is of het aldaar aanbieden en/of verrichten van taxidiensten onder het verbod van artikel 5:14, derde lid, APV van de gemeente Haarlemmermeer valt. Van willekeurig optreden door de politie/ Koninklijke Marechaussee (hierna: KMAR) is geen sprake, nu de regelgeving duidelijk is.

De advocaat-generaal heeft aan de hand van haar schriftelijke requisitoir naar voren gebracht dat naar de kern genomen artikel 5:14, eerste lid, van de APV verbiedt het zonder vergunning (van het college van B&W) verrichten en/of aanbieden van diensten, waaronder mede taxidiensten zijn te verstaan op voor het publiek toegankelijke plaatsen. In het tweede lid van de APV wordt daarop een uitzondering gemaakt door te bepalen dat dit verbod niet geldt voor taxidiensten op de voor het openbaar verkeer openstaande weg, terwijl het derde lid daarop weer een uitzondering of nadere specificatie formuleert, inhoudende dat het op de Luchthaven Schiphol verboden is taxidiensten te verrichten en/of aan te bieden, met uitzondering van taxidiensten met vergunning in de zin van de Wet personenvervoer 2000, op de voor taxi’s bestemde rijbanen.

De advocaat-generaal heeft aangevoerd dat Schiphol eigen terrein is dat voor een deel openbare wegen kent waarop de Wegenverkeerswet 1994 en het RVV 1990 van toepassing zijn. Dat geldt evenwel niet voor de A-rijbaan. Deze rijbaan, die door Schiphol is bestemd als de “voor taxi’s bestemde rijbaan”, is voor het openbaar verkeer afgesloten met een slagboom. Door deze slagboom is de A-rijbaan niet langer een openbare weg en kan Schiphol aan het gebruik ervan eigen regels stellen. Die regels zijn gesteld in de zogenaamde Schipholregels (opvolger van het Aanvullend Luchtvaartreglement). Gelet op het voorgaande is het, aldus de advocaat-generaal, verboden voor alle taxichauffeurs die geen voorafgaande schriftelijke toestemming van de Stichting taxicontrole Schiphol (hierna: STC) hebben, om op de luchthaven Schiphol taxidiensten te verrichten of aan te bieden. Gelet op het onwenselijk lange tijdsverloop acht de advocaat-generaal het geraden een deels voorwaardelijke geldboete te vorderen. Zij heeft haar requisitoir en haar vordering aan het hof overgelegd.

4. De verdediging heeft – naar de kern genomen - bepleit dat de verdachte
[verdachte]- zo begrijpt het hof – dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging, nu hij heeft gedwaald omtrent het recht. Hij meende gerechtigd te zijn op de openbare weg voor de aankomsthal te Schiphol, op het Jan Dellaertplein, zijn taxi diensten aan te bieden.

Het hof overweegt omtrent hetgeen is tenlastegelegd als volgt.

5.
De feitelijke situatie ter plaatse

Het Jan Dellaertplein is gelegen voor de aankomsthal van Schiphol, gelegen in de gemeente Haarlemmermeer, op het private terrein van de N.V. Luchthaven Schiphol, waarop zich voor het openbaar verkeer openstaande wegen bevinden. Dit plein bestaat uit drie rijbanen: de zogenoemde A-, B- en C-rijbaan. Rijbaan C is bestemd voor alle verkeer en rijbaan B is bestemd voor busvervoer. Rijbaan A - gelegen aan het trottoir in aansluiting aan de aankomsthal van Schiphol - is afgesloten met een door de N.V. Luchthaven Schiphol geplaatste slagboom en is uitsluitend toegankelijk voor taxichauffeurs die – afgezien van een reguliere taxivergunning – tevens beschikken over een zogeheten Schipholtaxivergunning. Deze taxichauffeurs beschikken over een ‘transponder’ waarmee de slagboom die toegang biedt tot de A-rijbaan kan worden geopend.

De vraag die het hof dient te beantwoorden is of de taxichauffeurs die wel over een reguliere taxivergunning beschikken, maar niet in het bezit zijn van een ‘Schipholtaxivergunning’ op de openbare weg op Schiphol, waaronder de ‘C-rijbaan’, het Jan Dellaertplein, het Koeriersplein etc, op Schiphol taxivervoer mogen aanbieden en/of verrichten.

6.
Het juridisch kader

Op de datum in de tenlastelegging genoemd was van kracht de wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Wet personenvervoer 2000, hierna: Wpv 2000), in werking getreden op 1 januari 2001 (Stb. 2000, 564). Deze wet beoogde maatregelen - in de woorden van de memorie van toelichting- : ‘in het leven te roepen tot versterking van de positie van het taxivervoer binnen de gehele keten van het collectief personenvervoer’ (MvT, 25910, nr. 3, p. 5) en ‘de overheid treedt terug als regulator van het aanbod’ en ’het beleid is erop gericht open markten met meerdere aanbieders te creëren’ (idem). Het kabinet beoogde bevordering van de marktwerking en de concurrentie (idem, p. 6), hetgeen inhield – aldus het kabinet – minimalisering van belemmeringen. Samengevat kwam een en ander neer op ‘liberalisering’ en ‘deregulering’ van het taxiwezen.

Deze Wpv 2000 is gewijzigd bij wet van 26 mei 2011 tot wijziging van de Wet personenvervoer 2000, houdende regels ter bevordering van de kwaliteit in het taxivervoer (kamerstukken 32424). Hoofdstuk V Taxivervoer van deze Wijzigingswet bevat in paragraaf 1 (
Vergunning)onder meer de volgende bepalingen:

Artikel 75, eerste lid: ‘Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt met het verrichten van taxivervoer gelijkgesteld het aanbieden van dat vervoer’.

Artikel 76, eerste lid: ‘Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.’

Paragraaf 5 van deze Wijzigingswet 2011 betreft ‘gemeentelijke bevoegdheden’.

Artikel 82 uit Pro deze paragraaf artikel luidt:

 lid 1. Bij of krachtens gemeentelijke verordening kunnen regels worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer.

 lid 2. De in het eerste lid bedoelde regels strekken tot aanvulling van de bij of krachtens deze wet vastgestelde bepalingen en hebben geen betrekking op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.

Artikel 82a, tweede lid (nieuw) luidt: ‘De in het eerste lid bedoelde regels kunnen verschillen al naar gelang de locatie waar taxivervoer wordt verricht’.

Artikel 82b Wvp 2000 (nieuw) luidt:

 lid 1.’Onverminderd artikel 82a kan bij of krachtens gemeentelijke verordening worden bepaald dat het gebruik van de bij die verordening te bepalen gemeentelijke openbare weg of delen daarvan, voor wat betreft het aldaar aanbieden van taxivervoer, uitsluitend is voorbehouden aan vervoerders en bestuurders van auto’s die taxivervoer verrichten die overeenkomstig de bij en krachtens dit artikel gestelde regels deel uitmaken van een organisatorische verband’.

 lid 2. luidt: ‘Het in het eerste lid bedoelde organisatorische verband heeft een verbetering van de kwaliteit van taxivervoer ten doel’.

In de memorie van toelichting op deze Wijzigingswet (32 424, nr. 3, p. 4 e.v.) vermeldt de wetgever onder het hoofdstuk ‘De voorgestelde oplossingsrichtingen ter verbetering van de kwaliteit van taxivervoer’ onder meer het volgende.

‘Belangrijk uitgangspunt van het staande kabinetsbeleid is voorts dat inzet van regelgeving met alle daarbij komende bestuurslasten voor overheden en lasten voor burgers, tot het minimaal noodzakelijke beperkt worden.
’

En:

‘Tegen deze achtergrond acht het kabinet het noodzakelijk om met name op het onderdeel van het lokale straattaxivervoer te voorzien in een toedeling van adequate gemeentelijke bevoegdheden. Dit maakt het voor gemeenten mogelijk om afhankelijk van de specifieke lokale situatie, maatwerk te leveren en kan een bepaald lokaal knelpunt worden opgelost met een proportionele maatregel die is toegesneden op die situatie.’

Onder het hoofdstuk ‘4. Aanvullende gemeentelijke bevoegdheden ter verbetering van de kwaliteit van taxivervoer’ vermeldt de Memorie van Toelichting voorts onder de titel ‘a. Algemene positionering gemeentelijke bevoegdheden’ onder meer het volgende:

‘Doelstelling van dit wetsvoorstel is onder meer om een adequate en buiten twijfel staande juridische basis te verschaffen voor toepassing van gemeentelijke bevoegdheden om uit hoofde van de doelstelling van de Wp2000 op het onderdeel van het op de openbare weg aanbieden van taxivervoer, aanvullende gemeentelijke maatregelen te treffen. Aldus maakt de onderhavige wetswijziging het mogelijk dat een gemeente binnen de door de wet aangegeven grenzen, krachtens een gemeentelijke verordening aanvullende regels stelt over dergelijk taxivervoer.’

En onder de titel ‘b. Onderwerpen en reikwijdte gemeentelijke bevoegdheden’ onder meer:

‘De aanvullende gemeentelijke bevoegdheden liggen vast in de nieuwe artikelen 82a en 82b van het wetsvoorstel. Op grond van artikel 82a kan een gemeente, al naar gelang de specifieke lokale omstandigheden aanvullende kwaliteitsregels stellen over taxivervoer.’

‘In artikel 82b is een expliciete wettelijke basis vastgelegd voor invoering van het zogenoemde model van groepsvorming.’

‘Artikel 82 van Pro het wetsvoorstel stelt de verhouding met de bij en krachtens de Wp2000 te stellen rijksregelgeving buiten twijfel. In het eerste lid van dat artikel wordt bepaald dat de invulling van de gemeentelijke bevoegdheden in het belang moet zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer. (…) De gemeentelijke regels moeten op grond van het tweede lid van die bepaling strekken tot
aanvullingvan de rijksregelgeving en mogen geen betrekking hebben op andere onderwerpen dan genoemd in de artikelen 82a en 82b.’

In voormelde memorie van toelichting op artikel 82b (32 424, nr. 3, p. 29) beschrijft de wetgever omtrent dit artikel(lid): ‘Essentie van het in artikel 82b bedoelde model van groepsvorming is dat binnen dat kader de groep als zodanig eerstverantwoordelijk is om de groepsgenoten te houden aan (privaatrechtelijke) normen van basiskwaliteit’.

Het in dit artikel bedoelde model van groepsvorming kan alleen worden toegepast in de krachtens artikel 82b, tiende lid, aangewezen gemeenten.

Bij ‘Regeling houdende uitvoeringsbepalingen inzake de kwaliteit in het taxivervoer (uitvoeringsregeling kwaliteit taxivervoer 2011)’, Stcrt. 2011, nr. 17811 van 30 september is de gemeente Haarlemmermeer als zodanig aangewezen.

De APV van de gemeente Haarlemmermeer 2012, zoals deze gold ten tijde van het plegen van de ten laste gelegde feiten, luidt- voor zover relevant en zakelijk weergegeven -:

Afdeling 3 Goederen en diensten

Artikel 5:14 Aanbieden Pro van goederen en diensten

1. Het is verboden zonder vergunning van het college in de uitoefening van handel op of aan de weg of (…) voor het publiek toegankelijk gelegen plaats goederen aan te bieden (…) dan wel diensten aan te bieden,

2. Het verbod geldt niet:

a. (…);

f. voor het verrichten en aanbieden van taxidiensten met vergunning in de zin van de Wet personenvervoer 2000 op de voor het openbaar verkeer openstaande wegen;

3. Het is verboden om op de luchthaven Schiphol taxidiensten te verrichten en aan te bieden, met uitzondering van taxidiensten met vergunning in de zin van de Wet personenvervoer 2000, op de voor taxi’s bestemde rijbanen.’

Van belang is tenslotte een document, opgesteld door De directie van N.V. Luchthaven Schiphol en houdende zogeheten Schipholregels. In de inleiding van dit document is opgenomen dat de exploitant van de luchthaven Schiphol eigenaar is van de grond waarop de luchthaven is gevestigd. Zij heeft ‘de wettelijke plicht tot exploitatie van de luchthaven en treft daartoe voorzieningen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van het luchthavenluchtverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenverkeer op de luchthaven’.

Deze ‘Schipholregels’ zijn ‘van toepassing op een ieder die zich op de luchthaven bevindt’.

Naar de advocaat-generaal heeft aangegeven zijn de ‘Schipholregels’ gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel. Overtreding van de ‘Schipholregels’ levert mogelijk een onrechtmatige daad op jegens de N.V. Luchthaven Schiphol, geen strafbaar feit. Het hof stelt vast dat in deze regels niet wordt gerept over de ‘A- rijbaan’ of “de voor taxi’s bestemde rijbanen” dan wel over degenen die bevoegd zijn van deze rijbanen gebruik te maken.

7.
Conclusie

Uit deze wet- en regelgeving - in onderling verband en samenhang beschouwd - kan als conclusie worden getrokken dat deze strekt tot het bevorderen/verbeteren van de kwaliteit van het taxivervoer, met name in de zogenaamde opstapmarkt.

Het hof komt bij deze stand van zaken, gelet op hiervoor geciteerde wet- en regelgeving in onderling verband en samenhang beschouwd, tot het oordeel dat de gemeente Haarlemmermeer ten onrechte artikel 5:14, derde lid, van de APV als uitwerking dan wel als uitvoering van de artikelen 82 tot en met 82b Wpv 2000 (
gemeentelijke bevoegdheden)heeft opgevat. Artikel 82 Wpv Pro 2000 bepaalt immers dat de gemeentelijke autoriteiten slechts bepalingen in het leven mogen roepen die dienen ter bevordering van de kwaliteit van het taxivervoer. Dat geldt tevens voor de artikelen 82a en 82b Wpv 2000, die daarvan een uitwerking beogen te zijn. Tot meer zijn de gemeentelijke overheden in dezen niet bevoegd. Het categorisch verbieden van taxivervoer op Schiphol valt daar naar het oordeel van het hof niet onder. In zoverre is de gemeenteraad buiten haar verordenende bevoegdheden getreden. Dat op dat verbod een uitzondering is gemaakt voor taxi’s met een “Schipholtaxivergunning” die gebruik kunnen maken van de A-baan, maakt dat niet anders.

Nu de uitwerking die de gemeente Haarlemmermeer aan deze bepalingen heeft gegeven in artikel 5:14, derde lid, van de APV geen steun vindt in de wettelijke bepalingen van de artikelen 82 tot en met 82b Wvp 2000, leidt dit tot de conclusie dat artikel 5:14, derde lid, van de APV van de gemeente Haarlemmermeer in zoverre niet verbindend is. Nu de gemeente Haarlemmermeer voorts in gebreke is gebleven te bepalen welke voor het openbaar verkeer openstaande weg op Schiphol de voor ‘taxi bestemde rijbaan’ is, kan ook overigens vanuit dat gezichtspunt geen strafbaar feit worden vastgesteld. Uit het voorgaande volgt voorts dat op alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen op de luchthaven Schiphol, taxivervoer mag worden verricht en aangeboden.

De slotsom luidt dat artikel 5:14 van Pro de APV Haarlemmermeer gedeeltelijk – voor zover het artikel 5:14, derde lid betreft - onverbindend is. Voorts heeft in de onderhavige zaak te gelden dat de verdachte weliswaar op een andere dan de voor taxi’s bestemde rijbanen taxidiensten heeft aangeboden, te weten op een andere rijbaan dan de ‘A-rijbaan’ die de N.V. Luchthaven Schiphol daartoe heeft bestemd - zodat het tenlastegelegde feit in zoverre kan worden bewezen verklaard -, maar dat gelet op het vorenstaande geen sprake is van een strafbaar feit, zodat de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging.

Vaststaat voorts dat de gemeente Haarlemmermeer niet heeft geregeld – voor zover zij daartoe bevoegd was - wat onder ‘voor taxi’s bestemde rijbanen’ moet worden verstaan. Nu de gedraging evenmin elders strafbaar is gesteld, dient de verdachte ook op grond daarvan te worden ontslagen van alle rechtsvervolging.

Over de vraag of de N.V. Luchthaven Schiphol gerechtigd is (alle) rijbanen af te sluiten voor taxiverkeer behalve voor hen die beschikken over een ‘Schipholtaxivergunning’ behoeft het hof zich thans niet uit te laten, nu die kwestie dient te worden geregeld tussen deze N.V. Luchthaven Schiphol en de gemeente Haarlemmermeer.

Beslissing

Het hof:

Vernietigt het vonnis waarvan beroep en doet opnieuw recht:

Vernietigt de eerder op 10 mei 2014 uitgevaardigde strafbeschikking onder CJIB-nummer

[nummer].

Verklaart zoals hiervoor overwogen bewezen dat de verdachte het ten laste gelegde heeft begaan.

Verklaart niet bewezen hetgeen de verdachte meer of anders is ten laste gelegd dan hierboven is bewezen verklaard en spreekt de verdachte daarvan vrij.

Verklaart het bewezen verklaarde niet strafbaar en ontslaat de verdachte te dier zake van alle rechtsvervolging.

Dit arrest is gewezen door de meervoudige strafkamer van het gerechtshof Amsterdam, waarin zitting hadden mr. N.A. Schimmel, mr. P.A.M. Hoek en mr. R.C.P. Haentjens, in tegenwoordigheid van mrs. P.M. Groenenberg en F. Hardonk-Kruiswijk, griffiers, en is uitgesproken op de openbare terechtzitting van dit gerechtshof van 14 april 2015.