Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
afdeling civiel recht en belastingrecht, team I
zaaknummer : 200.218.127/01 KG
zaak-/rolnummer rechtbank Amsterdam : C/13/620984/ KG ZA 16-1529
arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 13 februari 2018
inzake
[appellant],
wonend te [woonplaats] ,
appellant,
advocaat: mr. J.G.M. de Koning te Amsterdam,
tegen
GEMEENTE AMSTERDAM,
zetelend te Amsterdam,
geïntimeerde,
advocaat: mr. I.M.C.A. Reinders Folmer te Amsterdam.
1.Het geding in hoger beroep
Partijen worden hierna [appellant] en de gemeente genoemd.
[appellant] is bij dagvaarding van 25 januari 2017 in hoger beroep gekomen van een vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam van 29 december 2016, in kort geding gewezen tussen [appellant] als eiser en de gemeente als gedaagde.
Partijen hebben daarna de volgende stukken ingediend:
- memorie van grieven, met producties;
- memorie van antwoord.
[appellant] heeft geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en alsnog de gemeente zal veroordelen om binnen 24 uur na betekening van dit vonnis de aan [appellant] afgegeven gedoogverklaringen te verlengen, althans hem te behandelen alsof hij met ingang van 1 januari 2017 over gedoogverklaringen beschikt, tot het moment dat door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak zal zijn gedaan op het door [appellant] ingestelde hoger beroep, met veroordeling van de Gemeente in de proces- en nakosten.
De gemeente heeft geconcludeerd tot bekrachtiging, met veroordeling van [appellant] tot betaling van proceskosten en rente.
Ten slotte is arrest gevraagd.
2.Feiten
De voorzieningenrechter heeft in het vonnis onder 2.1. tot en met 2.12. de feiten opgesomd die zij bij de beoordeling van de zaak tot uitgangspunt heeft genomen. Met de eerste grief komt [appellant] op tegen de weergave van de uitlatingen van de burgemeester in de vergadering van 25 november 2015. Het hof zal met zijn bezwaren in het navolgende rekening houden. Voor het overige zijn de opgesomde feiten niet in geschil en dienen zij derhalve ook het hof als uitgangspunt. Voor zover in hoger beroep van belang zijn die feiten de volgende.
2.1.
[appellant] is eigenaar en exploitant van Coffeeshop [X] te Amsterdam. Hij beschikt daartoe over exploitatievergunningen en daarbij behorende gedoogverklaringen. Coffeeshops zijn horecagelegenheden waar geen alcohol wordt geschonken en waar handel in en gebruik van cannabis(producten), softdrugs, plaatsvindt.
2.2.
Op grond van de Opiumwet is het verboden om cannabis(producten) aanwezig te hebben, dan wel te verkopen, in- of uit te voeren, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren. Ten aanzien van de verkoop en het gebruik van cannabis(producten) wordt in Nederland een gedoogbeleid gevoerd dat is neergelegd in de Aanwijzing Opiumwet. Per 1 januari 2012 is de Aanwijzing Opiumwet gewijzigd. Het gedoogbeleid voor coffeeshops is, voor zover van belang, aangescherpt met het zogenaamde ingezetenencriterium. Dit betekent dat coffeeshops voortaan alleen ingezetenen van Nederland van achttien jaar en ouder mogen toelaten.
2.3.
In de beleidsbrief coffeeshops van de burgemeester van de gemeente Amsterdam (hierna: de burgemeester) van 11 december 2012 is onder meer het beleid neergelegd dat ter voorkoming van softdrugsgebruik door jongeren een afstandscriterium van 250 meter loopafstand tussen coffeeshops en scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs (hierna: het afstandscriterium) wordt ingevoerd in Amsterdam.
2.4.
In een brief van 11 november 2013 aan (onder anderen) [appellant] heeft de burgemeester de invoering van het afstandscriterium nader uitgewerkt. Het afstandscriterium zal per 1 januari 2014 in vier fases worden ingevoerd. Op 1 januari 2014 gelden voor alle 27 coffeeshops die binnen 250 meter loopafstand van een school liggen gewijzigde openingstijden. Op 1 juli 2014 sluiten de coffeeshops die in het zicht van een school liggen en per 1 januari 2015 sluiten de coffeeshops die binnen 150 meter loopafstand van een school liggen. Per 1 januari 2016 verliezen de coffeeshops die tussen 150 en 250 meter van een school liggen, waaronder die van [appellant] , hun gedoogverklaring. Voortuitlopend hierop zullen per 1 januari 2014 voor de coffeeshops beperkte openingstijden gaan gelden.
2.5.
Bij besluiten van 4 april 2014 heeft dc burgemeester het bezwaar van [appellant] tegen het besluiten van 12 december 2013, waarbij de openingstijden van zijn coffeeshop is gewijzigd, ongegrond verklaard. De tegen deze besluiten ingestelde beroepen heeft de rechtbank bij uitspraak van 5 augustus 2016, met zaaknummer AMS 14/2964, ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld hij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
2.6.
In een procedure bij de rechtbank Den Haag is (door andere coffeeshophouders) gevorderd de gewijzigde Aanwijzing Opiumwet onverbindend te verklaren. Van het vonnis van de rechtbank is hoger beroep ingesteld. Bij arrest van 16 december 2014 (ECLI:NL:GHDHA:2014:4186) heeft het gerechtshof Den Haag, voor zover van belang, geoordeeld dat de landelijke invoering van het ingezetenencriterium een geschikte maatregel is om het doel - tegengaan van drugstoerisme - te bereiken. Niet gezegd kan worden dat de Staat in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de landelijke invoering van het ingezetenencriterium. Daarbij is nog van belang dat de gevolgen van de landelijke invoering zijn verzacht doordat in het kader van de handhaving lokaal maatwerk nodig is. Het ingezetenencriterium is dan ook niet in strijd met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het gerechtshof heeft de vordering afgewezen. Tegen dit arrest is cassatie ingesteld bij de Hoge Raad.
2.7.
Bij brief van 29 oktober 2015 heeft de burgemeester aan de gemeenteraad
meegedeeld dat hij de gedoogverklaring van - onder anderen [appellant] - zal verlengen tot 1 juli 2016 in afwachting van dit cassatieberoep. Indien de Hoge Raad namelijk oordeelt dat landelijke invoering van het ingezetenencriterium niet rechtmatig is, kan de burgemeester zijn eerder gemaakte afspraak met de minister van veiligheid en justitie (hierna: de minister) niet nakomen. Deze afspraak hield, voor zover van belang, in dat de gemeente het ingezetenencriterium niet hoeft in te voeren, op de voorwaarde dat het afstandscriterium wel (volledig) wordt ingevoerd.
2.8.
Tijdens een vergadering van de gemeenteraad op 25 november 2015 heeft de burgemeester zich (nogmaals) uitgelaten over de consequenties van het op handen zijnde arrest van de Hoge Raad voor de uitvoering van die afspraak.
2.9.
Bij besluit van 15 juni 2016 heeft de burgemeester de exploitatievergunning
en gedoogverklaring van [appellant] verlengd tot 1 januari 2017.
2.10.
Bij arrest van 30 september 2016 (ECLI:NL:HR:2016:2226) heeft de Hoge
Raad het arrest van het gerechtshof Den Haag van 16 december 2014 bekrachtigd.
2.11.
Bij brief van 18 november 2016 heeft de burgemeester aan de gemeenteraad
meegedeeld dat hij, gelet op dit arrest van de Hoge Raad, zijn afspraak met de minister kan nakomen door ook de laatste fase van het afstandscriterium uit te voeren. Om die reden zal hij de gedoogverklaringen dus niet opnieuw verlengen.
3.Beoordeling
3.1
In deze procedure vordert [appellant] – kort weergegeven – veroordeling van de gemeente tot verlenging van de gedoogverklaring ten behoeve van de exploitatie van zijn coffeeshop zolang de Raad van State nog geen uitspraak heeft gedaan in de onder 2.5 bedoelde procedure.
3.2.
De gemeente heeft de ontvankelijkheid van [appellant] bestreden. De gemeente stelt daartoe dat bezwaar en beroep open staan tegen het besluit om exploitatie na 1 januari 2017 niet langer toe te staan, welke mogelijkheden [appellant] (in de onder 2.5 bedoelde procedure) ook heeft benut. De gemeente miskent daarmee dat de weigering om de eerder verstrekte gedoogverklaring te verlengen (behoudens bijzondere omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen) niet als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt, omdat daarmee niet zonder meer vast staat dat en hoe wel handhavend zal worden opgetreden. Tegen die weigering staan dus geen bezwaar en beroep open, zodat [appellant] in deze civiele procedure ontvankelijk is bij gebreke van een andere rechtsgang waarmee [appellant] met een vordering als de onderhavige met vergelijkbaar resultaat tegen de genoemde weigering kan opkomen.
3.3.
In eerste aanleg heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van [appellant] afgewezen. [appellant] komt tegen die beslissing op met drie grieven.
3.4.
Met de eerste grief stelt [appellant] aan de orde dat de rechtbank mededelingen van de burgemeester in de gemeenteraadsvergadering van 25 november 2015 verkeerd heeft weergegeven. [appellant] betoogt met zijn tweede grief dat hij aan deze mededelingen de toezegging kon ontlenen dat het afstandscriterium niet verder zou worden uitgevoerd indien uit een arrest van de Hoge Raad zou blijken dat - kort weergegeven - de gemeente de vrijheid toekomt om van die uitvoering af te zien. [appellant] verwijst ter onderbouwing van zijn stelling naar de tekst van de betreffende mededelingen van de burgemeester (zoals opgenomen in het verslag dat als productie 4 bij memorie van grieven is overgelegd). Blijkens dat verslag heeft de burgemeester onder meer gezegd:
“Als met terugwerkende kracht door de uitspraak die we van de Hoge Raad verwachten blijkt dat het ingezetenencriterium altijd al lokaal had mogen worden toegepast en dus ook lokaal niet toegepast had hoeven worden, dan heb ik vanuit Amsterdams perspectief gezien met de sluiting een heleboel weggegeven aan de minister wat ik niet had hoeven weggeven. Dat is niet iets om over te klagen, want dat is gebeurd in keurig overleg met elkaar. Het betekent echter wel iets. Als de vraag is: ‘wat is de betekenis ervan?’, dan hoeven we niet per se de laatste vijftien te sluiten, juist in het licht dat we er al heel veel gesloten hebben”
“Als de uitspraak luidt dat er geen lokale ruimte is, dan denk ik dat men in Den Haag in ieder geval verwacht dat wij doorgaan. Als de Hoge Raad zegt dat het niet hoeft, dan denk ik dat dit een opmaat is tot het niet sluiten van de laatste vijftien coffeeshops, zonder dat ik dat nu al vastleg.”
3.5.
Anders dan [appellant] is het hof voorshands van oordeel dat deze mededelingen van de burgemeester geen bindende toezegging jegens [appellant] inhouden. Daartoe overweegt het hof dat de burgemeester bij zijn mededelingen een duidelijke slag om de arm hield, met name door de woorden “niet per se”, “denk ik” en “zonder dat ik dat nu al vastleg” (dit laatste zinsdeel heeft [appellant] in het citaat in de memorie van grieven overigens niet opgenomen). [appellant] kon reeds daarom aan die woorden niet het vertrouwen ontlenen dat de gemeente de ruimte die zij mogelijk zou hebben zou gebruiken om de exploitatie van de coffeeshop van [appellant] langer te gedogen. De grieven 1 en 2 stuiten daarop af.
3.6.
Met grief 3 stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de gemeente niet in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Daartoe stelt [appellant] dat zijn belangen dienen te prevaleren boven die van de gemeente. De gemeente heeft gewezen op haar belang om het drugsgebruik onder jongeren te ontmoedigen en terug te dringen. Ook stelt de gemeente er belang bij te hebben om het (drugs-)beleid consistent uit te voeren. Deze belangen zijn onvoldoende bestreden en komen het hof voorshands als zwaarwegend voor.
3.7.
[appellant] beroept zich op een zwaarwegend financieel belang. De gemeente heeft het bestaan van een zwaarwegend belang aan de zijde van [appellant] gemotiveerd betwist. Het hof acht (de zwaarwegendheid van) het door [appellant] aangevoerde financiële belang en de onevenredigheid van het nadeel voor [appellant] onvoldoende toegelicht. Informatie over de financiële situatie van [appellant] ontbreekt en onduidelijk blijft waarom in de bedrijfsruimte van [appellant] geen andere exploitatie mogelijk is. Reeds daarom is onvoldoende aannemelijk dat in een bodemprocedure zal worden geoordeeld dat de gemeente in redelijkheid niet kon besluiten om van verder gedogen af te zien. De grief faalt.
3.8.
De slotsom is dat de grieven alle falen. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd en [appellant] zal worden verwezen in de kosten van het hoger beroep.
4.Beslissing
Het hof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt [appellant] in de kosten van het geding in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de gemeente begroot op € 716,-- aan verschotten en € 894,-- voor salaris, te vermeerderen met de wettelijke rente, indien niet binnen veertien dagen na dit arrest aan de kostenveroordeling is voldaan;
verklaart deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.C. Toorman, J.C.W. Rang en C.C. Meijer en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2018.