Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
locatie Arnhem, afdeling civiel
zaaknummer gerechtshof: 200.312.288
(zaaknummer rechtbank Gelderland, zittingsplaats Zutphen: 393790)
arrest van 1 augustus 2023
in de zaak van
de publiekrechtelijke rechtspersoon
Gemeente Montferland,
die is gevestigd in Didam,
die hoger beroep heeft ingesteld
en bij de rechtbank optrad als gedaagde,
hierna: de gemeente,
advocaten: mrs. P.L.G. Haccou en J.S. Cosijnse,
tegen
[geïntimeerde] ,
die woont in [woonplaats1] ,
die bij de rechtbank optrad als eiser,
hierna: [de hoogste bieder] ,
advocaat: mr. H.H. van Gaal.
1.Het verloop van de procedure in hoger beroep
1.1.
Naar aanleiding van het arrest van 13 december 2022 heeft op 19 juli 2023 een mondelinge behandeling bij het hof plaatsgevonden. Daarvan is een verslag gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd (het proces-verbaal). Hierna hebben partijen het hof gevraagd opnieuw arrest te wijzen.
2.De kern van de zaak
2.1.
De rechtbank heeft de feiten weergegeven in rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.14 van het bestreden vonnis van 6 april 2022. De gemeente heeft daartegen geen grief gericht. Het hof gaat bij de beoordeling van het hoger beroep uit van deze feiten. In het kort komen zij neer op het volgende.
2.2.
De gemeente is eigenaar van een onbebouwde kavel in het dorp Zeddam, kadastraal bekend gemeente [de gemeente] , sectie [Y] , nr. [nummer1] (hierna: de kavel). Zij heeft in 2019 via een openbare inschrijving geprobeerd deze kavel als incourante onroerende zaak te verkopen. Niemand toonde toen belangstelling. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college) heeft zich toen beraden op een andere bestemming van de kavel, namelijk parkeren. Tijdens de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan dat die bestemmingswijziging mogelijk maakte, heeft de heer [de bewoner] bij brief van 9 juli 2020 het college gevraagd hem de kans te geven een bod uit te brengen op de kavel. Hij heeft zijn verzoek onder meer toegelicht met de argumenten dat hij zo als starter de kans kreeg een woning te realiseren, bovendien in het dorp waarin hij is opgegroeid en waarmee hij veel binding heeft. [de bewoner] heeft in de vergadering van de raad van de gemeente van 10 september 2020 hetzelfde verzoek gedaan. Omdat er binnen de raad steun voor het verzoek van [de bewoner] was, heeft het college met [de bewoner] overlegd, waarna [de bewoner] op 29 september 2020 een bod van € 20.000 heeft gedaan. Het college heeft vervolgens besloten het grootste gedeelte van de bouwkavel opnieuw via een openbare inschrijving in de verkoop te doen om aan een ieder een gelijke kans te geven. Deze inschrijving heeft in februari 2021 plaatsgevonden, waarbij als voorwaarde was vermeld dat de definitieve gunning plaatsvindt door de gemeenteraad. Er zijn meerdere biedingen gedaan, waarvan die van [de hoogste bieder] van € 50.000 de hoogste was. [de bewoner] heeft niet een bod uitgebracht. Zijn bod van 29 september 2020 is door de gemeente uit coulance meegenomen in de procedure. Op 16 maart 2021 is een schriftelijke koopovereenkomst tussen de burgemeester namens de gemeente en [de hoogste bieder] tot stand gekomen, met goedkeuring door de gemeenteraad als voorwaarde. De raad heeft in zijn vergadering van 20 mei 2022 besloten goedkeuring te onthouden aan de verkoop van de kavel aan [de hoogste bieder] . De raad wenste vast te houden aan het vertrekpunt en de afspraak om de kavel te verkopen aan [de bewoner] . [de hoogste bieder] heeft vervolgens conservatoir leveringsbeslag gelegd op de kavel en is deze procedure begonnen.
2.3.
[de hoogste bieder] heeft bij de rechtbank primair gevorderd dat voor recht wordt verklaard dat de gemeente toerekenbaar te kort is geschoten in de nakoming van de tussen hem en de gemeente gesloten koopovereenkomst, dat de gemeente wordt veroordeeld medewerking te verlenen aan de levering van de kavel aan hem op straffe van verbeurte van dwangsommen en tot betaling van € 5.109 en schadevergoeding nader op te maken bij staat, en van de proceskosten.
2.4.
De rechtbank heeft deze vorderingen toegewezen. De bedoeling van het hoger beroep is dat de toegewezen vorderingen alsnog worden afgewezen. Er is nog geen uitvoering gegeven aan het bevel aan de gemeente tot medewerking aan de levering van de kavel aan [de hoogste bieder] .
3.Het oordeel van het hof
3.1.
Het hof beslist dat het hoger beroep ongegrond is en dat het vonnis moet worden bekrachtigd. Het hof legt hierna uit hoe het tot deze beslissing is gekomen.
3.2.
De gemeente moet, zo volgt uit artikel 3:14 BW Pro en het Didam-arrest, [1] bij het aangaan en uitvoeren van een privaatrechtelijke overeenkomst de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel, in acht nemen. Dat geldt ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden zij een overeenkomst tot verkoop van een aan haar toebehorende onroerende zaak sluit. Uit het gelijkheidsbeginsel — dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen — vloeit voort dat de gemeente die het voornemen heeft een aan haar toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal de gemeente met inachtneming van de haar toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat de gemeente een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Zij moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. De mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient de gemeente haar voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij zij dient te motiveren waarom naar haar oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt.
3.3.
Het college heeft daarom op 17 december 2019 terecht besloten de kavel – tezamen met 6 andere incourante kavels – via inschrijving te koop aan te bieden. Hoewel de NVM-inschrijvingsvoorwaarden [2] daarover niets vermelden, gaan partijen ervan uit dat het hoogste bod als gunningscriterium gold. In ieder geval was geen ander objectief, toetsbaar en redelijk gunningscriterium voor gunning kenbaar. Weliswaar is in artikel 8 van Pro de inschrijvingsvoorwaarden bepaald dat de definitieve gunning door de raad plaatsvindt. Niet is echter vermeld op welke manier de raad de hem eventueel toekomende beleidsruimte zou hanteren. Dat betekent dat inschrijvers erop mochten vertrouwen dat de kavel zou worden gegund aan de hoogste bieder. Het college heeft evenzeer terecht kunnen besluiten de kavel wederom via inschrijving te koop aan te bieden, toen in 2020 bleek dat er toch belangstelling voor de kavel bestond. Indien het college had besloten dat redelijkerwijs mocht worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking kwam voor de aankoop, had ook dan het voornemen tot verkoop bekend moeten worden gemaakt, zodat andere gegadigden daarop opmerkzaam werden gemaakt. Tijdens de zitting bij het hof heeft de gemeente bevestigd dat het criterium de hoogste bieder was. Tussen partijen is niet in geschil dat [de hoogste bieder] het hoogste bod heeft uitgebracht. Dat betekent dat bij afwezigheid van enig ander voor inschrijvers kenbaar objectief, toetsbaar en redelijk criterium de kavel aan [de hoogste bieder] behoorde te worden gegund. Het raadsvoorstel van 2 maart 2021 gaat er ook van uit dat de kavel aan [de hoogste bieder] als hoogste bieder moet worden gegund.
3.4.
De gemeente heeft verdedigd dat de raad de bevoegdheid had goedkeuring te onthouden aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] , kennelijk vanuit de gedachte dat de raad de mogelijkheid had de kavel alsnog niet te verkopen, en dat deze onthouding van goedkeuring niet in verband staat met de in deze procedure volgens haar niet aan de orde zijnde,
“ver na de gunning aan [de hoogste bieder] ”tot stand gekomen koopovereenkomst met [de bewoner] (grief 1a). Deze grief faalt. Zoals uit de beelden van de raadsvergadering van 20 mei 2021 [3] blijkt heeft de raad goedkeuring onthouden aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] omdat hij wenste dat de kavel werd verkocht aan [de bewoner] . De onthouding van goedkeuring aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] moet daarom in samenhang met de koopovereenkomst met [de bewoner] worden beoordeeld.
“ver na de gunning aan [de hoogste bieder] ”tot stand gekomen koopovereenkomst met [de bewoner] (grief 1a). Deze grief faalt. Zoals uit de beelden van de raadsvergadering van 20 mei 2021 [3] blijkt heeft de raad goedkeuring onthouden aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] omdat hij wenste dat de kavel werd verkocht aan [de bewoner] . De onthouding van goedkeuring aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] moet daarom in samenhang met de koopovereenkomst met [de bewoner] worden beoordeeld.
3.5.
De gemeente heeft verder verdedigd dat de raad niettemin de vrijheid had de kavel aan [de bewoner] te gunnen en dus ook om die reden goedkeuring mocht onthouden aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] (grieven 1b en 1c). Zij beroept zich op het Hof van Twente-arrest. [4] In rechtsoverweging 3.7.2 van dat arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat groot gewicht toekomt aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college en de raad, dat de raad een autonome positie heeft en dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van de gemeente zonder instemming van de raad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt, waarvan ook sprake is in geval van een contractueel goedkeuringsvoorbehoud.
3.6.
De grief faalt. De raad is als orgaan van de gemeente bij het uitoefenen van zijn goedkeuringsbevoegdheid ook gebonden aan het gelijkheidsbeginsel, zoals dat voor verkoop van gemeentegrond is uitgewerkt in het Didam-arrest. De raad kon daarom niet zonder schending van het gelijkheidsbeginsel goedkeuring onthouden aan de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] en het college verzoeken of opdragen de koopovereenkomst met [de bewoner] te sluiten. Er waren immers vooraf geen objectieve, toetsbare en redelijke criteria vastgesteld op grond waarvan de raad kon beslissen dat de kavel moest worden gegund aan [de bewoner] , die bovendien niet op eigen initiatief een bod heeft uitgebracht in de openbare inschrijvingsprocedure. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de raad door aldus te handelen heeft belet dat de opschortende voorwaarde in de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] in vervulling ging en dat de redelijkheid meebrengt dat de opschortende voorwaarde als vervuld moet worden beschouwd (artikel 6:23 BW Pro).
3.7.
Bovendien is onduidelijk gebleven op welke gronden de kavel is gegund aan [de bewoner] , zoals de D66-woordvoerder al opmerkte tijdens de raadsvergadering van 20 mei 2021. Die gronden staan niet vermeld in het amendement dat is ingediend tijdens de vergadering van 20 mei 2021. Voor de aandachtige luisteraar blijkt uit de beelden van die raadsvergadering dat bij de indieners van het amendement tot onthouding van goedkeuring enig belang werd gehecht aan het feit dat [de bewoner] een starter is en binding heeft met het dorp Zeddam. De vertegenwoordigers van de gemeente hebben echter tijdens de zitting bij het hof verklaard dat de gemeente geen beleid of geen vaste beleidslijnen heeft met betrekking tot het voorrang verlenen aan starters of ingezetenen met binding aan de gemeente bij de uitgifte van gemeentegrond. Dat blijkt ook niet uit het dossier. In ieder geval waren daarmee verband houdende overwegingen niet voldoende kenbaar als objectieve, toetsbare en redelijke criteria en mogen zij om die reden geen rol spelen bij het al of niet goedkeuren van de koopovereenkomst met [de hoogste bieder] . Ten slotte heeft de rechtbank terecht in rechtsoverweging 4.9 van het bestreden vonnis vastgesteld dat het goedkeuringsvoorbehoud aan de raad was toegekend om te voorkomen dat de kavel voor een niet reële koopprijs zou worden verkocht. Inschrijvers hoefden er daarom geen rekening mee te houden dat de raad zijn goedkeuring aan een gunning aan de hoogste bieder zou onthouden op andere dan financiële gronden. Ook in zoverre had de raad niet de vrijheid om op andere dan financiële gronden goedkeuring aan de koopovereenkomst te onthouden. Hetgeen de gemeente daartegen heeft ingebracht in nr. 4.27 van de memorie van grieven verwerpt het hof.
De conclusie
3.8.
Het hoger beroep slaagt niet. Omdat de gemeente in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof de gemeente veroordelen tot betaling van de proceskosten in hoger beroep. Deze veroordeling omvat een veroordeling tot betaling van de nakosten. De wettelijke rente over de nakosten die zijn verbonden aan de eventueel noodzakelijke betekening van de uitspraak is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening, zoals gevorderd. Gelet hierop zal het hof de nakosten en de wettelijke rente daarover niet afzonderlijk in de proceskostenveroordeling vermelden [5] . De rente is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening, zoals [de hoogste bieder] dat heeft gevorderd. [6]
3.9.
De proceskostenveroordeling in deze uitspraak kan ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).
4.De beslissing
Het hof:
4.1.
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Gelderland van 6 april 2022;
4.2.
veroordeelt de gemeente tot betaling van de volgende proceskosten van [de hoogste bieder] :
€ 343,- aan griffierecht
€ 4.314,- aan salaris van de advocaat van [de hoogste bieder] (2 procespunten x appeltarief IV)
4.3.
bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente;
4.4.
verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
Dit arrest is gewezen door mrs. F.J. de Vries, H.E. de Boer en E.R. de Jong, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2023.