ECLI:NL:GHARL:2025:3201

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Arnhem, afdeling civiel

zaaknummer gerechtshof 200.348.466

beschikking van 27 mei 2025

in de zaak van

Stichting Twickel

die is gevestigd in Ambt-Delden

die een verzoek tot het vernietigen van een gedoogbeschikking heeft ingediend

hierna: de Stichting

advocaat: mr. B. Oudenaarden

tegen

de minister van Infrastructuur en Waterstaat

die zetelt in Den Haag

verweerder

hierna: de minister

advocaat: mr. M. Vink

en waarbij als belanghebbende optreedt

TenneT TSO B.V.

die is gevestigd in Arnhem

hierna: TenneT

advocaat: mr. J.W.M. Hagelaars

1.Het verloop van de procedure bij het hof

1.1.

Bij verzoekschrift van 22 november 2025 (hierna ook wel: het eerste verzoekschrift) heeft de Stichting bij het hof een ‘pro forma’ verzoek (zonder gronden) ingediend op grond van artikel 4 van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: 'BP'). Bij het verzoekschrift zijn twee bijlagen gevoegd. Dit eerste verzoek is bij het hof in behandeling onder zaaknummer: 200.348.359. Op 25 november 2025 heeft de Stichting een tweede verzoekschrift (hierna ook wel: tweede verzoekschrift) ingediend op grond van artikel 4 BP, ditmaal mét gronden. Bij dit verzoekschrift zijn vier andere bijlagen gevoegd. Dit tweede verzoekschrift vormt de grondslag van onderhavige zaak.

1.2.

De minister en TenneT hebben op respectievelijk 31 maart 2025 en 7 april 2025 een verweerschrift ingediend in onderhavige zaak en in de zaak met zaaknummer 200.348.359. De verweerschriften zijn in beide zaken gelijkluidend.

1.3.

Op 15 april 2025 is een mondelinge behandeling gehouden. Tijdens de mondelinge behandeling is gelijktijdig met deze zaak, ook de zaak met zaaknummer 200.348.359 behandeld. Van de mondelinge behandeling is één verslag (proces-verbaal) gemaakt dat aan de dossiers van beide zaken is toegevoegd. Ter gelegenheid van de mondelinge behandeling heeft de Stichting de bijlagen uit de zaak met zaaknummer 200.348.359 overgelegd in deze zaak.

1.4.

Vervolgens heeft het hof een datum voor het geven van een beschikking bepaald.

2.Kern van de zaak

Het gaat in deze zaak om de vraag of gedoogbeschikking die door de minister is opgelegd moet worden vernietigd. Meer concreet gaat het om de vraag of de
tijdelijkegedoogplicht en
permanentegedoogplicht die in de gedoogbeschikking aan de Stichting zijn opgelegd méér belemmering in het gebruik van de aan de Stichting toebehorende grond brengen dan redelijkerwijs nodig is voor de aanleg en de instandhouding van het werk. Het hof is van oordeel dat dat niet zo is. Om die reden zal het hof het verzoek van de Stichting, om de tweede gedoogbeschikking van de minister te vernietigen, afwijzen. Het hof zal hierna eerst ingaan op de achtergrond van het geschil tussen partijen en zal daarna toelichten hoe het tot voornoemde beslissing komt.

3.Achtergrondinformatie

3.1.

De Stichting is eigenaar van diverse percelen grond in de gemeenten Hengelo (Provincie Overijssel) en Hof van Twente. Zij beheert daar een landgoed. De percelen grond worden gebruikt ten behoeve van de aanleg en instandhouding van natuur en/of ten behoeve van agrarische doeleinden.

3.2.

TenneT is de beheerder van het landelijke hoogspanningsnet (Elektriciteitswet 1998). Eén van haar taken is het opsporen en voorkomen van knelpunten in het net en het met het oog daarop tijdig realiseren van nieuwe kabelverbindingen. TenneT moet ook de gerealiseerde verbindingen optimaal kunnen beheren, onderhouden en veilig houden, om te voldoen aan wettelijk vastgestelde verantwoordelijkheden. Omdat bleek dat in het elektriciteitsnet in de provincie Overijssel sprake is van diverse knelpunten, legt TenneT een nieuwe ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbinding aan tussen (onder andere) de hoogspanningsstations Hengelo Weideweg en Hengelo Oele. Deze hoogspanningsverbinding heeft een lengte van 5,7 kilometer en loopt door de gemeenten Hengelo (Overijssel) en Hof van Twente. De ondergrondse verbinding wordt gedeeltelijk aangelegd door middel van een open ontgraving en gedeeltelijk door middel van een gestuurde boring. Een groot deel van de verbinding loopt over percelen grond die in eigendom zijn van de Stichting.

Bestemmingsplannen

3.3.

De gemeenteraden van de gemeente Hengelo en de gemeente Hof van Twente hebben de bestemmingsplannen ‘
Parapluplan ondergrondse 110 kV kabelverbinding Hengelo Weideweg-Hengelo Oele’ en ‘
Buitengebied Hof van Twente, herziening hoogspanning tracé Oele-Hengelo’ vastgesteld ten behoeve van de aanleg van de hoogspanningsverbinding. De bestemmingsplannen zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege onderdeel geworden van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de hierboven genoemde gemeenten.

3.4.

In beide bestemmingsplannen staat dat het verboden is om, in het gebied waarop het bestemmingsplan van toepassing is (het tracé van de hoogspanningsverbinding), zonder omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, de nader in die bestemmingsplannen aangeduide activiteiten, werken en/of werkzaamheden uit te voeren. Vervolgens zijn er uitzonderingen opgenomen. Het verbod is volgens die uitzonderingsbepalingen onder meer niet van toepassing op werkzaamheden die niet dieper dan 80 cm beneden maaiveld worden uitgevoerd. Verder staat in de bestemmingsplannen dat een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van de verboden activiteiten of werkzaamheden kan worden verleend, na voorafgaand schriftelijk advies van de betreffende leidingbeheerder (in dit geval: TenneT) en mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het veilig en doelmatig functioneren van de hoogspanningsverbinding.

3.5.

De Stichting en TenneT hebben geprobeerd om afspraken te maken over de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding, maar partijen bereikten geen overeenstemming.

De eerste gedoogbeschikking

3.6.

TenneT heeft de minister vervolgens op grond van artikel 1 in samenhang met artikel 2 lid 5 BP gevraagd om aan de Stichting een gedoogplicht op te leggen voor het gewenste tracé. De minister heeft die gedoogplicht in zijn beschikking van 23 juni 2023
(RWS-2023/20527) (hierna: de eerste gedoogbeschikking) aan de Stichting opgelegd. Die gedoogplicht hield in dat de Stichting de aanleg en instandhouding door TenneT van de nieuwe ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbinding Hengelo Weideweg – Hengelo Oele op haar percelen grond moest gedogen en recht heeft op vergoeding van eventuele schade.

3.7.

De Stichting was het niet eens met de inhoud van de gedoogbeschikking en heeft om die reden op 25 augustus 2023 een verzoek bij het hof ingediend tot vernietiging van de gedoogbeschikking van de minister. Het hof heeft bij beschikking van 9 april 2024^[1]eerdergenoemde gedoogbeschikking vernietigd, omdat in die gedoogbeschikking geen uitzondering was opgenomen voor activiteiten, werken en/of werkzaamheden die niet dieper dan 80 cm beneden maaiveld worden uitgevoerd, terwijl in de bestemmingsplannen die uitzondering wél was opgenomen. Om die reden bracht de gedoogbeschikking in het gebruik van de zaak meer belemmering dan redelijkerwijs nodig was voor de aanleg en instandhouding van het werk.

De tweede gedoogbeschikking

3.8.

De minister heeft vervolgens op 12 augustus 2024 – nadat hij partijen de mogelijkheid heeft geboden hun standpunten opnieuw uiteen te zetten – een nieuwe gedoogbeschikking (RWS-2024/29475) gewezen (hierna: de tweede gedoogbeschikking).

3.9.

De Stichting is van mening dat ook de tweede gedoogbeschikking meer belemmering brengt in het gebruik van de grond dan redelijkerwijs nodig is voor de aanleg en instandhouding van het werk en heeft het hof daarom opnieuw om een oordeel gevraagd. Dat is de zaak die hier nu voorligt.

3.10.

In de tweede gedoogbeschikking zijn zowel tijdelijke belemmeringen (in verband met de aanleg van de verbinding) als permanente belemmeringen (in verband met de instandhouding van de verbinding) opgenomen. Per perceel is beschreven welke belemmering concreet op dat perceel geldt, en waar die belemmering op het perceel geldt. Op situatietekeningen die bij de gedoogbeschikking zijn gevoegd zijn deze belemmeringen visueel gemaakt.

3.11.

De minister heeft in de tweede gedoogbeschikking beschreven dat hij tijdelijke belemmeringen heeft opgenomen in verband met de aanleg van glasvezelverbindingen en in verband met het cultuurtechnisch herstel dat nog door TenneT moet worden gerealiseerd. Met betrekking tot de permanente belemmeringen heeft de minister het volgende in de beschikking opgenomen:

“De gebruiksbeperkingen in de belemmerde strook zijn identiek aan de regels behorend bij de bestemmingsplannen ‘Parapluplan ondergrondse 110kV kabelverbinding Hengelo Weideweg – Hengelo Oele’ van de gemeente Hengelo en ‘Buitengebied Hof van Twente, herziening hoogspanning tracé Oele – Hengelo’ van de gemeente Hof van Twente. In deze regels is onder meer bepaald dat op gronden met de bestemming ‘Leiding – Hoogspanning 1’ de volgende gebruiksbeperkingen gelden:

Het is verboden om zonder omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden de volgende activiteiten uit te voeren, zulks ongeacht het bepaalde in de regels bij de andere op deze gronden van toepassing zijnde bestemmingen:

a)
het aanbrengen en/of rooien van diepwortelende beplanting en bomen;

b)
het wijzigen van het maaiveldniveau door ontgronding of ophoging;

c)
het aanleggen van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;

d)
het aanleggen van opstallen;

e)
het indrijven van voorwerpen in de bodem;

f)
het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren en aanleggen van drainage;

g)
het aanleggen, vergraven, verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren;

h)
het permanent opslaan van goederen of materialen;

i)
het tijdelijk opslaan van zwaar materiaal;

j)
het aanleggen van kabels en leidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur, anders dan ten dienste van de omschreven bestemming.

In de regels van de bestemmingsplannen is onder meer bepaald dat het verbod niet van toepassing is op een werk, geen bouwwerk zijnde en/of werkzaamheden die niet dieper dan 80 cm beneden maaiveld worden uitgevoerd.

Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden kan volgens de bestemmingsplannen worden verleend na voorafgaand schriftelijk advies van de betreffende leidingbeheerder, in casu TenneT, en mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het veilig en doelmatig functioneren van de hoogspanningsverbinding.

Voor de instandhouding van het werk zullen van tijd tot tijd werkzaamheden, voornamelijk onderhoud en inspectie, moeten worden uitgevoerd. Ook kan het in geval van bijvoorbeeld calamiteiten noodzakelijk zijn dat TenneT de percelen betreedt om bij het werk te komen. Ook deze activiteiten in verband met onderhoud, inspectie en calamiteiten moet rechthebbende op zijn percelen gedogen.”

4.De motivering van de beslissing

Juridisch kader

4.1.

Het hof stelt voorop dat het toetsingskader in deze procedure op grond van artikel 4 lid 1 BP beperkt is. De toetsing van een gedoogbeschikking door het gerechtshof is op grond van artikel 4 lid 1 BP beperkt tot de vragen:

of de belangen van de rechthebbende geen onteigening van de percelen grond van de Stichting vorderen en
of in het gebruik van de percelen grond van de Stichting niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs voor de aanleg en instandhouding van het werk nodig is.

Het bezwaar over de rechtmatigheid van het besluit valt buiten het toetsingskader

4.2.

De Stichting stelt allereerst dat de minister niet een nieuwe gedoogbeschikking kon nemen op het oorspronkelijk verzoek van TenneT. TenneT had volgens de Stichting een nieuw verzoek moeten indienen bij de minister, waarop de minister maatwerk kon en moest bieden. In de kern gaat het hier om de vraag in hoeverre sprake is van een rechtmatig besluit. Die vraag valt buiten het hiervoor weergegeven toetsingskader. Het hof komt daarom niet toe aan de beoordeling van dit bezwaar van de Stichting. Hierna ligt alleen de vraag voor of in het gebruik van de percelen grond van de Stichting niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs nodig is.

Bij het bezwaar over de tijdelijke belemmeringen bestaat geen belang

4.3.

Het tweede bezwaar van de Stichting ziet op de
tijdelijkebelemmeringen die uit de gedoogbeschikking voortvloeien. De Stichting stelt dat deze tijdelijke gebruiksbeperkingen méér belemmering in het gebruik van de aan de Stichting toebehorende grond brengen dan redelijkerwijs nodig is voor de aanleg van het werk. Tijdens de mondelinge behandeling heeft mr. Oudenaarden namens de Stichting toegelicht dat het haar erom gaat dat op de situatietekeningen, die als bijlage bij de tweede gedoogbeschikking zijn gevoegd, méér tijdelijke belemmeringen zijn ingetekend dan voortvloeien uit de tekst van de gedoogbeschikking.

4.4.

Op de mondelinge behandeling heeft mr. Hagelaars desgevraagd namens TenneT toegelicht dat de werkzaamheden, waaronder het cultuurtechnisch herstel op de percelen ten aanzien waarvan de tijdelijke belemmeringen door de minister zijn opgelegd, inmiddels zijn voltooid. Om die reden zijn de tijdelijke belemmeringen volgens de minister en TenneT komen te vervallen op grond van wat in de gedoogbeschikking onder het Besluit onder III is opgenomen. De Stichting heeft niet betwist dat de werkzaamheden inmiddels zijn voltooid. Zij heeft ook niet toegelicht welk belang zij onder deze omstandigheden nog heeft bij haar verzoek tot vernietiging van de gedoogbeschikking, voor zover dat verzoek ziet op de opgelegde tijdelijke belemmeringen. Het hof is van oordeel dat dit belang ontbreekt, zodat de gedoogbeschikking niet op deze grond kan worden vernietigd.

Het bezwaar over de permanente belemmeringen slaagt niet

4.5.

Het laatste bezwaar van de Stichting ziet op de
permanentebelemmeringen die uit de gedoogbeschikking voortvloeien. De Stichting stelt dat deze permanente gebruiksbeperkingen meer belemmering in het gebruik van de aan de Stichting toebehorende grond brengen dan redelijkerwijs nodig is voor de instandhouding van het werk. Ter onderbouwing van deze stelling heeft de Stichting in haar verzoekschrift het volgende aangevoerd:

“Nu de formulering in de voorliggende gedoogplichtbeschikking op dit aspect (nagenoeg) gelijkluidend is aan de formulering in de beschikking van 28 maart 2024 en in (de bijlagen bij) de voorliggende gedoogplichtbeschikking ook nog belemmerde stroken zijn opgenomen, neemt de Stichting in het onderhavige verzoekschrift eenzelfde standpunt in.”

4.6.

Tijdens de mondelinge behandeling is aan de Stichting gevraagd nader toe te lichten wat het standpunt is waarnaar zij in haar verzoekschrift verwijst. Mr. Oudenaarden heeft toegelicht dat de Stichting zich op het standpunt stelt dat de permanent belemmerde stroken zoals weergegeven op de situatiekaarten (die als bijlage 3 bij de gedoogbeschikking zijn gevoegd) ten onrechte zijn ingetekend, omdat de minister niet heeft beoogd om gebruiksbeperkingen aan de Stichting op te leggen. Doordat die belemmerde stroken nu toch zijn ingetekend, terwijl geen gebruiksbeperkingen zijn opgelegd, is volgens de Stichting sprake van meer belemmering in het gebruik van de aan de Stichting toebehorende gronden dan redelijkerwijs nodig is voor de instandhouding van de verbinding.

4.7.

Anders dan in de procedure met betrekking tot het tracé Hengelo Weideweg – Hengelo Mosterdpot (met zaaknummer 200.341.860), waarop de door de Stichting aangehaalde gedoogbeschikking van 28 maart 2024 ziet, stelt de Stichting in deze procedure niet dat de tekst van de gedoogbeschikking onduidelijk of innerlijk tegenstrijdig is en dat om die reden de gedoogbeschikking zou moeten worden vernietigd. Mr. Oudenaarden heeft tijdens de mondelinge behandeling namens de Stichting verklaard dat de minister de gebruiksbeperkingen uitsluitend informatief in de gedoogbeschikking heeft opgenomen en niet bedoeld heeft om deze gebruiksbeperkingen zelfstandig op te leggen. Het hof leidt hieruit af dat de tekst van de tweede gedoogbeschikking door de Stichting dus niet als onduidelijk of innerlijk tegenstrijdig wordt ervaren. Het gaat de Stichting uitsluitend om de vraag of het noodzakelijk is dat de permanent belemmerde stroken zijn ingetekend op de situatiekaarten die als bijlage 3 bij de gedoogbeschikking zijn gevoegd. Deze uitdrukkelijk anders gekozen insteek van de Stichting leidt tot een andere uitkomst dan in de procedure met zaaknummer 200.341.860, waarin juist de onduidelijkheid van de tekst van de gedoogbeschikking centraal stond en waarin het hof tot het oordeel is gekomen dat de gedoogbeschikking niet in stand kon blijven, omdat de inhoud daarvan innerlijk tegenstrijdig was.

4.8.

Wat betreft de vraag of het noodzakelijk is dat de permanent belemmerde stroken zijn ingetekend op de situatiekaarten die als bijlage 3 bij de gedoogbeschikking zijn gevoegd, onderkent het hof dat het – vanwege het proportionaliteitsvereiste voorvloeiend uit artikel 1 BP – van belang is om in de gedoogbeschikking zelf concreet kenbaar te maken wat de gedoogplicht inhoudt. Met het oog op rechtszekerheid moet uit de gedoogbeschikking volgen welke gebruiksbeperkingen er gelden en waar de verbinding precies is aangelegd. Een gedoogbeschikking kan ook een permanente belemmering inhouden zonder gebruiksbeperkingen. Gelet op het waarborgen van de veiligheid en het voor onbepaalde duur ongestoord in stand kunnen houden van de ondergrondse hoogspanningsverbindingen en de goede werking daarvan, is het noodzakelijk dat de belemmerde strook is ingetekend op de situatiekaarten. De door de Stichting aangevoerde grond ten aanzien van de permanente belemmeringen kan daarom niet tot vernietiging van de gedoogbeschikking leiden.

4.9.

Voor zover de Stichting tijdens de mondelinge behandeling nog heeft gesteld dat zij de breedte van de belemmerde stroken te beperkend vindt, heeft zij dat standpunt te laat naar voren gebracht, zodat het hof daaraan voorbijgaat. Het had op haar weg gelegen dit standpunt al in haar verzoekschrift in te nemen en te onderbouwen. Ten overvloede overweegt het hof dat TenneT in het kader van de vernietigingsprocedure die is gevoerd met betrekking tot de eerste gedoogbeschikking, en die uitmondde in de beschikking van dit hof van 9 april 2024, uitgebreid heeft toegelicht waarom het noodzakelijk is dat de permanent belemmerde stroken deze breedte hebben.

De conclusie

4.10.

Het hof komt tot het oordeel dat geen grond bestaat voor vernietiging van de tweede gedoogbeschikking. Omdat de Stichting in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof haar veroordelen tot betaling van de proceskosten van de minister en van TenneT. Omdat tegen deze beschikking geen hogere voorziening openstaat, zal het hof deze beschikking niet uitvoerbaar bij voorraad verklaren.

5.De beslissing

Het hof:

5.1.

wijst het verzoek af;

5.2.

veroordeelt de Stichting tot betaling van de volgende proceskosten van de minister:

€ 827,- aan griffierecht;

€ 2.428,- aan salaris van de advocaat van de minister (2 procespunten x
appeltarief II);

5.3.

veroordeelt de Stichting tot betaling van de volgende proceskosten van TenneT:

€ 827,- aan griffierecht;

€ 2.428,- aan salaris van de advocaat van TenneT (2 procespunten x
appeltarief II);

Deze beschikking is gewezen door mrs. G.D. Hoekstra, K. Mans en J.E. Wichers, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2025.