Uitspraak
B 00/149, B 01/219 en B 01/220 (afschrift met anonymisering)
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Beschikking
INZAKE
W. P. (verder ook klager 1),
wonende te Enschede,
tegen
de gemeente Enschede (verder ook beklaagde 1),
en
de Staat der Nederlanden, in het bijzonder het bureau Milan (verder ook beklaagde 2), alsmede een aantal bij die lichamen aangestelde ambtenaren,
ALSMEDE INZAKE
Belangenvereniging Slachtoffers Vuurwerkramp Enschede (verder ook klaagster 2),
Ondernemersvereniging Gedupeerde Ondernemers Vuurwerkramp (verder ook klaagster 3)
en
diverse natuurlijke personen (verder ook klagers 4),
tegen
de gemeente Enschede (beklaagde 1).
ALSMEDE INZAKE
J.A.E. C. (verder ook klager 5),
wonende te Enschede,
tegen
de gemeente Enschede (beklaagde 1).
De procedure
Gelet op de samenhang in deze beklagzaken zijn deze zaken gelijktijdig in raadkamer behandeld en zal het hof om doelmatigheidsredenen de zaken in één beschikking afdoen. Het hof heeft na behandeling in raadkamer op 29 november 2001 in deze zaken op 1 februari 2002 beschikkingen gegeven en nadere inlichtingen gevraagd. Op 13 juni 2002 is een nadere zitting in raadkamer gehouden, alwaar zijn verschenen klager 1, bijgestaan door mr G. Meijers, advocaat te Amsterdam, en namens beklaagde 1 mr D.V.A. Brouwer, advocaat te 's-Gravenhage. Namens klagers 2, 3 en 4 is verschenen de door klagers gemachtigde mr J.M.J.M. Doon, advocaat te Doetinchem. Klager sub 5 is eveneens verschenen. Beklaagde 2 is niet opgeroepen voor de behandeling in raadkamer. Ter zitting was voorts aanwezig de advocaat-generaal.
De beoordeling
De ontvankelijkheid van het beklag
1. Het hof verwijst naar de beschikkingen van 1 februari 2002 en de inhoud daarvan. Het hof heeft daarbij nadere inlichtingen gevraagd. Deze zijn verstrekt en in verband hiermee is op 13 juni 2002 vorengenoemde raadkamerzitting gehouden.
2. Klager 1 heeft in zijn klaagschrift gesteld dat hij bij instelling van een strafrechtelijke vervolging tegen de beklaagden een redelijk belang heeft. Als gevolg van de ramp op 13 mei 2000 bij zijn bedrijf SE Fireworks ging zijn bedrijf verloren en liep hij ernstige blijvende psychische schade op. Hij wordt als verdachte vervolgd en heeft er recht op en belang bij dat het strafrechtelijk onderzoek zich ook richt op alle factoren die een strafrechtelijk relevante rol hebben gespeeld bij het ontstaan van de ramp.
3. Door beklaagde 1 is aangevoerd dat klager 1 geen persoonlijk noch redelijk belang heeft bij zijn beklag en derhalve niet-ontvankelijk is. Hij is zelf verdachte in deze zaak en hij kan zich bij wege van verweer in de strafzaak beroepen op de medeverantwoordelijkheid van de gemeente. Bovendien kan hij de gemeente in een civielrechtelijke procedure betrekken. Het lijkt erop - aldus beklaagde 1 - dat klager 1 slechts financieel gewin najaagt.
4. Het hof is van oordeel dat klager 1 als rechtstreeks belanghebbende kan worden beschouwd en in zoverre ontvankelijk is in zijn beklag. Weliswaar is zijn aanvankelijk beklag ingediend voordat de sepotbeslissing door de officier van justitie was genomen, maar dit is intussen door de feiten achterhaald. Voorts is klager 1 behalve als verdachte ook slachtoffer in deze zaak en hij kan zeker belang hebben bij een gedeelde verantwoordelijkheid met bijvoorbeeld beklaagden voor het ontstaan van de vuurwerkramp.
5. Klager 1 heeft zijn beklag gericht tegen de niet strafrechtelijke vervolging van de gemeente Enschede en een aantal bij de gemeente werkzame natuurlijke personen (ambtenaren). Het gaat daarbij om T.B., M., V. A., B., S., S., B., K., M.. Blijkens het (aanvullend) ambtsbericht is er behalve ten aanzien van de overheidsinstanties alleen ten aanzien van de beklaagden T. B. en M. een sepotbeslissing genomen. De andere beklaagden zijn nimmer als verdachte gehoord.
Klager 1 heeft zijn beklag voorts gericht tegen de niet strafrechtelijke vervolging van de Staat en een aantal bij de Staat werkzame natuurlijke personen (ambtenaren). Het gaat daarbij om B., F. en C. Deze personen zijn werkzaam (geweest) bij het bureau MILAN/AMW van het ministerie van Defensie. Blijkens een aanvullend ambtsbericht heeft alleen tegen C. strafrechtelijk onderzoek plaatsgevonden, maar dit onderzoek hield geen verband met de vuurwerkramp in Enschede.
Het beklag tegen alle voornoemde instanties en personen is ontvankelijk.
6. Bij beschikking van 1 februari 2002 heeft het hof klaagsters 2 en 3 in de gelegenheid gesteld aan te tonen dat zij rechtspersoonlijkheid bezitten en de overige klagers (klagers 4) aannemelijk te maken dat zij als belanghebbenden in de zin van artikel 12 van Pro het Wetboek van Strafvordering kunnen worden aangemerkt.
Klaagsters 2 en 3 hebben hun statuten overgelegd en van de natuurlijke personen (klagers 4) zijn lijsten overgelegd, waaruit moet blijken of zij lid zijn van een van de verenigingen dan wel slachtoffer zijn. Enkele individuele klagers hebben in een brief nog nadere inlichtingen verschaft over hun betrokkenheid bij de vuurwerkramp.
7. Klaagster 2 is op 10 juli 2000 opgericht. Volgens artikel 3 van Pro de statuten heeft de vereniging als doel de belangen in de breedste zin te behartigen van slachtoffers, daaronder uitdrukkelijk begrepen nabestaanden van de vuurwerkramp van 13 mei 2000 te Enschede. Klaagster 3 is op 29 juni 2000 opgericht. Het doel van die vereniging is volgens artikel 3 van Pro de statuten de collectieve behartiging van de materiële en immateriële belangen in de ruimste zin des woords van de (zelfstandige) ondernemers en ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf en beroep gevestigd in de gemeente Enschede, op enigerlei wijze getroffen door de vuurwerkexplosie van zaterdag 13 mei 2000. Naar het oordeel van het hof is voldoende aannemelijk geworden dat klaagster 2 en 3 door het achterwege blijven van een vervolging worden getroffen in een belang dat hen bepaaldelijk aangaat.
8. Wat de klagers 4 betreft, overweegt het hof als volgt. Het hof maakt geen verschil tussen leden die voor of na het indienen van de klacht lid zijn geworden, omdat uit de nagezonden lijst van personen die destijds nog geen lid waren, blijkt dat zij - behoudens enkele hierna te bespreken uitzonderingen - in het rampgebied woonachtig waren dan wel anderszins schade hebben geleden. Aangenomen wordt dat zij dan ook benadeelden zijn. Al deze leden zijn derhalve ontvankelijk in hun beklag. Van de klagers D., H., G.G.L.H. J., N. en S. is niet duidelijk of zij benadeelden zijn. Ook overigens is ten aanzien van hen niet aannemelijk geworden dat zij rechtstreeks belanghebbenden zijn. Zij zijn derhalve niet-ontvankelijk in hun beklag.
9. Beklaagde 1 heeft nog aangevoerd dat door klagers onvoldoende concrete strafbare gedragingen van beklaagde worden vermeld.
Met beklaagde kan worden vastgesteld dat niet steeds helder is aangegeven ter zake van welke strafbare feiten volgens klagers vervolging dient plaats te vinden. Kennelijk is het voor klagers minder van belang voor welke strafbare feiten vervolging plaatsvindt dan dat de overheid strafrechtelijk verantwoordelijk wordt gesteld. In het klaagschrift dat door klagers 2, 3 en 4 is ingediend, wordt gesproken van "enig strafbaar feit", "betrokkenheid bij strafbare feiten in verband met de vuurwerkramp" en van "feiten waarop het onderhavige klaagschrift betrekking heeft". Ook het klaagschrift van klager 5 vermeldt geen opsomming van verweten strafbare gedragingen. In een bijlage bij het klaagschrift van klager 1 wordt opgave gedaan van twaalf gedragingen van de gemeente. Daarbij wordt niet aangegeven welk strafbaar feit in het geding zou zijn.
De officier van justitie heeft bij zijn beslissing van 19 april 2001 om niet te vervolgen onder meer overwogen, dat hier sprake is van een mogelijk bestuurlijk tekortschieten van de gemeente door geen deugdelijk vergunningenbeleid te voeren, geen adequaat toezicht op de naleving daarvan uit te oefenen en de milieuregelgeving niet goed te handhaven, hetgeen een exclusieve bestuurlijke taak is, die gelet op de huidige jurisprudentie niet tot vervolging kan leiden.
Het hof neemt gelet op deze overweging van de officier van justitie aan dat het klagers in het bijzonder gaat om het tekortschieten van de overheid bij het verlenen van vergunningen en het toezicht op en de handhaving van die vergunningen. Daarbij gaat het om de bouwvergunning en de milieuvergunning. Kennelijk is bedoeld dat het tekortschieten van de overheid op dit terrein oplevert delicten als dood door schuld (artikel 307 Sr Pro), zwaar lichamelijk letsel door schuld (art. 308 Sr Pro.), brand of ontploffing door schuld (art. 158 Sr Pro.) en overtredingen van normen strafbaar gesteld bij de Wet economische delicten (zogenaamde ordeningswetgeving). Het hof zal zich - gelet op de inhoud van de beslissing van de officier van justitie waartegen het beklag zich richt - beperken tot de beslissing niet te vervolgen ter zake van strafbare feiten in het kader van de verstrekking van vergunningen, het toezicht op en de handhaving van (de naleving van) die vergunningen.
De klachten zijn derhalve voldoende duidelijk en klagers daarom ontvankelijk.
De gegrondheid van het beklag
10. Voor het hof staat in deze procedure de volgende vraag centraal: is de beslissing van de officier van justitie tot het niet vervolgen van de Staat der Nederlanden, de gemeente Enschede of ambtenaren van deze publiekrechtelijke rechtspersonen ter zake van mogelijke strafbare feiten gepleegd in het kader van de verstrekking van vergunningen aan S.E. Fireworks te Enschede en het toezicht op - en de handhaving van die vergunningen juist? Zowel de Staat als de gemeente zijn openbare lichamen in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet en daarmee is de vraag naar de al dan niet bestaande strafrechtelijke immuniteit in volle omvang aan de orde.
11. Door de invoering van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht in 1976 is vervolging van een rechtspersoon ter zake van het plegen van een strafbaar feit in het algemeen mogelijk geworden. De wetgever heeft in de tekst van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht geen onderscheid gemaakt tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtspersonen. Ook in de Memorie van Toelichting wordt de mogelijkheid publiekrechtelijke rechtspersonen te vervolgen niet uitgesloten. In welke gevallen tot vervolging zou dienen te worden overgegaan werd overgelaten aan de rechtspraak. Daarbij dient - aldus de Memorie van Toelichting - onderscheid te worden gemaakt "… al naar gelang het strafbare feit is te plaatsen in het verband van de algemene of specifieke bestuurstaak waarmee het publiekrechtelijk lichaam is belast dan wel is gepleegd binnen het kader van een ondernemingsactiviteit die ook door particulieren wordt of kan worden verricht".
12. Vervolging van natuurlijke personen (ambtenaren) staat in beginsel langs twee wegen open: als (fysieke) dader (art. 47 Sr Pro) of medeplichtige (art. 48 Sr Pro) alsmede als leidinggever of opdrachtgever aan het gedrag van de (publiekrechtelijke) rechtspersoon (art. 51 Sr Pro). Voor wat betreft de vervolgbaarheid van ambtenaren als opdrachtgever of leidinggever aan het gedrag van de rechtspersoon geldt het volgende. Indien er geen ruimte is om de publiekrechtelijke rechtspersonen te vervolgen, is daarmee de mogelijkheid om een ambtenaar van die rechtspersoon als opdrachtgever of leidinggever te vervolgen eveneens vervallen. De vraag of de ambtenaren als (fysiek) dader/medeplichtige vervolgbaar zijn, zal in overweging 19 worden beantwoord.
13. Voor wat betreft de Staat geldt het volgende. Vaste rechtspraak is tot op heden dat vervolging van de Staat of zijn ambtenaren niet mogelijk is. Ingevolge een arrest van de Hoge Raad van 25 januari 1994, NJ 1994, 598 m.nt. C (vliegbasis Volkel) geldt het volgende:
"Als uitgangspunt heeft te gelden dat de handelingen van de Staat geacht moeten worden te strekken tot de behartiging van het algemeen belang. Daartoe kan de Staat door wet- en regelgeving, bestuur, feitelijke gedragingen of anderszins zich alle aangelegenheden aantrekken. Voor de handelingen van de Staat zijn ministers en staatsecretarissen in het algemeen verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal. Daarnaast kunnen zij ter zake van ambtsmisdrijven strafrechtelijk worden vervolgd en berecht op de voet van de artikelen 483 e.v.
van het Wetboek van Strafvordering. Met dit stelsel strookt niet dat de Staat zelf voor zijn handelingen strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld". Dit arrest is naar het oordeel van het hof ook thans nog onverkort van toepassing. Dit betekent dat (de beslissing van de officier van justitie tot) het niet-vervolgen van de Staat der Nederlanden (bureau Milan) en zijn
ambtenaren als opdrachtgever of leidinggever aan een gedraging van de Staat juist is. Het beklag is in zoverre kennelijk ongegrond. Een verhoor van de Staat en zijn ambtenaren kan achterwege blijven. Het beklag zal in zoverre worden afgewezen.
14. Voor wat betreft de decentrale overheid (de gemeente Enschede) geldt het volgende. De wenselijkheid en noodzaak van de vervolgbaarheid van decentrale overheden hebben de gemoederen beziggehouden. Door het Pikmeer II arrest (HR 6 januari 1998, NJ 1998, 367 m.nt.JdH; bevestigd in HR 30 juni 1998, NJ 1998, 819) is de mogelijkheid om decentrale overheden te vervolgen verruimd. Vervolging werd uitgesloten in gevallen waarin "de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen". Voor strafrechtelijke immuniteit van een publiekrechtelijke rechtspersoon is derhalve slechts ruimte als er sprake is van wat algemeen wordt aangeduid als een exclusieve bestuurstaak.
15. Voor de vraag of de gemeente Enschede vervolgbaar is, geldt gelet op het voorgaande een criterium van formele aard en daarbij is een inhoudelijke beoordeling van het overheidshandelen niet noodzakelijk. Het criterium heeft in de rechtsliteratuur aanleiding gegeven tot uiteenlopende commentaren en interpretaties. Mede gelet daarop kan worden geconstateerd dat het criterium niet zodanig scherp omlijnd is dat het op het eerste gezicht glashelder is of een bestuurstaak een exclusief karakter heeft en vervolging is uitgesloten. Zowel ten tijde van de beslissing van de officier van justitie om niet te vervolgen als ook thans zijn de opvattingen niet volledig uitgekristalliseerd. In het kader van de beklagprocedure heeft het hof met die omstandigheid rekening te houden en een zekere terughoudendheid is mede vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid daarom geboden. In ieder geval acht het hof het niet geïndiceerd om in het onderhavige geval te komen tot een bevel tot vervolging louter om zodoende de grenzen van de strafrechtelijke vervolgbaarheid van de decentrale overheid nader af te bakenen. In een zaak als de onderhavige moet een proefproces worden vermeden. De klagers, slachtoffers dan wel nabestaanden hebben veel geleden, en soms aanzienlijke materiële schade ondervonden. Zij zullen bij een proefproces sterk emotioneel zijn betrokken. De reeds geruime tijd bestaande onzekerheid over een veroordeling van beklaagde(n) zou, nu een proefproces ongetwijfeld tot en met de Hoge Raad zal worden voortgezet, nog met enige jaren worden verlengd. Of een proefproces zal leiden tot een voor de klagers enigszins bevredigende uitslag is hoogst onzeker.
16. De gedragingen van de gemeente zijn verricht in het kader van het verlenen van vergunningen, de handhaving van en het toezicht op de naleving van die vergunningen. Ten principale dient derhalve de vraag te worden beantwoord of het hier gaat om exclusieve bestuurstaken. Het wettelijk systeem inzake het verstrekken van vergunningen, de handhaving van en het toezicht op de naleving van vergunningen is als volgt. Voor wat betreft het verstrekken van vergunningen krachtens de Wet milieubeheer bepaalt artikel 8.2, eerste lid, van die wet het volgende: "Burgemeester en Wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, zijn bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen waarin bij of krachtens de wet een ander orgaan als bevoegd gezag wordt aangemerkt". In het wettelijk systeem zijn Burgemeester en Wethouders bij uitsluiting van anderen bevoegd tot het verstrekken van een vergunning voor een inrichting waar ontplofbare stoffen worden bewerkt of opgeslagen, zoals bij SE Fireworks het geval was. Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer hebben Burgemeester en Wethouders tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het met betrekking tot de inrichting bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde. Het derde lid van artikel 18.4 van genoemde wet bepaalt voorts nog: "Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wet bepaalde binnen hun ambtsgebied zijn eveneens belast de bij Besluit van Gedeputeerde Staten en B & W … aangewezen ambtenaren". Vast staat dat de ambtenaren benoemd zijn door Burgemeester en Wethouders. Voor wat betreft het verstrekken van vergunningen krachtens de Woningwet bepaalt artikel 40, eerste lid van de Woningwet het volgende: "Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van B & W (bouwvergunning)". Ingevolge artikel 44 van Pro de Woningwet mag de bouwvergunning alleen en moet deze tevens worden geweigerd indien "…c. Het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen". Een bestemmingsplan wordt vastgesteld door de gemeente (art. 10 en Pro 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening). Ingevolge het eerste lid van artikel 100 van Pro de Woningwet voorziet het gemeentebestuur in het bouw- en woningtoezicht, dat in elk geval tot taak heeft het binnen de gemeente uitoefenen van toezicht op de naleving van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. Met die taak zijn volgens de wet de bij besluit van B & W aangewezen ambtenaren belast.
17. In het wettelijk systeem is zowel het verstrekken van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer als het verstrekken van een vergunning krachtens de Woningwet opgedragen aan de gemeente. Voor wat betreft het verlenen van dergelijke vergunningen acht het hof het niet goed denkbaar dat de verlening zelf door een particuliere derde op gelijke voet als het openbaar lichaam plaatsvindt. Het verlenen van vergunningen kan worden aangemerkt als een exclusieve bestuurstaak, ook al moet niet worden uitgesloten dat bijvoorbeeld de voorbereiding van (een deel van) de besluitvorming wordt overgelaten aan een derde. Ook in de literatuur bestaat een grote mate van eenstemmigheid over het feit dat het verlenen van een vergunning een exclusieve bestuurstaak is. De beslissing van de officier van justitie om de gemeente niet te vervolgen voor mogelijk begane strafbare feiten in het kader van haar taak als verstrekker van vergunningen is daarmee juist. Voor de vervolging van ambtenaren als opdrachtgever of leidinggever aan het gedrag van de gemeente is in het onderhavige geval geen ruimte. Het beklag is in zoverre ongegrond en zal in zoverre worden afgewezen.
18. Over de vraag of handhaving en toezicht kunnen worden aangemerkt als een exclusieve bestuurstaak bestaat in de literatuur verschil van opvatting. Voorstanders van vervolgbaarheid van de overheid bij de uitvoering van die taken wijzen er op dat handhaving en toezicht in theorie goed kunnen worden uitgeoefend door derden. Hier rijst ten volle de normatieve vraag welke taken als klassieke overheidstaken kunnen en moeten worden aangemerkt. Bij de beantwoording van die vraag zijn de tijdgeest en maatschappelijke ontwikkelingen van belang. In ieder geval moeten de in de Grondwet opgesomde overheidstaken als exclusieve bestuurstaken worden aangemerkt. Daarnaast bestaan exclusieve bestuurstaken bij de uitoefening van openbaar gezag als de aard van de taak en het wettelijk systeem zulks meebrengen. Zowel voor vergunningen krachtens de Wet milieubeheer als voor vergunningen krachtens de Woningwet staat vast dat de gemeente voor de handhavings- en toezichttaak ambtenaren aanwijst. Hoewel niet volstrekt uit te sluiten valt dat derden op gelijke voet als de gemeente met handhaving en toezicht worden belast, acht het hof mede in het licht van hetgeen hierboven onder 17 is overwogen doorslaggevend dat het huidige wettelijk stelsel daarvoor geen ruimte biedt, de feitelijke handhaving en het toezicht (onder meer) in handen van de gemeente zijn en de gemeente de bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt voor de handhaving en het toezicht. Handhaving en toezicht dienen derhalve aangemerkt te worden als exclusieve bestuurstaken en de beslissing van de officier van justitie om de gemeente niet te vervolgen voor mogelijk begane strafbare feiten in het kader van handhaving en toezicht is daarom juist. Voor de vervolging van ambtenaren als opdrachtgever of leidinggever aan het gedrag van de gemeente is in het onderhavige geval geen ruimte. Het beklag is in zoverre ongegrond en zal inzoverre worden afgewezen.
19. Thans moet nog de vraag worden beantwoord of er aanleiding is de ambtenaren van de Staat of van de gemeente als (fysieke) dader (art. 47 Sr Pro)/medeplichtige (art. 48 Sr Pro) te vervolgen. Naar het oordeel van het hof is zulks niet het geval. Het optreden van deze natuurlijke personen heeft geheel plaatsgevonden in de publieke sfeer en enig eigenmachtig optreden is door klagers niet gesteld en overigens ook niet gebleken. In deze procedure is niet aannemelijk geworden dat de ambtenaren zich schuldig hebben gemaakt aan strafbare feiten. Zij hebben slechts uitvoering gegeven aan door de wet aan de gemeente opgedragen taken. Ook als bewezen zou kunnen worden dat de ambtenaren als natuurlijk persoon strafbare feiten hebben verricht, is het hof van oordeel dat het niet in het algemeen belang zou zijn om hen te vervolgen. Voor zover de beslissing van de officier van justitie tot niet- vervolging dus ook begrepen kan worden betrekking te hebben op de vervolging van de ambtenaren als (fysieke) dader/medeplichtige is deze juist. Het beklag is in zoverre ongegrond en zal worden afgewezen.
Beslissing
Het hof:
Verklaart het beklag van klagers D., H., G.G.L.H. J., N en S. niet-ontvankelijk.
Wijst het beklag voor het overige af.
Deze beschikking is gegeven door mrs Vegter, Van Ditzhuijzen en Lauwaars in tegenwoordigheid van de griffier Bogaars op 23 september 2002.
en ondertekend door de voorzitter en de griffier.