Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Civiel recht
Team Handel
Zaaknummer hof : 200.337.686/01
Zaak- en rolnummer rechtbank : C/10/650119 / HA ZA 22-1044
Arrest van 8 juli 2025
in de zaak van
1.Stichting Postfilter,
gevestigd in Amsterdam,
2.
Kiesjefolders B.V.,
Kiesjefolders B.V.,
gevestigd in Haarlem,
3.
Koninklijke PostNL B.V.,
Koninklijke PostNL B.V.,
gevestigd in Den Haag,
appellanten,
advocaat: mr. O.G. Trojan, kantoorhoudend in Den Haag,
tegen
Gemeente Rotterdam,
zetelend in Rotterdam,
geïntimeerde,
advocaat: mr. M.T. Peters, kantoorhoudend in Den Haag.
Het hof noemt appellanten hierna: Stichting Postfilter, KJF en PostNL en gezamenlijk ‘Postfilter c.s.’ of ‘appellanten’ en noemt geïntimeerde hierna: ‘de Gemeente’.
1.De zaak in het kort
1.1
Deze zaak gaat over de uitleg van ‘ongeadresseerd’ in de Afvalstoffenverordening van Rotterdam, die verbiedt om ongeadresseerde reclamedrukwerken te (laten) bezorgen tenzij de ontvanger heeft aangegeven daartegen geen bezwaar te hebben (een opt-in systeem). Volgens de Gemeente is een reclamedrukwerk al ‘ongeadresseerd’ als er wel een adres maar geen naam op staat, zoals bij ‘aan de bewoners van’ gevolgd door een adres.
1.2
De rechtbank heeft deze definitie onverbindend verklaard jegens Post NL als postbezorger, maar de regeling verder in stand gelaten. Het hof bekrachtigt het vonnis.
2.Procesverloop in hoger beroep
2.1
Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:
- de dagvaarding van 6 februari 2024, waarmee Postfilter c.s. in hoger beroep zijn gekomen van het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 8 november 2023;
- de memorie van grieven van Postfilter c.s., met productie 49;
- de memorie van antwoord van de Gemeente;
- de producties 50 en 51 die Postfilter c.s. ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling hebben overgelegd.
2.2
Op 14 april 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten, aan de zijde van Postfilter c.s. tevens mr. M.J. Geus, kantoorgenote van mr. Trojan, en aan de zijde van de Gemeente tevens mr. E.H.P. Brans, kantoorgenoot van mr. Peters, hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.
3.Feitelijke achtergrond
Regeling van reclamedrukwerk in Rotterdam
3.1
In de gemeente Rotterdam is de Afvalstoffenverordening Rotterdam 2009 (hierna: de Afvalstoffenverordening) van kracht. De Afvalstoffenverordening regelt, kort gezegd, de inzameling en verwerking van afval in Rotterdam.
3.2
Tot 2020 gold in Rotterdam een ‘opt-out systeem’ voor verspreiding van ongeadresseerd drukwerk. Op basis daarvan mocht ongeadresseerd drukwerk worden bezorgd tenzij de bewoner of gebruiker met een NEE/NEE- of een NEE/JA-sticker op de brievenbus duidelijk had gemaakt dit niet te willen ontvangen.
3.3
Op 1 januari 2020 is de zevende wijziging van de Afvalstoffenverordening in werking getreden (hierna: de Zevende Wijziging). Met deze Wijziging is het zogeheten ‘opt-in’ systeem voor ongeadresseerd reclamedrukwerk in Rotterdam ingevoerd. Sindsdien mag ongeadresseerd reclamedrukwerk op grond van artikel 22a lid 2 Afvalstoffenverordening alleen worden bezorgd op adressen waar de bewoner of gebruiker met een JA/JA-sticker op de brievenbus duidelijk heeft gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen ervan. Ongeadresseerd reclamedrukwerk is toen als volgt gedefinieerd in lid 1 aanhef en onder a van die bepaling:
“
reclamedrukwerk of samples die gratis huis aan huis worden verspreid zonder vermelding van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger, niet zijnde:
reclamedrukwerk of samples die gratis huis aan huis worden verspreid zonder vermelding van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger, niet zijnde:
1e. een huis-aan-huisblad of andere informatie over werkzaamheden en activiteiten in de buurt die voor bewoners of gebruikers van een woning, bedrijf, woonschip of bedrijfsschip in die buurt van belang zijn om te weten;
2e. drukwerk van vrijwilligers of niet-commerciële organisaties;
(…)”
Volgens de toelichting bij de Afvalstoffenverordening zoals die na die Zevende Wijziging luidde heeft artikel 22a als doel om de verspreiding van ongewenst drukwerk te voorkomen en is afval voorkomen en verminderen in het belang van het milieu. De toelichting geeft aan dat Rotterdammers een aantal mogelijkheden hebben om hun voorkeur ten aanzien van de ontvangst van commercieel reclamedrukwerk kenbaar te maken, namelijk met JA/JA-, JA/NEE- en NEE/NEE-stickers. Ook staat in de toelichting dat met ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ wordt bedoeld al het reclamedrukwerk dat zonder adres wordt aangeboden, waaronder “
alle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres, zoals bijvoorbeeld “aan de bewoners van dit pand of gebouw””.
alle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres, zoals bijvoorbeeld “aan de bewoners van dit pand of gebouw””.
3.4
De Gemeente handhaaft het opt-in systeem sinds 1 november 2020.
3.5
In zijn arrest van 24 september 2021 [1] heeft de Hoge Raad geoordeeld over de invoering van een opt-in systeem in Amsterdam voor reclamedrukwerk zonder naam, adres of postbus en woonplaats. De Hoge Raad zette in zijn arrest uiteen waarom de gemeenteraden [
hof: dus ook de gemeenteraad van Rotterdam] bevoegd zijn tot het vaststellen van verordeningen die in het belang van de gemeente nodig worden geoordeeld ten aanzien van preventie van het ontstaan van afval, voor zover deze verordeningen niet met het bij of krachtens de Wet Milieubeheer bepaalde in strijd zijn.
hof: dus ook de gemeenteraad van Rotterdam] bevoegd zijn tot het vaststellen van verordeningen die in het belang van de gemeente nodig worden geoordeeld ten aanzien van preventie van het ontstaan van afval, voor zover deze verordeningen niet met het bij of krachtens de Wet Milieubeheer bepaalde in strijd zijn.
3.6
Na een (hierna in § 3.14 te noemen) uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 november 2021 heeft B&W bij brief van 14 december 2021 aan de gemeenteraad van Rotterdam (hierna: de gemeenteraad) een voorstel tot wijziging van artikel 22a Afvalstoffenverordening gedaan (de Achtste Wijziging) om ‘
de definitie’ in de Afvalstoffenverordening ‘
te verduidelijken’. Op 3 februari 2022 is dit voorstel aangenomen.
de definitie’ in de Afvalstoffenverordening ‘
te verduidelijken’. Op 3 februari 2022 is dit voorstel aangenomen.
3.7
De aanhef van de definitiebepaling van artikel 22a lid 1 aanhef en onder a Afvalstoffenverordening luidt na deze Achtste Wijziging als volgt:
“
reclamedrukwerk dat wordt verspreid zonder de naam en het volledige adres (straat én huisnummer én woonplaats of postbus én woonplaats) van de geadresseerde, niet zijnde: (…).”
reclamedrukwerk dat wordt verspreid zonder de naam en het volledige adres (straat én huisnummer én woonplaats of postbus én woonplaats) van de geadresseerde, niet zijnde: (…).”
Volgens de toelichting bij de Afvalstoffenverordening zoals die na die Achtste Wijziging luidde heeft artikel 22a als doel om verspreiding van ongewenst drukwerk te voorkomen en om (papier)afval te voorkomen en te verminderen in het belang van de bescherming van het milieu. Het levert ook waterbesparing op en voorkomt broeikasemissies. De maatregel dient een milieu- en klimaatbelang. Ook staat in de toelichting:
Met ongeadresseerd reclamedrukwerk wordt in deze verordening bedoeld al het reclamedrukwerk dat zonder volledig adres wordt aangeboden. Onder “volledig adres” wordt verstaan: vermelding van de naam van de adressant, het adres of de postbus van de adressant, én de woonplaats van de adressant. Ook reclamedrukwerk waarop staat “aan de bewoners van dit pand of gebouw” of “aan de bewoners van” onder toevoeging van een adres en woonplaats, kwalificeert dus als ongeadresseerde reclame.”
Verder vermeldt de toelichting dat brieven en drukwerk met een belangrijke louter informatieve functie, zoals een aankondiging van werkzaamheden in pand, straat of buurt, niet als reclamedrukwerk worden gezien.
3.8
De Achtste Wijziging is op 1 april 2022 gepubliceerd en in werking getreden.
3.9
Bij vonnis in kort geding van 13 juni 2022 heeft de voorzieningenrechter in de Rechtbank Rotterdam de Achtste Wijziging buiten werking gesteld voor de duur van deze bodemprocedure, omdat de Gemeente in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel handelde door geen onderzoek naar de gevolgen van de Achtste Wijziging te doen.
Postfilter
3.1
Postfilter is een zelfreguleringsinitiatief van verschillende branche- en belangenorganisaties. Zij biedt consumenten in Nederland de mogelijkheid om via www.postfilter.nl vast te leggen welke ongevraagde, geadresseerde reclamepost (ook: ‘direct mail’ genoemd) men niet meer wil ontvangen. Postfilter hanteert als definitie van geadresseerde reclamepost/direct mail dat deze mede post omvat met vermelding van een adres of postbus en plaats, maar zonder naam van een geadresseerde persoon.
3.11
Adverteerders moeten het register van postfilter.nl raadplegen voordat zij ongevraagd direct mail versturen (zo is bepaald in de Code Postfilter die deel uitmaakt van de Nederlandse Reclame Code). Stichting Postfilter wordt ook genoemd op een vraag-en-antwoord website van de Rijksoverheid bij de vraag “Wat kan ik doen tegen ongewenste reclame en folders in mijn brievenbus?”. Daar staat:
“
Geadresseerde reclame (“direct mail”) staat op uw naam en wordt meestal door de postbode bij u bezorgd. Ook reclame met uw adres erop en gericht ‘aan alle bewoners’ is geadresseerde reclame. U kunt zich hiervoor gratis afmelden bij Postfilter. Bij Postfilter kunt u ook aangeven dat u reclame van bepaalde soorten bedrijven (sectoren) wel wilt blijven ontvangen.”
Geadresseerde reclame (“direct mail”) staat op uw naam en wordt meestal door de postbode bij u bezorgd. Ook reclame met uw adres erop en gericht ‘aan alle bewoners’ is geadresseerde reclame. U kunt zich hiervoor gratis afmelden bij Postfilter. Bij Postfilter kunt u ook aangeven dat u reclame van bepaalde soorten bedrijven (sectoren) wel wilt blijven ontvangen.”
Kiesjefolders
3.12
KJF is een onderneming die (reclame)folders gebundeld en geadresseerd laat bezorgen. Consumenten kunnen via KJF aangeven of zij folders willen ontvangen en zo ja, welke. Het KJF-pakket wordt door PostNL bezorgd als geadresseerde post. KJF vergroot daarmee het bereik van adverteerders in gemeenten met een opt-in-systeem. Anders dan met een JA/JA sticker (waarmee de consument
alleongeadresseerde reclamefolders ontvangt) of een NEE/-sticker (waarmee de consument
geenongeadresseerde reclamefolders ontvangt), ontvangen de consumenten die bij KJF hun keuze hebben aangegeven, de reclamefolders van hun keuze. KJF heeft landelijk 150.000 klanten en bezorgt één keer per week folders op deze adressen.
Daarnaast gebruikt KJF niet gepersonaliseerde direct mail voor het werven van nieuwe klanten. Deze ‘direct mail’ is gericht “aan de bewoners van” en voorzien van het adres van de potentiële klanten.
alleongeadresseerde reclamefolders ontvangt) of een NEE/-sticker (waarmee de consument
geenongeadresseerde reclamefolders ontvangt), ontvangen de consumenten die bij KJF hun keuze hebben aangegeven, de reclamefolders van hun keuze. KJF heeft landelijk 150.000 klanten en bezorgt één keer per week folders op deze adressen.
Daarnaast gebruikt KJF niet gepersonaliseerde direct mail voor het werven van nieuwe klanten. Deze ‘direct mail’ is gericht “aan de bewoners van” en voorzien van het adres van de potentiële klanten.
3.13
Op 7 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: B&W) aan KJF een last onder dwangsom opgelegd vanwege bezorgen van ongeadresseerd reclamedrukwerk in strijd met artikel 22a van de Afvalstoffenverordening zoals neergelegd in de Zevende Wijziging. Het ging om drukwerk dat was bezorgd met adresgegevens en de aanhef “aan de bewoners van”. KJF heeft bezwaar tegen dit dwangsombesluit gemaakt.
3.14
Op 9 november 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam, afdeling Bestuursrecht, het dwangsombesluit geschorst, omdat (kort gezegd) reclamedrukwerk gericht “aan de bewoners van” gevolgd door een adressering (straat, huisnummer, postcode en woonplaats) naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen ongeadresseerd reclamedrukwerk is, gezien de tekst van artikel 22a Afvalstoffenverordening na de Zevende Wijziging en de toelichting daarop.
3.15
Bij besluit van 15 februari 2022 heeft B&W het door KJF gemaakte bezwaar tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard. Daartegen heeft KJF beroep ingesteld.
3.16
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft dit beroep op 27 december 2023 [2] ongegrond verklaard. De ABRvS overwoog dat het drukwerk ‘aan de bewoners van’ weliswaar gericht was tot een specifiek adres, maar niet tot een specifiek persoon, zodat het was aan te merken als
ongeadresseerdreclamedrukwerk. De ABRvS verwees naar haar uitspraak van 26 oktober 2022 [3] waarin zij had geoordeeld dat de tekst van artikel 22a, zoals neergelegd in de Zevende Wijziging, een cumulatieve opsomming inhoudt van de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om te kunnen spreken van
geadresseerdreclamedrukwerk (er moeten worden genoemd: een geïndividualiseerd adres (of postbus), een woonplaats en ook de naam van de bewoner). Volgens de ABRvS had KJF dus artikel 22a van de Afvalstoffenverordening van Rotterdam overtreden met reclamedrukwerk gericht ‘aan de bewoners van’ gevolgd door een specifiek adres.
ongeadresseerdreclamedrukwerk. De ABRvS verwees naar haar uitspraak van 26 oktober 2022 [3] waarin zij had geoordeeld dat de tekst van artikel 22a, zoals neergelegd in de Zevende Wijziging, een cumulatieve opsomming inhoudt van de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om te kunnen spreken van
geadresseerdreclamedrukwerk (er moeten worden genoemd: een geïndividualiseerd adres (of postbus), een woonplaats en ook de naam van de bewoner). Volgens de ABRvS had KJF dus artikel 22a van de Afvalstoffenverordening van Rotterdam overtreden met reclamedrukwerk gericht ‘aan de bewoners van’ gevolgd door een specifiek adres.
PostNL
3.17
PostNL is een landelijk postvervoerbedrijf en houdt zich bezig met de bezorging van post in Nederland en daarbuiten. Op grond van de Postwet 2009 (hierna: de Postwet) is PostNL door de Rijksoverheid belast met de universele postdienst (hierna: UPD). Daarom is zij verplicht om bepaalde poststukken te bezorgen. In haar Algemene Voorwaarden staat welke eisen daarvoor aan de poststukken worden gesteld. Haar Algemene Voorwaarden voor de Universele Postdienst, geldend vanaf 1 januari 2024 (hierna: de Algemene Voorwaarden UPD) bepalen onder meer:
“
Artikel 1
Artikel 1
Definities en Werkingssfeer
(…)
GeadresseerdeDegene(n) aan wie Koninklijke PostNL het Poststuk volgens de Overeenkomst moet leveren. De Geadresseerde kan een rechtspersoon of een andere instantie zijn, of individuele of meerdere natuurlijke personen, dan wel degene(n) voor wie het Poststuk volgens de vermelding op het Poststuk bestemd is (waaronder bijvoorbeeld de bewoners, de eigenaren of de erfgenamen).
(…)
Artikel 3
Weigering en opschorting van de Overeenkomst
3.1
Koninklijke PostNL kan de totstandkoming van een Overeenkomst weigeren of de uitvoering van een tot stand gekomen Overeenkomst opschorten, zo mogelijk onder opgave van redenen, indien:
1. Het Poststuk niet voldoet aan de eisen van (…) adressering, (…) die door Koninklijke PostNL daaraan zijn gesteld;
2. Enige bepaling in een wet en/of een internationaal (post)verdrag zich daartegen verzet;
(…)
Artikel 13
Vorm, verpakking, adressering, afmetingen, gewicht en inhoud
(…)
13.3
Adressering
1. Op Poststukken moet de Geadresseerde en een volledig Adres worden vermeld, al dan niet door middel van een sticker en onverminderd (…).”
3.18
Bij brief van 11 maart 2022 heeft PostNL aan B&W verzocht om ongedaanmaking van de Achtste Wijziging omdat deze onuitvoerbaar is.
3.19
Op 29 maart 2022 heeft de wethouder Duurzaamheid, Luchtkwaliteit en Energietransitie aan PostNL geschreven dat postbezorgers inderdaad vanwege het ‘briefgeheim’ niet in staat zijn om onderscheid te maken tussen commerciële post en zuiver informatieve post en dat de Gemeente zich daarom bij handhaving alleen richt op afzenders van de poststukken en niet op de bezorgers ervan.
En verder:
3.2
De Gemeente heeft aan Rebel Group (hierna: Rebel) opdracht gegeven om de milieuwinst van het opt-in-systeem in Rotterdam te verifiëren. In december 2022 heeft Rebel een rapport uitgebracht. Daarin staat dat het opt-in-systeem tot een jaarlijkse besparing van ongeveer 5,5 miljoen kilogram papier heeft geleid. Verder schatte Rebel op basis van gegevens van PostNL, dat de hoeveelheid direct mail in Rotterdam 45.000 kilogram papier per jaar bedraagt.
3.21
De Gemeente heeft de Zevende Wijziging en de Achtste Wijziging niet ingetrokken of opnieuw gewijzigd. Daardoor is het op dit moment ingevolge haar Afvalstoffenverordening verboden om in Rotterdam (ook) reclamedrukwerk zonder naam maar wel met een concreet adres (straatnaam of postbus en woonplaats) te (laten) bezorgen als de bewoner of gebruiker van dat adres niet uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt daartegen geen bezwaar te hebben.
4.Procedure bij de rechtbank
4.1
Postfilter c.s. hebben de Gemeente gedagvaard en gevorderd, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, kort samengevat:
- de Achtste Wijziging
of
- de Afvalstoffenverordening voor zover daarin de definitie van ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ mede omvat reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres of postbus en woonplaats:
of
- de Afvalstoffenverordening voor zover daarin de definitie van ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ mede omvat reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres of postbus en woonplaats:
onverbindend te verklaren;
buitenwerking te stellen; en
gedragingen daarop gebaseerd te verbieden;
en verder:
publicatie van voornoemde onverbindend verklaring en de buitenwerkingstelling, met een mededeling van niet handhavend optreden, en met vermelding dat direct mail gericht “aan de bewoners van” geadresseerd reclamedrukwerk is waarvoor bewoners zich desgewenst kunnen afmelden bij Postfilter.nl;
een en ander op verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per overtreding van het verbod sub iii en per dag van verzuim van de publicatie sub iv, met een maximum van € 100.000,- en
met veroordeling van de Gemeente in de proceskosten.
4.2
De Gemeente heeft de vorderingen gemotiveerd bestreden.
4.3
De rechtbank heeft – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad – voor recht verklaard dat de Afvalstoffenverordening, voor zover de daarin opgenomen definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk mede omvat reclamedrukwerk gericht ‘aan de bewoners van’ of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres/postbus en woonplaats, onverbindend is ten aanzien van PostNL voor zover zij optreedt als bezorger. De rechtbank heeft de vorderingen voor het overige afgewezen en de proceskosten gecompenseerd.
5.Vorderingen in hoger beroep
5.1
Postfilter c.s. zijn tijdig in hoger beroep gekomen. Zij hebben meerdere grieven tegen het vonnis aangevoerd. Deze zal het hof hierna meenemen bij de beoordeling in hoger beroep. Postfilter c.s. vorderen dat het hof de vorderingen die de rechtbank niet heeft toegewezen, alsnog toewijst, met veroordeling van de Gemeente in de proceskosten.
5.2
De Gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5.3
Er is geen (incidenteel) hoger beroep ingesteld tegen de toegewezen verklaring voor recht inzake de onverbindendheid ten aanzien van PostNL van de definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk. Daarom zal het hof hierna geen oordeel over deze onverbindend verklaring geven. De Gemeente heeft aangegeven dat zij de Afvalstoffenverordening op dit punt zal herzien en daarvoor de uitkomst van dit hoger beroep afwacht. [4] Het hof beoordeelt het verbod van artikel 22a Afvalstoffenverordening zoals dat nu (na de Achtste Wijziging) geldt daarom alleen voor zover dat zich richt tot anderen dan PostNL, optredend als postbezorger.
6.Beoordeling in hoger beroep
Inleiding
6.1
In deze zaak ligt niet ter beoordeling voor de toelaatbaarheid van invoering van het opt-in systeem als zodanig voor ongeadresseerde reclamedrukwerken – daarover heeft de Hoge Raad reeds geoordeeld in zijn arrest van 24 september 2021, hiervóór genoemd in § 3.6. Partijen twisten er niet over dat zo’n systeem in beginsel toelaatbaar is. Deze zaak gaat over een opt-in systeem dat ook zou gelden voor reclamedrukwerk gericht “
aan de bewoners van” of woorden van gelijke strekking (zonder naam), gevolgd door een adres. Deze zaak gaat dus over niet gepersonaliseerd reclamedrukwerk met een adres erop. Dit drukwerk wordt niet huis aan huis verspreid, maar bezorgd door een postvervoerder (met alle kosten van dien). Anders dan in Amsterdam, waar ook een opt-in systeem voor ongeadresseerde reclamedrukwerken geldt, wordt deze post in Rotterdam op grond van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening aangemerkt als
ongeadresseerdreclamedrukwerk (hierna ook wel te noemen: het bestreden voorschrift). Dus ook het niet gepersonaliseerde reclamedrukwerk waar wel een adres of postbus op staat, mag in Rotterdam uitsluitend worden bezorgd als de bewoner of gebruiker van het vermelde adres heeft verklaard daartegen geen bezwaar te hebben. Volgens Postfilter c.s. is dit in strijd met de Postwet, artikel 10 EVRM [5] en het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel. De Gemeente bestrijdt dat.
aan de bewoners van” of woorden van gelijke strekking (zonder naam), gevolgd door een adres. Deze zaak gaat dus over niet gepersonaliseerd reclamedrukwerk met een adres erop. Dit drukwerk wordt niet huis aan huis verspreid, maar bezorgd door een postvervoerder (met alle kosten van dien). Anders dan in Amsterdam, waar ook een opt-in systeem voor ongeadresseerde reclamedrukwerken geldt, wordt deze post in Rotterdam op grond van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening aangemerkt als
ongeadresseerdreclamedrukwerk (hierna ook wel te noemen: het bestreden voorschrift). Dus ook het niet gepersonaliseerde reclamedrukwerk waar wel een adres of postbus op staat, mag in Rotterdam uitsluitend worden bezorgd als de bewoner of gebruiker van het vermelde adres heeft verklaard daartegen geen bezwaar te hebben. Volgens Postfilter c.s. is dit in strijd met de Postwet, artikel 10 EVRM [5] en het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel. De Gemeente bestrijdt dat.
“Ongeadresseerd” in de Zevende en Achtste Wijziging
6.2
Het hof beoordeelt hier eerst of het bestreden voorschrift al is ingevoerd bij de Zevende Wijziging of pas bij de Achtste Wijziging. Het hof overweegt daartoe het volgende.
6.3
Zoals het hof hiervóór in § 3.17 heeft vastgesteld, heeft de ABRvS in haar uitspraak van 27 december 2023 jegens KJF in het kader van een dwangsombesluit onder de Zevende Wijziging, geoordeeld dat het drukwerk ‘aan de bewoners van’ is aan te merken als
ongeadresseerdreclamedrukwerk in de zin van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening (in de versie van de Zevende Wijziging), want het is weliswaar gericht tot een specifiek adres, maar niet tot een specifiek persoon. Daarmee is jegens KJF beslist over de definitie van
ongeadresseerd reclamedrukwerkin de Rotterdamse Afvalstoffenverordening. Dit heeft plaatsgevonden in hoogste rechterlijke instantie, in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang die KJF heeft benut. Het hof volgt deze uitspraak voor alle appellanten (waaronder, ten overvloede, ook KJF) vanwege het volgende.
ongeadresseerdreclamedrukwerk in de zin van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening (in de versie van de Zevende Wijziging), want het is weliswaar gericht tot een specifiek adres, maar niet tot een specifiek persoon. Daarmee is jegens KJF beslist over de definitie van
ongeadresseerd reclamedrukwerkin de Rotterdamse Afvalstoffenverordening. Dit heeft plaatsgevonden in hoogste rechterlijke instantie, in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang die KJF heeft benut. Het hof volgt deze uitspraak voor alle appellanten (waaronder, ten overvloede, ook KJF) vanwege het volgende.
6.4
In de Zevende Wijziging staat dat ongeadresseerd is: reclamedrukwerk dat wordt verspreid zonder vermelding ‘
van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger’. De naam is uitdrukkelijk in deze opsomming genoemd. Het woord ‘en’ maakt de opsomming cumulatief. Dit brengt in beginsel mee dat de naam moet worden vermeld.
van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger’. De naam is uitdrukkelijk in deze opsomming genoemd. Het woord ‘en’ maakt de opsomming cumulatief. Dit brengt in beginsel mee dat de naam moet worden vermeld.
6.5
Dat voornoemde definitie anders moet worden gelezen, namelijk als ‘naam
ofadres of postbus, en woonplaats’ – en dus niet eist dat de naam van de ontvanger op het drukwerk staat – volgt niet (en zeker niet eenduidig) uit de tekst. Deze andere uitleg ligt minder voor de hand, omdat adres en postbus uitwisselbare ontvangstlocaties voor poststukken zijn – bij vermelding van òf een adres òf een postbus is de bezorglocatie duidelijk –, terwijl een poststuk met de vermelding van alleen een naam en de woonplaats (zoals met de lezing: ‘naam of adres of postbus’ mogelijk is) moeilijk bezorgbaar zou kunnen zijn, bijvoorbeeld als meerdere mensen in één stad dezelfde achternaam hebben.
ofadres of postbus, en woonplaats’ – en dus niet eist dat de naam van de ontvanger op het drukwerk staat – volgt niet (en zeker niet eenduidig) uit de tekst. Deze andere uitleg ligt minder voor de hand, omdat adres en postbus uitwisselbare ontvangstlocaties voor poststukken zijn – bij vermelding van òf een adres òf een postbus is de bezorglocatie duidelijk –, terwijl een poststuk met de vermelding van alleen een naam en de woonplaats (zoals met de lezing: ‘naam of adres of postbus’ mogelijk is) moeilijk bezorgbaar zou kunnen zijn, bijvoorbeeld als meerdere mensen in één stad dezelfde achternaam hebben.
6.6
De uitleg ‘naam
ofadres of postbus’ die Postfilter c.s. verdedigen, volgt voor het hof ook niet uit de toelichting op de Zevende Wijziging, omdat in deze toelichting wel staat dat onder de aanduiding
ongeadresseerd reclamedrukwerkalle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres vallen, maar niets expliciet is opgemerkt over aanduidingen zonder toevoeging van een naam. Die toelichting zet ook uitdrukkelijk uiteen dat poststukken met de vermelding “aan de bewoners van dit pand of gebouw” onder de definitie van “ongeadresseerd reclamedrukwerk” vallen.
ofadres of postbus’ die Postfilter c.s. verdedigen, volgt voor het hof ook niet uit de toelichting op de Zevende Wijziging, omdat in deze toelichting wel staat dat onder de aanduiding
ongeadresseerd reclamedrukwerkalle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres vallen, maar niets expliciet is opgemerkt over aanduidingen zonder toevoeging van een naam. Die toelichting zet ook uitdrukkelijk uiteen dat poststukken met de vermelding “aan de bewoners van dit pand of gebouw” onder de definitie van “ongeadresseerd reclamedrukwerk” vallen.
6.7
Er zijn geen feiten of omstandigheden gesteld waaruit het hof kan afleiden dat de gemeentelijke wetgever met de Zevende Wijziging in Rotterdam
bedoeldeom reclamedrukwerken zonder naam en met adres als wel geadresseerd aan te merken. Integendeel, de toelichting op de Zevende Wijziging vermeldt dat Rotterdammers met stickers hun voorkeur ten aanzien van de ontvangst van “commercieel reclamedrukwerk” kenbaar kunnen maken; dat duidt op een ruim bereik van de stickers, namelijk voor alle commerciële reclamedrukwerken. En de gemeenteorganen zelf (eerst B&W [6] en daarna de gemeenteraad [7] ) geven later in hun voorstel voor en toelichting op de Achtste Wijziging aan dat die wijziging dient om de betekenis van ‘ongeadresseerd’ in de Zevende Wijziging te “
verduidelijken” (niet om die te ‘veranderen’ of te ‘verruimen’). De verduidelijking van ‘ongeadresseerd’ hield vervolgens in: zonder de naam
enhet volledige adres van de geadresseerde. Deze verduidelijking was volgens B&W nodig om ervoor te zorgen dat er geen discussie meer kon ontstaan over het begrip ‘ongeadresseerd’, nadat de voorzieningenrechter anders had geoordeeld dan de Gemeente had bedoeld (zie hiervóór in § 3.15).
bedoeldeom reclamedrukwerken zonder naam en met adres als wel geadresseerd aan te merken. Integendeel, de toelichting op de Zevende Wijziging vermeldt dat Rotterdammers met stickers hun voorkeur ten aanzien van de ontvangst van “commercieel reclamedrukwerk” kenbaar kunnen maken; dat duidt op een ruim bereik van de stickers, namelijk voor alle commerciële reclamedrukwerken. En de gemeenteorganen zelf (eerst B&W [6] en daarna de gemeenteraad [7] ) geven later in hun voorstel voor en toelichting op de Achtste Wijziging aan dat die wijziging dient om de betekenis van ‘ongeadresseerd’ in de Zevende Wijziging te “
verduidelijken” (niet om die te ‘veranderen’ of te ‘verruimen’). De verduidelijking van ‘ongeadresseerd’ hield vervolgens in: zonder de naam
enhet volledige adres van de geadresseerde. Deze verduidelijking was volgens B&W nodig om ervoor te zorgen dat er geen discussie meer kon ontstaan over het begrip ‘ongeadresseerd’, nadat de voorzieningenrechter anders had geoordeeld dan de Gemeente had bedoeld (zie hiervóór in § 3.15).
6.8
Dat de Code verspreiding ongeadresseerd reclamedrukwerk (de Code VOR), die van toepassing is op de stickers van het opt-out-systeem (de NEE/NEE-stickers en NEE/JA-stickers), ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ alleen definieert als ‘
zonder vermelding van adres (of postbus) en woonplaats van de ontvanger’, betekent niet dat de definitiebepaling van artikel 22a lid 1 aanhef en onder a Afvalstoffenverordening op dezelfde wijze moet worden geïnterpreteerd, reeds omdat daarin, anders dan in de Code VOR, de ‘
naam’ uitdrukkelijk als onderdeel van adressering is genoemd.
Dat de Rijksoverheid op een vraag-en-antwoord website bij “Wat je kan doen tegen ongewenste reclame en folders in je brievenbus?” reclame met adres erop en gericht ‘aan alle bewoners’ uitdrukkelijk benoemt als
geadresseerdereclame (dus niet als
ongeadresseerdereclame), kan misschien tot verwarring leiden, maar een dergelijke tekst op een website van de Rijksoverheid kan de inhoud en betekenis van een gemeentelijke verordening niet bepalen.
zonder vermelding van adres (of postbus) en woonplaats van de ontvanger’, betekent niet dat de definitiebepaling van artikel 22a lid 1 aanhef en onder a Afvalstoffenverordening op dezelfde wijze moet worden geïnterpreteerd, reeds omdat daarin, anders dan in de Code VOR, de ‘
naam’ uitdrukkelijk als onderdeel van adressering is genoemd.
Dat de Rijksoverheid op een vraag-en-antwoord website bij “Wat je kan doen tegen ongewenste reclame en folders in je brievenbus?” reclame met adres erop en gericht ‘aan alle bewoners’ uitdrukkelijk benoemt als
geadresseerdereclame (dus niet als
ongeadresseerdereclame), kan misschien tot verwarring leiden, maar een dergelijke tekst op een website van de Rijksoverheid kan de inhoud en betekenis van een gemeentelijke verordening niet bepalen.
6.9
Ook de Algemene Voorwaarden van PostNL kunnen geen verandering brengen in (de uitleg van) het bestreden voorschrift. Dat PostNL in haar Algemene Voorwaarden bepaalde eisen aan poststukken stelt, waaronder
nieteen eis van naamsvermelding op reclamedrukwerken, en zich daarmee bereid verklaart de haar aangeboden poststukken ook zonder naamsvermelding te bezorgen, kan op zichzelf geen wijziging brengen in de betekenis van publiekrechtelijke regelgeving die buiten de relatie tussen PostNL en afzenders staat. Verzenders zullen niet alleen moeten voldoen aan de Algemene Voorwaarden van de UPD-aanbieder, maar aan
alleeisen die in wetten en regelgeving zijn gesteld. Ten aanzien van reclamedrukwerk heeft de gemeenteraad in Rotterdam in de Zevende Wijziging de eis gesteld dat de bewoner of gebruiker van het adres uitdrukkelijk toestemming moet hebben gegeven voor de ontvangst van reclamestukken waarop geen naam is vermeld. Dit is een bevoegd gegeven voorschrift dat niet wijzigt door Algemene Voorwaarden van PostNL.
nieteen eis van naamsvermelding op reclamedrukwerken, en zich daarmee bereid verklaart de haar aangeboden poststukken ook zonder naamsvermelding te bezorgen, kan op zichzelf geen wijziging brengen in de betekenis van publiekrechtelijke regelgeving die buiten de relatie tussen PostNL en afzenders staat. Verzenders zullen niet alleen moeten voldoen aan de Algemene Voorwaarden van de UPD-aanbieder, maar aan
alleeisen die in wetten en regelgeving zijn gesteld. Ten aanzien van reclamedrukwerk heeft de gemeenteraad in Rotterdam in de Zevende Wijziging de eis gesteld dat de bewoner of gebruiker van het adres uitdrukkelijk toestemming moet hebben gegeven voor de ontvangst van reclamestukken waarop geen naam is vermeld. Dit is een bevoegd gegeven voorschrift dat niet wijzigt door Algemene Voorwaarden van PostNL.
6.1
De Achtste Wijziging is wellicht voor wat betreft de naamsvermeldingseis eenduidiger dan de Zevende Wijziging (niet alleen Postfilter c.s., ook de in § 3.14 genoemde voorzieningenrechter las de Zevende Wijziging anders). Dit neemt niet weg dat het al onder de Zevende Wijziging verboden was om in Rotterdam reclamedrukwerken zonder naam van de ontvanger te (laten) bezorgen tenzij de ontvanger had aangegeven daartegen geen bezwaar te hebben. Met de gewijzigde tekst van artikel 22a lid 1 aanhef en onder a door de Achtste Wijziging is dit slechts verduidelijkt.
6.11
Gelet op het voorgaande kan het hof daarom (anders dan Postfilter c.s. in een aantal grieven doen) de Achtste Wijziging niet als een op zichzelf staande regeling beoordelen en beoordeelt het het bestreden voorschrift zoals dat al volgde uit de Zevende Wijziging.
De Postwet en de Europese Postrichtlijn (grieven A, B en C)
6.12
Postfilter c.s. hebben aangevoerd dat PostNL krachtens de Postwet als aangewezen verlener van de UPD verplicht is om aangeboden UPD-poststukken te bezorgen en dat verzenders en ontvangers (dus ook KJF, Postfilter en hun klanten) recht hebben op de mogelijkheid om poststukken volgens de UPD te verzenden en te ontvangen. De Postwet maakt daarop geen uitzondering voor drukwerk dat niet is gericht aan een individuele persoon, aldus Postfilter c.s. Het bestreden voorschrift zou daarom in strijd zijn met de Postwet. De grieven A, B en C zien hierop.
6.13
De rechtbank heeft voor recht verklaard dat het bestreden voorschrift jegens PostNL onverbindend is, voor zover zij als bezorger optreedt, en de Gemeente heeft verklaard dat zij de Afvalstoffenverordening op dit punt zal herzien. De Gemeente dwingt PostNL dus niet (meer) tot schending van het briefgeheim, noch legt zij aan PostNL een onuitvoerbaar of ondoelmatig postverwerkingsproces op. PostNL kan straffeloos alle drukwerken zonder naamsvermelding (blijven) bezorgen.
Voor alle overige appellanten en voor wat betreft het door PostNL gestelde belang bij het tegengaan van een vermindering van de UPD-stroom overweegt het hof verder het volgende.
Voor alle overige appellanten en voor wat betreft het door PostNL gestelde belang bij het tegengaan van een vermindering van de UPD-stroom overweegt het hof verder het volgende.
6.14
Uit de Postwet volgt niet een verbod voor gemeenten om in het kader van hun Afvalstoffenverordeningen eisen te stellen aan de verspreiding van reclamedrukwerken. De verplichting uit de Postwet dat de postbezorger moet zorgen voor de daadwerkelijke bezorging van de poststukken die voor postvervoer aan haar worden aangeboden overeenkomstig haar Algemene Voorwaarden, betekent niet dat de aanbieders (de
verzenders, zoals klanten van PostNL, KJF en Postfilter) alle soorten poststukken (verboden of niet) voor postvervoer mogen aanbieden, ongeacht (andere) bevoegdelijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften. De Postwet bepaalt in artikel 19 uitdrukkelijk dat de verlener van de UPD de uitvoering van de postdienst kan weigeren als die in strijd komt met een wet (of gevaar oplevert voor personen en zaken). De Postwet (of enige andere regelgeving) bepaalt
nietdat alleen de Algemene Voorwaarden verplichtingen behelzen waaraan aanbieders zouden hoeven voldoen met uitsluiting van andere toepasselijke wet- en regelgeving, en ook
nietdat aanbieders er niet zelf voor hoeven te zorgen dat hun drukwerken – en ook andere spullen – die zij (laten) verzenden, voldoen aan alle daarop van toepassing zijnde algemeen verbindende voorschriften. Omdat het handelen in strijd met de Afvalstoffenverordening kwalificeert als een strafbaar feit op grond van de wet (daarover zijn partijen het eens), mogen verzenders van de poststukken niet verwachten dat de bezorging van poststukken in strijd met de Afvalstoffenverordening is gegarandeerd. Anders gezegd: de Postwet voorziet in een recht voor verzenders en ontvangers van UPD-stukken ten aanzien van PostNL om die stukken te laten bezorgen, maar niet in een recht ten aanzien van Nederlandse overheden om gevrijwaard te blijven van algemeen verbindende voorschriften die (direct of indirect) de mogelijkheid beperken om gebruik te maken van de UPD.
verzenders, zoals klanten van PostNL, KJF en Postfilter) alle soorten poststukken (verboden of niet) voor postvervoer mogen aanbieden, ongeacht (andere) bevoegdelijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften. De Postwet bepaalt in artikel 19 uitdrukkelijk dat de verlener van de UPD de uitvoering van de postdienst kan weigeren als die in strijd komt met een wet (of gevaar oplevert voor personen en zaken). De Postwet (of enige andere regelgeving) bepaalt
nietdat alleen de Algemene Voorwaarden verplichtingen behelzen waaraan aanbieders zouden hoeven voldoen met uitsluiting van andere toepasselijke wet- en regelgeving, en ook
nietdat aanbieders er niet zelf voor hoeven te zorgen dat hun drukwerken – en ook andere spullen – die zij (laten) verzenden, voldoen aan alle daarop van toepassing zijnde algemeen verbindende voorschriften. Omdat het handelen in strijd met de Afvalstoffenverordening kwalificeert als een strafbaar feit op grond van de wet (daarover zijn partijen het eens), mogen verzenders van de poststukken niet verwachten dat de bezorging van poststukken in strijd met de Afvalstoffenverordening is gegarandeerd. Anders gezegd: de Postwet voorziet in een recht voor verzenders en ontvangers van UPD-stukken ten aanzien van PostNL om die stukken te laten bezorgen, maar niet in een recht ten aanzien van Nederlandse overheden om gevrijwaard te blijven van algemeen verbindende voorschriften die (direct of indirect) de mogelijkheid beperken om gebruik te maken van de UPD.
6.15
In Richtlijn 97/67/EG [8] (hierna: de Postrichtlijn) is opgenomen dat de lidstaten er voor zorgen dat de gebruikers het recht genieten op een UPD-dienst die inhoudt dat er permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn (artikel 3), dat de UPD-dienst aan gebruikers die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden, een identieke dienstverlening biedt (artikel 5) en dat de dienst wordt geleverd zonder discriminatie (ook artikel 5). Hiermee heeft de Postrichtlijn, en vervolgens de Postwet, gewaarborgd dat iedereen in de lidstaten met postvervoerdiensten post kan versturen en ontvangen als essentiële manier van communicatie en informatie-uitwisseling.
6.16
Geen van deze beschermingsbepalingen staat eraan in de weg dat de Gemeente in haar Afvalstoffenverordening regels stelt waaraan in de Gemeente verspreide reclamedrukwerken moeten voldoen. De waarborgen van de Postrichtlijn en de Postwet doen namelijk op zichzelf niet af aan andere regelgevende bevoegdheden – bijvoorbeeld van de centrale overheid om bepaalde feiten strafbaar te stellen (zoals bijvoorbeeld het doen van bedreigingen, óók als dat via poststukken gaat) of van de decentrale overheden om afval te verminderen (bijvoorbeeld door regulering van de verspreiding van reclamedrukwerken). Niet valt in te zien – hiertoe is te weinig gesteld, terwijl de Staat het bestreden voorschrift ook niet heeft verboden – dat het voor de Staat niet mogelijk is om ook mét handhaving van het bestreden voorschrift te zorgen voor een permanente, betaalbare postdienst in Nederland van bepaalde kwaliteit. Voorts geldt artikel 22a van de Afvalstoffenverordening in Rotterdam zonder discriminatie voor alle gebruikers van reclamedrukwerken gelijkelijk en voor reclamedrukwerken-postvervoer zowel binnen als buiten de UPD.
6.17
De uitspraak van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) waarnaar Postfilter c.s. verwijzen [9] en waarin de ACM oordeelt dat een poststuk geadresseerd is in de zin van de Postwet wanneer er voldoende informatie op het poststuk aanwezig is om de bezorging van het specifieke, identificeerbare poststuk op een specifiek adres mogelijk te maken, acht het hof niet bepalend voor de vraag wat ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ in de Afvalstoffenverordening inhoudt en of dat toelaatbaar is. Anders dan de Afvalstoffenverordening staat er geen definitie van ‘geadresseerd’ in de Postwet (en volgens de ACM: ook niet in andere, lagere regelgeving). De Afvalstoffenverordening geeft zo’n definitie wel.
Bovendien betrof de ACM-uitspraak gepersonaliseerde reclamefolders waarvan de consument (de ontvanger) online had aangegeven deze te willen ontvangen. Deze postpakketten werden dus bezorgd bij een woning, bedrijf of ander adres nadat de bewoner of gebruiker wel kenbaar had gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen daarvan; het verbod van artikel 22a ziet juist níet op die post.
Bovendien betrof de ACM-uitspraak gepersonaliseerde reclamefolders waarvan de consument (de ontvanger) online had aangegeven deze te willen ontvangen. Deze postpakketten werden dus bezorgd bij een woning, bedrijf of ander adres nadat de bewoner of gebruiker wel kenbaar had gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen daarvan; het verbod van artikel 22a ziet juist níet op die post.
6.18
Gelet op het voorgaande treffen grieven A, B en C geen doel.
Artikel 10 EVRM (grieven D, E, F en G)
6.19
Postfilter c.s. hebben aangevoerd dat het bestreden voorschrift een disproportionele inbreuk maakt op de in artikel 10 EVRM verankerde vrijheid van meningsuiting. De Gemeente heeft dit betwist.
6.2
Het hof stelt voorop dat artikel 10 EVRM zowel de vrijheid beschermt om informatie te verschaffen als die om informatie te ontvangen, in beide gevallen zonder inmenging van enig openbaar gezag. Het beschermt ook de verspreiding en ontvangst van commerciële informatie. Een vrijheidsbeperking hierop is alleen toelaatbaar als zij voldoet aan de in artikel 10 lid 2 EVRM gestelde eisen dat (kort gezegd) de beperking moet (a) voorzien zijn bij wet, (b) een legitiem doel dienen en (c) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Tussen partijen is niet in geschil dat aan de eerste twee voorwaarden is voldaan. Postfilter c.s. en de Gemeente twisten over de derde voorwaarde.
6.21
Op basis van de derde voorwaarde (noodzaak) moet er een dringende maatschappelijke behoefte (
pressing social need) bestaan om de beperking te kunnen rechtvaardigen en moet er een proportionele verhouding bestaan tussen het doel en de beperking. De redenen om de beperking te rechtvaardigen moeten ook relevant en voldoende (
relevant and sufficient) zijn. Hierbij komt de gemeenteraad een zekere beoordelingsvrijheid (
margin of appreciation) toe, die meer ruimte biedt ten aanzien van commerciële activiteiten (zoals verspreiding van reclamedrukwerken) dan ten aanzien van maatregelen die het publieke debat of de uitingsvrijheden van bijvoorbeeld journalisten beperken.
pressing social need) bestaan om de beperking te kunnen rechtvaardigen en moet er een proportionele verhouding bestaan tussen het doel en de beperking. De redenen om de beperking te rechtvaardigen moeten ook relevant en voldoende (
relevant and sufficient) zijn. Hierbij komt de gemeenteraad een zekere beoordelingsvrijheid (
margin of appreciation) toe, die meer ruimte biedt ten aanzien van commerciële activiteiten (zoals verspreiding van reclamedrukwerken) dan ten aanzien van maatregelen die het publieke debat of de uitingsvrijheden van bijvoorbeeld journalisten beperken.
6.22
Net als de rechtbank oordeelt het hof dat de Gemeente met het bestreden voorschrift heeft voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste. Daartoe merkt het hof hier (opnieuw) op dat, anders dan Postfilter c.s. aan hun andersluidende conclusies in de grieven ten grondslag leggen, het bestreden voorschrift wél onderdeel uitmaakt van de invoering van het opt-in systeem in Rotterdam. [10] Doel van de invoering van dit opt-in systeem was om (papier)afval te voorkomen en te verminderen in het belang van de bescherming van het milieu. Verder overweegt het hof het volgende.
6.23
De Gemeente heeft (onbetwist) opgemerkt dat veel huishoudens ongeadresseerde reclame ongelezen in de afvalbak gooien. Daarom is de invoering van het opt-in systeem om afval in de gemeente te voorkomen van belang: na invoering van dit systeem worden alleen reclamedrukwerken in de Gemeente verspreid naar diegenen die hebben aangegeven dat zij geen bezwaar hebben tegen de ontvangst ervan. Daarmee wordt papierafval verminderd, broeikasemissie gereduceerd en water bespaard. De Gemeente mocht oordelen dat daaraan een dringende maatschappelijke behoefte bestaat en dat het milieu- en klimaatbelang relevant en voldoende is om de (overigens relatief lichte) beperking van de vrijheid uit artikel 10 EVRM doordat de ontvanger ‘geen bezwaar’ moet aangeven, te rechtvaardigen.
6.24
Teneinde te weten wie ‘geen bezwaar’ heeft, mocht de Gemeente kiezen voor een regeling die feitelijk inhoudt dat de ontvanger zijn ‘geen bezwaar’ kenbaar maakt door (i) een JA/JA-sticker op zijn brievenbus te plakken, (ii) zijn naam en adres in te vullen op een website die de persoonlijke reclamefolderkeuze registreert of (iii) zijn naam en adres anderszins aan de reclameverzender op te geven. Met dit door de Gemeente gekozen systeem van afvalpreventie is er geen sprake van een algeheel verbod op het maken van reclame; het legt niet een algeheel verbod op voor het verspreiden van reclamedrukwerken en ook het laten bezorgen van reclamedrukwerken bij ontvangers van wie de verzender de naam niet weet, is niet algeheel verboden. (JA/JA-stickers laten dat toe). De Gemeente kon oordelen dat het bestreden voorschrift binnen het gekozen systeem voldoende ruimte overlaat om door middel van drukwerk reclame te verspreiden en te ontvangen. De beperking van de uiting met reclamedrukwerken is proportioneel. Zij keert zich slechts tegen potentieel ongewenste reclamedrukwerken; een groot deel daarvan gaat ongelezen bij het afval. Dat de ontvanger om ‘geen bezwaar’ te maken de genoemde keuzemogelijkheden moet gebruiken, valt ook binnen de beoordelingsvrijheid van de gemeentelijke regelgever ten aanzien van de wijze waarop hij afval tegengaat.
6.25
Het hof ziet geen grond om te oordelen dat de Gemeente in de Zevende of Achtste Wijziging had moeten kiezen voor een regeling waarmee het wel toelaatbaar is om de reclamedrukwerken met een adres maar zonder naam te versturen, zonder dat de ontvanger heeft aangegeven tegen de ontvangst ervan geen bezwaar te hebben. De reclamedrukwerken zonder naam en met adres (‘aan de bewoners van’) zijn, net als de reclamedrukwerken zonder adres, onderdeel van de papieren-afval-stroom die de Gemeente wil verminderen. Als reclamedrukwerken waartegen geen ‘geen bezwaar’ kenbaar is gemaakt, zijn deze reclamedrukwerken geen bijvangst, maar integraal onderdeel van het opt-in systeem voor reclamedrukwerken dat de Gemeente van meet af aan nodig vond, namelijk een systeem waarin de ontvangers in Rotterdam ‘geen bezwaar’ kenbaar moeten maken. De Gemeente is niet verplicht om in dit door haar gekozen opt-in systeem, dat voldoende ruimte laat voor verspreiding en ontvangst van reclamedrukwerken, uitzonderingen te maken.
6.26
Bovendien betreffen de reclamedrukwerken zonder naam en met adres een niet verwaarloosbare hoeveelheid papier, naar schatting 45.000 kg. Ook het ontstaan van dit deel van het afval mag de Gemeente met het bestreden voorschrift voorkomen. Dat dat
relatiefmaar een klein deel van het ongeadresseerde reclamedrukwerk is (0,9%), maakt niet dat de Gemeente dit in haar voorschrift had moeten uitzonderen (of dat de rechter daarover mag oordelen). Overigens kunnen dergelijke relatief lage percentages gelden voor allerlei denkbare uitzonderingen (bijvoorbeeld voor formaat of frequentie), die per stuk misschien relatief weinig papier genereren maar tezamen een fors percentage van het afval opleveren. Dat laatste is niet alleen zo als zich een
weglekeffect [11] voordoet.
De ruime
margin of appreciationdie aan de Gemeente toekomt bij de regulering van commerciële uitingen in het kader van haar afvalstoffenbeleid, laat niet toe dat de rechter in het kader van artikel 10 EVRM het maatschappelijk gewicht van de beperking van deze deelstromen vaststelt en aan de hand van dat gewicht (telkens) bepaalt welke uitzondering de Gemeente had kunnen en moeten maken. Dit betekent dat het hof ook niet zal oordelen dat de Gemeente voor het alternatief van het opt-out systeem van de Stichting Postfilter had moeten kiezen, zoals Postfilter c.s. met grief F bepleiten.
relatiefmaar een klein deel van het ongeadresseerde reclamedrukwerk is (0,9%), maakt niet dat de Gemeente dit in haar voorschrift had moeten uitzonderen (of dat de rechter daarover mag oordelen). Overigens kunnen dergelijke relatief lage percentages gelden voor allerlei denkbare uitzonderingen (bijvoorbeeld voor formaat of frequentie), die per stuk misschien relatief weinig papier genereren maar tezamen een fors percentage van het afval opleveren. Dat laatste is niet alleen zo als zich een
weglekeffect [11] voordoet.
De ruime
margin of appreciationdie aan de Gemeente toekomt bij de regulering van commerciële uitingen in het kader van haar afvalstoffenbeleid, laat niet toe dat de rechter in het kader van artikel 10 EVRM het maatschappelijk gewicht van de beperking van deze deelstromen vaststelt en aan de hand van dat gewicht (telkens) bepaalt welke uitzondering de Gemeente had kunnen en moeten maken. Dit betekent dat het hof ook niet zal oordelen dat de Gemeente voor het alternatief van het opt-out systeem van de Stichting Postfilter had moeten kiezen, zoals Postfilter c.s. met grief F bepleiten.
6.27
Het hof ziet dat ook de mogelijkheden van KJF en PostNL om ten behoeve van zichzelf reclamedrukwerken zonder naam te mogen versturen, worden beperkt (net als van ieder commercieel bedrijf dat op papier reclame wil maken) en dat zij dus beperkt worden in hun mogelijkheid om door middel van niet gepersonaliseerde drukwerken nieuwe klanten te werven. Dit is inherent aan een opt-in systeem en maakt zo’n systeem niet onrechtmatig. KJF en PostNL kunnen (net als anderen) ondanks het bestreden voorschrift nieuwe klanten blijven werven door reclame te maken (namelijk via ongedrukte media of via drukwerk door bijvoorbeeld advertenties in gepersonaliseerde drukwerken of via brievenbussen met JA/JA-stickers). Zoals eerder opgemerkt, legt het bestreden voorschrift geen algeheel verbod van gedrukte reclame-uitingen op.
6.28
De overige belangen van Postfilter c.s. staan niet in de weg aan de invoering van een opt-in systeem waarin op te bezorgen reclamedrukwerken de naam van de ontvanger vermeld moet zijn. Dat
PostNLdoor het systeem minder post te bezorgen zal krijgen, is niet voldoende zwaarwegend; er is niets concreetgesteld waaruit volgt dat PostNL bij handhaving van het bestreden voorschrift haar UPD-taken niet meer kan vervullen of daarvoor onredelijk hoge tarieven zal moeten gaan rekenen. Daarvoor is in ieder geval niet voldoende de stelling dat de inwoners van de gemeente Rotterdam weliswaar een betrekkelijk klein gedeelte vormen van het totaal aantal inwoners van Nederland, maar dat het wegvallen, voor de gemeente Rotterdam, van de stroom aan ongepersonaliseerde reclamedrukwerk (waarvoor geen uitzondering geldt) toch significant kan zijn. Ook de belangen van
Postfilterworden niet zodanig getroffen dat de Gemeente van haar regelgevende bevoegdheid geen gebruik had mogen maken zoals zij heeft gedaan. Het bestreden voorschrift geldt immers in Rotterdam, terwijl Postfilter landelijk opereert. Om verwarring bij verzenders en ontvangers over de gevolgen van opt-out of opt-in te voorkomen, kan Postfilter op haar website informatie geven. Het opt-in stelsel zoals dat met het bestreden voorschrift door de Gemeente wordt gehanteerd kan er ook niet toe leiden dat inwoners van Rotterdam die op de site van Postfilter hebben gemeld geen ongeadresseerde post (in de zin van de Code Postfilter) te willen ontvangen, die ongeadresseerde post alsnog ontvangen, met negatieve gevolgen voor het draagvlak van Postfilter bij de Nederlandse burger. Het kan er hoogstens toe leiden dat inwoners van Rotterdam die zich bij Postfilter niet hebben verzet tegen het ontvangen van ongeadresseerde post (in de zin van die Code) en daardoor misschien verwachten reclamedrukwerk met opschriften als “Aan de bewoners van” te ontvangen omdat zij niet volledig op de hoogte zijn van het door de Gemeente gehanteerde opt-in systeem, dat reclamedrukwerk niet ontvangen. Postfilter c.s. hebben niet toegelicht hoe dat kan raken aan het draagvlak van Postfilter bij de burger. Zij heeft tijdens de mondelinge behandeling verduidelijkt dat het haar niet te doen is om het draagvlak voor de Code Postfilter bij de burger, maar bij de bij de Code Postfilter aangesloten adverterende bedrijven. Het belang van dat draagvlak is niet van dien aard, dat het belang van de Gemeente om het bestreden voorschrift te hanteren daarvoor moet wijken.
PostNLdoor het systeem minder post te bezorgen zal krijgen, is niet voldoende zwaarwegend; er is niets concreetgesteld waaruit volgt dat PostNL bij handhaving van het bestreden voorschrift haar UPD-taken niet meer kan vervullen of daarvoor onredelijk hoge tarieven zal moeten gaan rekenen. Daarvoor is in ieder geval niet voldoende de stelling dat de inwoners van de gemeente Rotterdam weliswaar een betrekkelijk klein gedeelte vormen van het totaal aantal inwoners van Nederland, maar dat het wegvallen, voor de gemeente Rotterdam, van de stroom aan ongepersonaliseerde reclamedrukwerk (waarvoor geen uitzondering geldt) toch significant kan zijn. Ook de belangen van
Postfilterworden niet zodanig getroffen dat de Gemeente van haar regelgevende bevoegdheid geen gebruik had mogen maken zoals zij heeft gedaan. Het bestreden voorschrift geldt immers in Rotterdam, terwijl Postfilter landelijk opereert. Om verwarring bij verzenders en ontvangers over de gevolgen van opt-out of opt-in te voorkomen, kan Postfilter op haar website informatie geven. Het opt-in stelsel zoals dat met het bestreden voorschrift door de Gemeente wordt gehanteerd kan er ook niet toe leiden dat inwoners van Rotterdam die op de site van Postfilter hebben gemeld geen ongeadresseerde post (in de zin van de Code Postfilter) te willen ontvangen, die ongeadresseerde post alsnog ontvangen, met negatieve gevolgen voor het draagvlak van Postfilter bij de Nederlandse burger. Het kan er hoogstens toe leiden dat inwoners van Rotterdam die zich bij Postfilter niet hebben verzet tegen het ontvangen van ongeadresseerde post (in de zin van die Code) en daardoor misschien verwachten reclamedrukwerk met opschriften als “Aan de bewoners van” te ontvangen omdat zij niet volledig op de hoogte zijn van het door de Gemeente gehanteerde opt-in systeem, dat reclamedrukwerk niet ontvangen. Postfilter c.s. hebben niet toegelicht hoe dat kan raken aan het draagvlak van Postfilter bij de burger. Zij heeft tijdens de mondelinge behandeling verduidelijkt dat het haar niet te doen is om het draagvlak voor de Code Postfilter bij de burger, maar bij de bij de Code Postfilter aangesloten adverterende bedrijven. Het belang van dat draagvlak is niet van dien aard, dat het belang van de Gemeente om het bestreden voorschrift te hanteren daarvoor moet wijken.
6.29
In hoger beroep hebben partijen getwist over de vraag of het zogenoemde
weglekeffecteen reëel gevaar is. Het hof laat dat in het midden. Zowel met als zonder weglekeffect, is het bestreden voorschrift toelaatbaar als integraal onderdeel van het gekozen opt-in systeem, waarin reclame die in Rotterdam papierafval genereert, gericht moet zijn aan personen die met naam worden genoemd of geen bezwaar hebben gemaakt om reclame te ontvangen die niet met naam aan hen is gericht.
weglekeffecteen reëel gevaar is. Het hof laat dat in het midden. Zowel met als zonder weglekeffect, is het bestreden voorschrift toelaatbaar als integraal onderdeel van het gekozen opt-in systeem, waarin reclame die in Rotterdam papierafval genereert, gericht moet zijn aan personen die met naam worden genoemd of geen bezwaar hebben gemaakt om reclame te ontvangen die niet met naam aan hen is gericht.
6.3
Gelet op het voorgaande treffen ook de grieven D, E, F en G geen doel.
Zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel (grieven H - M)
6.31
Met grief H hebben Postfilter c.s. betoogd dat de wijziging van de definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk in de Achtste Wijziging onzorgvuldig is voorbereid: er is geen onderzoek gedaan naar de gevolgen daarvan en de veronderstelde reductie van ‘direct mail’ is feitelijk niet meer dan een bijvangst bij de realisering van vijf miljoen kilogram papierbesparing.
6.32
Omdat de definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk niet is gewijzigd, maar verduidelijkt, en gelet op wat het hof hiervoor al heeft overwogen, mist deze grief doel. Dit geldt ook voor grief M en de overige grieven voor zover zij (ten onrechte) mede zijn gebaseerd op de stelling dat de Gemeente haar opt-in systeem met de Achtste Wijziging heeft gewijzigd. Hiervoor onder 6.27 en 6.28 heeft het hof reeds geoordeeld dat de belangen van Postfilter c.s. niet in de weg staan aan de invoering van het bestreden voorschrift.
6.33
Anders dan Postfilter c.s. aanvoeren, is met artikel 22a Afvalstoffenverordening voldoende duidelijk om welke drukwerken het gaat. Dit volgt uit de term ‘reclamedrukwerken’ en de uitzonderingen voor informatie over werkzaamheden en activiteiten die voor buurtbewoners in de buurt van belang zijn om te weten en voor drukwerk van vrijwilligers of niet-commerciële organisaties. Daarmee zijn verzenders, en ook KJF wanneer die de drukwerkpakketten samenstelt, redelijkerwijs in staat (althans zij kunnen dat worden geacht) om zelf met voldoende mate van zekerheid te bepalen of ongeadresseerde verzending van de drukwerken tot overtreding van artikel 22a Afvalstoffenverordening leidt of niet. Dat dat niet voor ieder denkbaar drukwerk altijd met zekerheid is vast te stellen, is inherent aan elk voorschrift dat regels verbindt aan de vorm van uitingen; dit maakt het verbod niet onzorgvuldig, in strijd met de rechtszekerheidsbeginsel of onevenredig bezwarend voor KJF en andere verzenders. [12]
6.34
Dat Rotterdammers sinds de invoering van artikel 22a Afvalstoffenverordening hun naam en adres moeten opgeven aan KJF (of een andere verzender) als zij (een selectie van de) reclamedrukwerken zonder naamsvermelding willen ontvangen, is niet onrechtmatig. Het kenbaar maken van een naam teneinde de gepersonaliseerde reclame te kunnen ontvangen, is nodig bij een systeem waarin alleen mensen die daartegen uitdrukkelijk geen bezwaar hebben geuit, reclamedrukwerken door hun brievenbus krijgen. KJF heeft ruimte op haar formulier om een naam op te geven (overigens geeft zij in haar welkomstbrieven een voorbeeld met naam). Ontvangers die hun naam niet willen opgeven, kunnen er voor kiezen om een JA/JA-sticker te plakken en zelf de gewenste reclamedrukwerken uit de vervolgens bezorgde brievenbusreclame selecteren.
6.35
Gelet op het voorgaande en op hetgeen hiervoor in dit arrest is overwogen, leiden de grieven H tot en met M dus ook niet tot het oordeel dat het bestreden voorschrift buiten toepassing moet blijven buiten het geval van PostNL, optredend als postbezorger.
Slotopmerkingen, conclusie en proceskosten (grieven N en O)
6.36
Grief N richt zich tegen de conclusie van de rechtbank. Zij deelt het lot van de andere grieven.
6.37
Het hof passeert het bewijsaanbod van Postfilter c.s., omdat er geen feiten of omstandigheden zijn gesteld die, indien bewezen, tot een andere beslissing kunnen leiden dan de beslissing die het hof in dit arrest geeft.
6.38
De conclusie is dat het hoger beroep van Postfilter c.s. niet slaagt. Daarom zal het hof het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 8 november 2023 bekrachtigen. Daarmee faalt ook grief O over de proceskostenveroordeling.
6.39
Het hof zal Postfilter c.s. als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het hoger beroep (inclusief nakosten).
6.4
Het hof begroot de proceskosten in hoger beroep aan de zijde van de Gemeente op:
griffierecht € 798,-
salaris advocaat € 2.428,- (2 punten × tarief II)
nakosten € 178,- (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)Totaal € 3.404,-
griffierecht € 798,-
salaris advocaat € 2.428,- (2 punten × tarief II)
nakosten € 178,- (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)Totaal € 3.404,-
6.41
Het hof zal de gevorderde wettelijke rente over de proceskosten toewijzen zoals vermeld in de beslissing
.
.
7.Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 8 november 2023;
- veroordeelt Postfilter c.s. in de kosten van de procedure in hoger beroep aan de zijde van de Gemeente begroot op € 3.404,-, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als Postfilter c.s. deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan;
- bepaalt dat als Postfilter c.s. niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan de uitspraak hebben voldaan en dit arrest vervolgens wordt betekend, Postfilter c.s. de kosten van die betekening moeten betalen, plus extra nakosten van € 92,-;
- verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad voor zover het de veroordeling in de proceskosten betreft;
- wijst af wat in hoger beroep meer of anders is gevorderd.
Dit arrest is gewezen door mr. G. Dulek-Schermers, mr. H.M.H. Speyart van Woerden en mr. R.J.B. Schutgens en in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2025 in aanwezigheid van de griffier.