Uitspraak
Uitspraak: 7 augustus 2003
Rolnummer: 01/617
Rolnr. rechtbank: 94/3054
HET GERECHTSHOF TE 'S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
STICHTING THE EUROPEAN CLUB SUPPORT FOUNDATION-RIJNMOND
gevestigd te Rotterdam,
appellante in het principaal appel,
geïntimeerde in het voorwaardelijk incidenteel appel,
hierna te noemen: SFR,
procureur: mr. A.R.I. Aris,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid), voorheen ARBEIDSVOORZIENINGENORGANISATIE
(HET REGIONAAL BESTUUR VOOR ARBEIDSVOORZIENING IN DE
REGIO RIJNMOND),
zetelende te 's-Gravenhage,
geïntimeerde in het principaal appel,
appellant in het voorwaardelijk incidenteel appel,
hierna te noemen: de Staat resp. RBA,
procureur: mr. A.B. van Rijn.
Het geding
Bij exploot van 4 januari 2001, gevolgd door een herstelexploot van 15 mei 2001, is SFR in hoger beroep gekomen van de vonnissen van 28 augustus 1997, 22 april 1999 en 5 oktober 2000, door de rechtbank te Rotterdam gewezen tussen SFR als eiseres in reconventie en RBA als gedaagde in reconventie. Bij memorie van grieven heeft SFR drie grieven tegen de vonnissen aangevoerd. RBA heeft bij memorie van antwoord de grieven bestreden en tevens voorwaardelijk incidenteel appel ingesteld. SFR heeft de enige door RBA in het voorwaardelijk incidenteel appel aangevoerde grief bij memorie van antwoord in het voorwaardelijk incidenteel appel (met één productie) bestreden. Vervolgens heeft de Staat nog een akte uitlating partijvervanging, tevens akte uitlating productie genomen. Tenslotte heeft de Staat de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
In het principaal en het incidenteel appel:
1. Nu door partijen niet is opgekomen tegen de onder rechtsoverweging 2 van het bestreden vonnis van 28 augustus 1997 vermelde feiten en hierover tussen partijen ook geen geschil bestaat, zal ook het hof van deze feiten uitgaan.
2.1. Uit deze feiten en de processtukken blijkt dat het in deze zaak gaat om het volgende.
2.2. Bij besluit van 23 februari 1994 heeft RBA desgevraagd aan de toenmalige Gemeenschappelijke Medische Dienst Rotterdam (hierna, evenals zijn rechtsopvolger te noemen: GMD) een subsidie op basis van de destijds geldende Regeling Europees Sociaal Fonds (Stcrt. 1991/220, hierna: ESF-regeling) toegekend. De subsidieaanvraag betrof een werkgelegenheidsproject voor 25 gehandicapte langdurig werklozen per kalenderjaar. Het project zou volgens de aanvraag worden uitgevoerd door SFR. In maart 1994 is een eerste voorschot op de toegekende subsidie ten belope van fl. 338.000,-- door RBA aan SFR overgemaakt.
2.3. Bij een aan GMD gericht besluit van 29 augustus 1994 heeft RBA het besluit tot toekenning van de subsidie ingetrokken omdat volgens accountantsonderzoek de aan de subsidie verbonden voorschriften niet zouden zijn nageleefd en onjuiste informatie zou zijn verschaft, één en ander met verzoek het reeds ontvangen voorschot terug te betalen. GMD heeft bezwaar en vervolgens beroep aangetekend tegen dit intrekkingsbesluit. Bij uitspraak van 16 november 1999 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) het beroep van GMD ongegrond verklaard. Ook SFR heeft tegen het intrekkingsbesluit beroep ingesteld. Zowel het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening in bezwaar als het CBb in beroep hebben SFR niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb Pro.
2.4. Op grond van de overeenkomst tussen de Staat en RBA inzake overdracht ESF (Stcrt. 2001, 69) en art. 6 lid 1 besluit Pro overgang Arbeidsvoorziening (Stb. 2001, 689) is de Staat met ingang van 1 januari 2002 in de onderhavige procedure in de plaats getreden van RBA. Deze vervanging is in hoofde dezes vermeld.
3.1. SFR heeft in de door RBA bij de rechtbank aanhangig gemaakte procedure tot terugbetaling van de subsidie in reconventie gevorderd - voor zover in hoger beroep van belang - voor recht te verklaren dat RBA door het intrekkingsbesluit in verschillende opzichten onrechtmatig jegens SFR heeft gehandeld, RBA te veroordelen de restant-subsidie van fl. 202.800,-- vermeerderd met de wettelijke rente aan SFR te betalen, alsmede RBA te veroordelen, op straffe van een dwangsom, volledige medewerking te verlenen aan de financiële afwikkeling van de subsidiesamenwerking tussen RBA/GMD en SFR en schadevergoeding te betalen, op te maken bij staat. Hiertoe voert SFR onder meer aan dat het besluit tot intrekking vanwege het niet voldoen aan subsidievoorwaarden ten opzichte van haar onzorgvuldig is, nu zij daardoor rechtstreeks in haar belang is getroffen en zij bovendien gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen op mededelingen van [betrokkene], het toenmalig hoofd ESF bij RBA, over die subsidievoorwaarden.
3.2. De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen. Na te hebben vastgesteld dat een essentiële en voor SFR kenbare subsidievoorwaarde was dat de deelnemers aan het project meer dan één jaar als werkloos werkzoekend ingeschreven moesten zijn en dat aan deze voorwaarde niet was voldaan, heeft de rechtbank overwogen dat RBA in beginsel ook jegens SFR gerechtigd was de subsidie in te trekken, tenzij RBA bij SFR gerechtvaardigd vertrouwen zou hebben gewekt. Daarvan was volgens de rechtbank geen sprake. Het betrof hier een formeel en duidelijk gestelde voorwaarde. SFR heeft moeten begrijpen dat een afwijkende toepassing van de voorwaarde pas kon worden aangenomen indien dit haar op onmiskenbaar bevoegde en duidelijke wijze kenbaar zou zijn gemaakt. De door SFR genoemde opstelling van [betrokkene] en RBA achtte de rechtbank daartoe niet voldoende.
4. SFR komt met drie grieven op tegen dit oordeel van de rechtbank. In grief 1 wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte ervan uitgaat dat de ESF-regeling niet toestaat om deelnemers die niet tenminste een jaar als werkzoekende staan ingeschreven in het project te laten participeren. Uit mededelingen van [betrokkene] heeft SFR begrepen en mogen begrijpen dat zij ook werklozen die niet aan het éénjaarscriterium voldeden, mocht laten deelnemen, mits aan het einde van het project sprake was van 25 deelnemers die daaraan wèl voldeden. De ESF-regeling staat ook niet aan een dergelijke uitleg in de weg, aldus SFR. Grief 2 stelt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de accountantscontrole van de slotafrekening en de daaraan verbonden goedkeuringsverklaring, uit welke stukken volgt dat SFR heeft voldaan aan de ESF-regeling. In grief 3 klaagt SFR dat zij ten onrechte door de rechtbank niet is toegelaten tot het bewijs van haar stelling dat [betrokkene] namens RBA (achteraf) de aan SFR verweten schendingen van de ESF-regeling heeft goedgekeurd.
In het principaal appel voorts:
5.1. Nu SFR geen grieven heeft aangevoerd tegen de vonnissen van 28 augustus 1997 en 22 april 1999 zal het hof SFR in zoverre niet-ontvankelijk verklaren in haar hoger beroep.
5.2. De grieven 1 en 3 lenen zich voor gezamenlijke bespreking.
5.3. Grief 1 gaat niet op voor zover SFR daarmee betoogt dat de ESF Regeling toelaat dat subsidie wordt verstrekt aan projecten waarin (ook) personen participeren die minder dan twaalf maanden werkloos zijn, althans dat ten opzichte van haar, reeds gezien haar hoedanigheid van buitenstaander "in het subsidie-circuit" de beperkingen van de ESF regeling niet gelden. Volgens de ESF Regeling komen alleen opleidingsprojecten voor subsidie in aanmerking indien die gericht zijn op het bestrijden van langdurige werkloosheid van personen van 25 jaar en ouder die sedert meer dan 12 maanden werkloos zijn. Het hof is met de rechtbank en het CBb van oordeel dat de Regeling geen aanknopingspunt biedt voor het standpunt dat ook anderen in dergelijke gesubsidieerde projecten kunnen participeren.
Formeel was de subsidie weliswaar verleend aan GMD en nam SFR in de verhouding subsidieverlener / gesubsidieerde de positie van derde in, maar dat neemt niet weg dat RBA bij de beoordeling van het project en van de vraag of de subsidiering voortgezet dan wel ingetrokken moest worden gebonden is aan de ESF Regeling en dat SFR daarmee rekening moest houden.
5.4. Grief 1 gaat voor het overige over de betekenis van mededelingen die door het Hoofd ESF van RBA , [betrokkene], aan SFR zouden zijn gedaan en het daardoor bij SFR gewekt vertrouwen en grief 3 gaat over door SFR bij te brengen getuigenbewijs van die mededelingen. SFR heeft gesteld (bijvoorbeeld akte na tussenvonnis van 3 december 1998 in eerste instantie) dat RBA heeft geadverteerd om projecten uit te lokken die geschikt waren voor ESF-subsidies, dat SFR daardoor met RBA in contact is gekomen en dat dit contact en de daarop volgende contacten steeds liepen via het Hoofd ESF van RBA, [betrokkene]. Volgens SFR zou [betrokkene] in de loop van de contacten hebben gezegd dat het project een "pilot-project" was, dat het enige dat telt voor ESF was dat de overeengekomen uitstroom van 80% van de 25 deelnemers aan het project zou worden gehaald, dat het aan te bevelen was een groter aantal cursisten op het project te zetten in verband met het te verwachten verloop, zodat aan het einde het gewenste uitstroompercentage zou kunnen worden gehaald. [betrokkene] zou in dat verband hebben geadviseerd ook cursisten aan te nemen, die op dat moment nog niet een heel jaar werkloos waren. Verder zou in overleg met [betrokkene] geen meubilair en apparatuur worden geleased, maar op andere wijze worden gehuurd, zou in plaats van het inzetten van vakdocenten gebruik worden gemaakt van vakkennis van cursisten zelf en zou [betrokkene] toestemming hebben gegeven om het "regionale vereiste" - het hof begrijpt: de eis dat de cursisten uit een bepaalde regio afkomstig moesten zijn - te versmallen tot 50% +1. Tenslotte zou op aanwijzing van [betrokkene] voor het eerste kwartaal 1994 een volledig financieel overzicht zijn ingediend omdat volgens hem de slotafrekening van het project voor ESF maatgevend was. Het hof begrijpt die stelling aldus dat SFR volgens [betrokkene] in de rapportage over het eerste kwartaal van 1994 mocht uitgaan van cijfers, afgeleid uit de geprognosticeerde resultaten over het gehele jaar, en dat zij in de eerste kwartaalrapportage dus niet behoefde uit te gaan van in die periode werkelijk behaalde resultaten.
5.5. RBA heeft aangevoerd dat het beroep op het beweerdelijk door [betrokkene] gewekte vertrouwen alleen had kunnen worden gedaan in de bestuursrechtelijke procedure. Het hof verwerpt dat verweer, omdat, zoals hiervoor onder 2.3. is overwogen, voor SFR zelf geen administratieve rechtsgang heeft opengestaan waarin zij dat beroep op het vertrouwensbeginsel aan de orde had kunnen stellen. De door GMD gevoerde procedure kan niet als een voor SFR met voldoende waarborgen omklede procedure worden aangemerkt, omdat SFR in die procedure geen partij was. Dat SFR aan GMD had kunnen vragen haar beroep op het vertrouwensbeginsel in de door GMD gevoerde procedure op te nemen acht het hof onvoldoende gewaarborgde rechtsbescherming, nog daargelaten of een beroep op jegens SFR gewekt vertrouwen in de door GMD gevoerde procedure iets had kunnen opleveren.
5.6. RBA voert verder aan dat niet alle verwijten aan SFR, die tot intrekking van de subsidie hebben geleid, in verband staan met vorenbedoeld beweerdelijk door [betrokkene] gewekt vertrouwen. Ook dat verweer gaat niet op. De in het besluit van 29 augustus 1994 aan GMD opgegeven redenen voor de intrekking van de subsidie waren, samengevat, het niet voldoen van een groot aantal deelnemers aan de subsidievoorwaarden, het ontbreken van een gestructureerde cursusopzet en van benodigd studiemateriaal, het ontbreken van docenten in dienst van SFR en het ontbreken van een deugdelijke aanwezigheidsregistratie van de deelnemers. Alleen ten aanzien van de eerste grond (en dan met name de deelname van cursisten die bij aanvang nog geen heel jaar werkloos waren) staat op grond van de door het hof onderschreven beslissing van het CBB vast dat die deelname in strijd was met de ESF voorwaarde en dat de overtreding daarvan aanleiding kon zijn om de subsidie in te trekken. Of de andere redenen, ieder apart of in combinatie, tot intrekking dan wel beëindiging van de subsidie hadden mogen leiden, is nog niet beslist.
5.7. Volgens haar stellingen heeft SFR op grond van de genoemde mededelingen van [betrokkene] erop vertrouwd dat de subsidievoorwaarden van de ESF-regeling voor haar niet golden, althans dat het niet voldoen aan die voorwaarden voor haar geen gevolgen zou hebben voor de subsidieverlening. Ten aanzien van de opname van cursisten die korter dan een jaar werkloos waren stelt SFR af te zijn gegaan op expliciete mededelingen van [betrokkene]; met betrekking tot het inzetten van docenten niet in loondienst stelt SFR dat daarover met [betrokkene] overleg heeft plaatsgevonden en meer in het algemeen leest het hof in de stellingen van SFR dat [betrokkene] van de opzet van het project geheel op de hoogte was, aan SFR de indruk gaf dat op de genoemde wijze het met de ESF-regeling beoogde doel kon worden bereikt, alsmede dat de subsidie niet in gevaar kwam indien de genoemde uitstroom maar zou worden gehaald en verder aan SFR adviseerde hoe problemen over (gebrek aan) in te zetten docenten, aan te nemen cursisten en te gebruiken materiaal konden worden aangepakt. Indien SFR die stellingen in te houden getuigenverhoren bewijst, kan ten aanzien van de eerste intrekkingsgrond komen vast te staan dat - mede - gehandeld is op basis van het door [betrokkene] opgewekt vertrouwen, dat het project aldus mocht worden uitgevoerd en dat daarmee de subsidie niet in het gedrang kwam. Hetzelfde geldt voor de andere intrekkingsgronden, althans voor zover deze de intrekking van de subsidie rechtvaardigden.
5.8. Immers, anders dan RBA verdedigt, meent het hof voorshands en in afwachting van de te houden getuigenverhoren dat aan de toenmalige positie van [betrokkene] als Hoofd ESF bij RBA voldoende gezag mocht worden toegekend om wat betreft de toepassing door RBA van de ESF-Regeling gerechtvaardigd vertrouwen terzake als voormeld te wekken. SFR mocht afgaan op mededelingen over het subsidiebeleid van RBA, die afkomstig waren van het hoofd van de afdeling van RBA die zich juist met de betrokken subsidies bezig hield. Van haar behoefde niet te worden verlangd dat zij die mededelingen van [betrokkene] verifieerde bij het Regionaal Bestuur. De hiervoor onder 5.4. samengevatte en onder 5.6. nader omschreven uitlatingen, die [betrokkene] volgens SFR heeft gedaan, zijn volgens het hof ook voldoende concreet voor het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen.
5.9. Ook de omstandigheid dat de door [betrokkene] gewekte verwachting niet in overeenstemming was met de in de ESF-regeling geformuleerde voorwaarden behoeft niet zonder meer tot gevolg te hebben dat het beroep op gewekt vertrouwen moet stranden. Niet gesteld of gebleken is dat de uitlatingen van [betrokkene] waren gebaseerd op onjuiste of onvolledige informatie van SFR. Op voorhand kan ook niet gezegd worden dat SFR redelijkerwijs had moeten begrijpen dat overtreding van de subsidievoorwaarden fataal zou zijn. Het hof onderschrijft het door RBA genoemde algemene belang dat gemeenschapsgeld zorgvuldig en doelmatig wordt besteed, maar is van oordeel dat het niet opweegt - aangenomen dat gerechtvaardigd vertrouwen komt vast te staan - tegen te respecteren individuele belangen van SFR waarmee RBA bij een zorgvuldige besluitvorming had behoren rekening te houden.
6. De conclusie is dat het hof SFR met gegrondverklaring van de grieven 1 en 3 in zoverre zal toelaten tot het getuigenbewijs als hierna nader te omschrijven.
7. In de tweede grief voert SFR aan dat de rechtbank ten onrechte meer gewicht aan het oordeel van de door RBA ingeschakelde accountant heeft gehecht dan aan de bevindingen van het door SFR ingeschakelde bureau van de registeraccountants Horlings, Brouwer en Horlings (hierna: HBH). Volgens SFR duurde het onderzoek door de accountant van RBA slechts een ochtend terwijl HBH "alle stukken en gegevens meer dan nauwgezet heeft gecontroleerd". Bovendien zou de accountant van RBA geen rekening hebben (willen) houden met van het Hoofd ESF gegeven toestemming voor bovenregionaliteit.
RBA heeft in eerste instantie al aangevoerd dat het rapport van de SFR accountant betrekking had op de controle van de einddeclaratie over 1994, terwijl het rapport van de accountant van RBA specifiek handelt over de vraag of SFR medio 1994 aan de subsidievoorwaarden voldeed. SFR heeft dat niet weersproken. De overgelegde accountantsverklaringen bevestigen de stelling van RBA: de - summiere - rapportage van HBH van 10 mei 1995 geeft aan dat de eindrapportage en einddeclaratie van SFR ten aanzien van een aantal onderwerpen in overeenstemming met de werkelijkheid zijn en voldoen aan de gestelde subsidievereisten, maar weerspreken niet de bevindingen van de
RBA-accountant in augustus 1994 waarin gebreken in de toenmalige exploitatie en registratie door SFR werden vastgesteld. De rechtbank heeft daarom terecht geen doorslaggevende betekenis aan de rapportage van HBH gehecht. De grief faalt dan ook.
In het incidenteel appel voorts:
7. Het incidentele appel is ingesteld onder de voorwaarde van gegrondbevinding van de principale grieven. Naar het hof aanneemt, wordt daarmee gedoeld op het slagen van de grieven in die zin dat zulks moet leiden tot vernietiging van de bestreden vonnissen. Nu eventuele vernietiging eerst aan de orde komt na het bij dit tussenarrest te bepalen getuigenverhoor, zal het hof de incidentele grief laten rusten tot na het getuigenverhoor.
Beslissing
Het hof:
In het principaal appel:
- verklaart SFR niet-ontvankelijk in haar hoger beroep voorzover gericht tegen de vonnissen van 28 augustus 1997 en 22 april 1999;
- laat SFR toe door getuigen te bewijzen feiten en omstandigheden waaruit volgt dat zij door toedoen van RBA erop heeft mogen vertrouwen dat de overeenkomstig de ESF-regeling geldende subsidievoorwaarden voor SFR niet golden, dan wel dat het niet voldoen aan die voorwaarden geen gevolgen zou hebben voor het handhaven van de subsidietoekenning;
- bepaalt dat de getuigenverhoren zullen worden gehouden in één van de zittingszalen van het Paleis van Justitie aan de Prins Clauslaan 60 te
's-Gravenhage ten overstaan van het ten deze tot raadsheer-commissaris benoemde lid van dit hof mr. D.J. de Brauw op dinsdag 23 september 2003 om 10.00 uur dan wel, voor het geval één der partijen uiterlijk binnen veertien dagen na heden opgeeft alsdan verhinderd te zijn onder gelijktijdige opgave van de verhinderdata van beide partijen voor de eerstkomende twee maanden, op een door de raadsheer-commissaris alsdan nader te bepalen datum en tijdstip;
- houdt iedere verdere beslissing aan;
Dit arrest is gewezen door mrs. De Brauw, De Groot en Vrij en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 7 augustus 2003 in aanwezigheid van de griffier.