Uitspraak
Uitspraak: 21 december 2006
Rolnummer: 02/1382
Rolnummer rechtbank: 00/2130
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van
[VARKENSHOUDER 1],
wonende te [plaatsnaam],
[VARKENSHOUDER 2],
wonende te [plaatsnaam],
[VARKENSHOUDER 3],
wonende te [plaatsnaam],
appellanten,
hierna te noemen: [varkenshouder 1], respectievelijk [varkenshouders 2 en 3],
en (gezamenlijk:) [de varkenshouders],
procureur: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij),
zetelende te ‘s-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat ,
procureur: mr. S. van Heukelom-Verhage.
Het geding
Bij exploot van 21 augustus 2002 zijn [de varkenshouders] in hoger beroep geko-men van het vonnis van 22 mei 2002, door de rechtbank te ‘s-Gravenhage gewe-zen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met producties) hebben [de varkenshouders] twee grieven opgeworpen, die door de Staat bij memorie van ant-woord zijn bestreden. Op 20 november 2006 hebben partijen de zaak mondeling doen bepleiten, [de varkenshouders] door mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg, en de Staat door zijn procureur. Ter gelegenheid van het pleidooi hebben [de varkenshouders] een drietal producties in het geding gebracht. Na afloop der pleidooien hebben partijen hun procesdossiers overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank onder het kopje “1 de feiten” in het vonnis waarvan beroep is geen grief gericht, zodat ook het hof de aldaar vermelde feiten tot uitgangspunt neemt. Gelet hierop en gezien hetgeen in hoger beroep is gebleken, gaat het in deze zaak om het volgende.
1.1 [varkenshouder 1] dreef sinds jaar en dag een fokzeugen- en vleesvarkens-houderij in [zijn woonplaats]. [varkenshouders 2 en 3] dreven sinds jaar en dag een akker-bouwbedrijf in [hun woonplaats] op ongeveer 60 km van het bedrijf van [varkenshouder 1].
1.2 Op 17 juni 1996 heeft [varkenshouder 1] in verband met uitbreiding van het aan-tal te houden varkens een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer aange-vraagd. Deze vergunning is hem op 10 maart 1997 verleend.
1.3 [de varkenshouders] zijn in de loop van 1997 overeengekomen dat zij in sa-men-werking met elkaar varkens zouden gaan houden. Op 23 september 1997 zijn zij nader overeengekomen dat de samenwerking in de vorm van een maat-schap zou worden uitgeoefend. Vóór het aangaan van deze samenwerking heb-ben [varkenshouders 2 en 3] geen varkenshouderij uitgeoefend.
1.4 De maatschap heeft vóór 14 oktober 1998 een formulier Aanmelding Besluit hardheidsgevallen als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het (op de Wet herstruc-turering varkenshouderij - verder: de Whv - gebaseerde) Besluit hardheidsgeval-len herstructurering varkenshouderij - verder: het Besluit - ingediend bij het daar-toe aangewezen Bureau Heffingen (verder: het bureau).
1.5 Bij brief van 29 december 1999 heeft het bureau aan de maatschap meege-deeld dat het bedrijf van de maatschap niet in aanmerking kon komen voor cate-go-rie 3 van het Besluit (zakelijk weergegeven: het vergroten van het overeen-komstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de Whv bepaalde varkensrecht bij bedrijven die vóór 10 juli 1997 bezig waren hun productiecapaci-teit binnen de voor hen geldende mestproductierechten uit te breiden en daartoe concrete stappen hadden gezet). Het bureau heeft dientengevolge geen varkens-recht voor de maatschap geregistreerd.
1.6 Voormelde brief van 29 december 1999 bevat voorts de volgende passage:
“Het niet in aanmerking komen van uw bedrijf voor de genoemde categorie van het Besluit vloeit rechtstreeks voort uit dit besluit. Bezwaar maken en beroep instellen tegen dit bericht is dan ook niet mogelijk.”.
1.7 Op 2 juli 2001 en op 12 november 2001 heeft de maatschap bezwaar-schriften ingediend tegen de weigering van het bureau om aan haar toekomend var-kens-recht te registreren. Bij brief van 3 mei 2002 heeft de minister van Land-bouw, Natuurbeheer en Visserij de bezwaren van de maatschap ongegrond ver-klaard.
1.8 Tegen voormeld besluit van 3 mei 2002 hebben [de varkenshouders] op 30 mei 2002 beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Bij uitspraak van 1 april 2004 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven, kort gezegd, het beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 3 mei 2002 vernietigd, doch tevens beslist dat de rechtsgevolgen van die beslis-sing in stand blijven.
1.9 In eerste aanleg vorderden [de varkenshouders] primair, kort gezegd, een ver-klaring voor recht dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door het hun op grond van het besluit toekomende varkensrecht te weigeren, veroordeling van de Staat te hunnen name de voor hen uit het Besluit voortvloeiende varkensrechten te registreren en een bevel aan de Staat te aanvaarden en te gedogen dat zij in het kader van hun bedrijfsuitoefening uit kunnen gaan van het door hen opgege-ven varkensrecht. Subsidiair vorderden zij, samengevat, een verklaring voor recht dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door de Whv vast te stellen en uit te vaardigen zonder in dat kader voor hen te voorzien in voor hen integrale vergoeding van de schade die zij tengevolge van de vaststelling en inwerkingtre-ding van de Whv (zullen) lijden, voorts veroordeling van de Staat tot vergoeding van de door hen geleden en te lijden schade, op te maken bij staat, alsmede bui-ten toepassing verklaring van de Whv zolang de Staat de door hen geleden en te lijden schade niet heeft vergoed.
1.10 Aan hun primaire vorderingen legden [de varkenshouders], samengevat, ten grondslag dat de Staat onrechtmatig handelt door zonder opgave van redenen te weigeren het hun toekomende varkensrecht op hun naam te registreren alsmede dat zij aan de in het Besluit voor categorie 3 genoemde voorwaarden voldoen. Als grondslag voor hun subsidiaire vorderingen voerden [de varkenshouders], kort gezegd, aan dat varkensrechten vermogensrechten zijn en dat die, voor het ge-val geoordeeld wordt dat zij niet in aanmerking komen voor enig varkensrecht, hun door de Whv integraal worden ontnomen. De invoering van de Whv vormt al-dus een inbreuk op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol - verder: EP - bij het Euro-pees Verdag ter be-scher-ming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden - verder: EVRM – terwijl voorts de proportionaliteit tus-sen die inbreuk en het te dienen algemeen belang ontbreekt, nu die inbreuk niet (op adequate wijze) wordt gecompenseerd, aldus [de varkenshouders]
1.11 De rechtbank verklaarde [de varkenshouders] zowel in hun primaire als in hun subsidiaire vorderingen niet-ontvankelijk. Ten aanzien van de primaire vor-deringen van [de varkenshouders] overwoog de rechtbank dat de brief van 29 de-cember 1999 van het bureau een besluit bevat als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waartegen een met voldoende waarborgen om-kle-de rechtsgang openstaat bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, zo-dat zij bij de burgerlijke rechter niet ontvangen kunnen worden. Met betrekking tot de subsidiaire vorderingen van [de varkenshouders] oordeelde de rechtbank dat tot de taak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven om te toetsen of het bureau overeenkomstig de wettelijke voorschriften heeft beslist, mede gerekend moet worden de toetsing of die voorschriften voldoen aan artikel 1 van Pro het EP en dat, waar [de varkenshouders] slechts voor zichzelf procederen ten-ein-de hun var-kensrechten zeker te stellen, zij geen belang hebben bij een af-zon-derlijke proce-dure voor de burgerlijke rechter, uitsluitend gericht op het ver-krijgen van een ver-klaring voor recht.
2. In hoger beroep leggen [de varkenshouders] zich neer bij hun niet-ontvankelijk verklaring door de rechtbank in hun primaire vorderingen, zodat thans nog slechts (de grondslagen van) hun subsidiaire vorderingen bespreking behoeven. Met hun twee grieven leggen [de varkenshouders] de discussie tussen partijen omtrent de toewijsbaarheid van hun aanvankelijk subsidiaire vorderingen in volle omvang ter beoordeling voor.
3. Nu de Whv per 1 januari 2006 is komen te vervallen, hebben [de varkenshouders] thans geen belang meer bij toewijzing van de vordering die ziet op het buiten toepassing verklaren van de Whv. Bij hun overige vorderingen en de proces-kosten-veroordeling hebben zij hun belang evenwel behouden.
4. Gelet op de hiervoor in rechtsoverweging 1.8 vermelde uitspraak van 1 april 2004 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven dient er in dit geding van te worden uitgegaan dat [de varkenshouders] op grond van de Whv en het Besluit geen varkensrechten toekomen. [de varkenshouders] stellen zich op het stand-punt dat deze stand van zaken strijdigheid met artikel 1 EP Pro EVRM oplevert.
5. In dit verband voeren zij in de eerste plaats aan dat de wijze waarop de Staat toepassing geeft aan de Whv en de daarop gebaseerde regelgeving strijd ople-vert met artikel 1 EP Pro EVRM, nu het aan de omvang van hun landbouwgrond ge-koppelde (vermogens)recht om daarop varkens te mogen houden per 1 septem-ber 1998 is vervallen. Volgens [de varkenshouders] is daarom sprake van door artikel 1 EP Pro EVRM verboden ontneming van eigendom en mist het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001 (NJ 2002, 469) in hun geval toepassing om-dat het daarbij, anders dan bij hen, ging om verplaatsbare niet-grondgebonden mestproductierechten.
5.1 Dit betoog van [de varkenshouders] berust op een verkeerde lezing van ge-noemd arrest en mist doel. In zijn arrest van 16 november 2001 heeft de Hoge Raad blijkens de rechstoverwegingen 7.2 en 7.3 van dat arrest een oordeel ge-ge-ven over de verenigbaarheid van artikel 1 EP Pro EVRM en het gehele met de Whv in het leven geroepen pakket van maatregelen, waaronder het omzetten van (grondgebonden en niet-grondgebonden) mestproductierechten in varkens-rechten. De Hoge Raad stelde vast dat het oordeel van het hof dat de maatre-gelen van de Whv geen ontneming van eigendom vormden - als in cassatie onbestreden - stand hield en oordeelde vervolgens dat weliswaar sprake was van een inbreuk op “possessions” van de betrokken varkenshouders, maar dat dit, gelet op het in het tweede lid van artikel 1 EP Pro EVRM neergelegde recht van de Staat om in overeenstemming met het algemeen belang het gebruik van eigendom te reguleren, niet zonder meer ertoe dient te leiden dat de Whv ten aanzien van die varkenshouders dan buiten toepassing moet blijven. Volgens de Hoge Raad dient dan eerst te worden bezien of de maatregelen van de Whv voor één of meer van de betrokken var-kenshouders in verband met bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en om-standigheden een “individual and excessive burden” vormen. Dit een en ander impliceert, dat nog slechts de vraag bespreking be-hoeft of in de omstan-digheden van [de varkenshouders] sprake is van een indivi-du-ele buitensporige last, hetgeen zij in het kader van hun subsidiaire standpunt hebben betoogd.
6. Bij de beantwoording van de vraag of in casu sprake is van een individuele buitensporige last dient vooropgesteld te worden dat uitgegaan moet worden van de situatie op de in de Whv gehanteerde peildatum van 10 juli 1997. Gelet op de hierboven sub 1.8 en 4 vermelde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven was er op die datum sprake van twee bedrijven, te weten dat van [varkenshouder 1] en dat van [varkenshouders 2 en 3]. Het hof overweegt verder als volgt.
6.1 [varkenshouders 2 en 3] beschikten op basis van hun landbouwgrond over grondgebonden mestproductierechten en zijn vergelijkbaar met alle andere akkerbouwbedrijven die op grond van de Meststoffenwet over grondgebonden mestproductierechten beschikten om de enkele reden dat ze over landbouw-grond beschikten. Voor al deze akkerbouwers geldt dat zij ten gevolge van de inwerkingtreding van de Whv beperkt zijn in de gebruiksmogelijkheden van grondgebonden mestproductierechten. Eerst ter gelegenheid van het pleidooi is de stelling dat ten aanzien van [varkenshouders 2 en 3] sprake is van een excessie-ve last desgevraagd zijdens [de varkenshouders] aldus toegelicht dat [varkenshouders 2 en 3] zich van andere akkerbouwers onderscheiden doordat zij gaan samenwerken met een varkenshouderij. Zulks is evenwel onvoldoen-de om aan te nemen dat de situatie van [varkenshouders 2 en 3] zodanig van de situatie van an-dere akkerbouwers afwijkt, dat in hun geval sprake is van een buitensporige indi-viduele last. Nu [varkenshouders 2 en 3] hun stelling dat ten aanzien van hen spra-ke is van een “individual and excessive burden” ook overigens onvoldoende feitelijk geadtrueerd hebben faalt hun beroep.
6.2 Met betrekking tot het bedrijf van [varkenshouder 1] staat vast dat [varkenshouder 1] op de peildatum slechts over nog niet voltooide varkensstallen zonder mestproductierechten beschikte. Van regulering, laat staan van ontneming, van deze varkensstallen is door de invoering van de Whv geen sprake. Nu [varkenshouder 1] op de peildatum niet over mestproductierechten beschikte, kan in de situatie van [varkenshouder 1] ook geen sprake zijn van regulering, laat staan van ont-neming, daarvan. Evenmin is voor [varkenshouder 1] als gevolg van de invoering van de Whv het recht om varkens te houden komen te vervallen nu het na de peildatum toegestaan bleef de rechten daarvoor aan te kopen. Dit een en ander houdt in dat ten aanzien van [varkenshouder 1] door de invoering van de Whv geen vermogensrechten zijn gereguleerd. Aan de vraag of in zijn situatie sprake zou zijn van een excessieve individuele last, komt het hof dan ook niet toe.
7. Het hof gaat voorbij aan het betoog van [de varkenshouders] dat de Staat on-rechtmatig heeft gehandeld omdat invoering van de Whv in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen. Van toezeggingen van de kant van de Staat dat inkrimping van de varkensstapel of wijziging van het mestbeleid achter-wege zou kunnen blijven is geen sprake geweest. Voorts heeft te gelden dat overheidsbeleid kan en mag wijzigen, waarbij als uitgangspunt geldt dat beleids-wijzigingen tijdig moeten worden aangekondigd. Nu in casu de voorgenomen beleidswijziging op 10 juli 1997 is aangekondigd en de Whv eerst ruim een jaar later, op 1 september 1998, in werking is getreden, is van onvoorspelbaarheid geen sprake, terwijl tevens in overgangsmaatregelen (in de vorm van het Besluit) is voorzien.
8. Nu ook hetgeen [de varkenshouders] overigens nog hebben aangevoerd niet tot het oordeel leidt dat de Staat onrechtmatig jegens hen gehandeld heeft, faalt het hoger beroep van [de varkenshouders] De slotsom is dat [de varkenshouders] weliswaar ontvankelijk zijn in hun subsidiaire vorderingen - in zoverre zal het vonnis dan ook worden vernietigd - doch dat hun vorderingen dienen te worden afgewezen. Bij deze uitslag past een kostenveroordeling ten laste van [de varkenshouders] Hoewel de niet-ontvankelijk verklaring van [de varkenshouders] in hun oorspronke-lijke primaire vorderingen niet ter discussie staat, zal het hof het dictum omwille van de leesbaarheid herformuleren als na te melden.
Beslissing
Het hof:
-vernietigt het vonnis waarvan beroep, doch uitsluitend voorzover [de varkenshouders] daarin in hun vorderingen niet-ontvankelijk zijn verklaard,
en in zoverre opnieuw rechtdoende:
-verklaart [de varkenshouders] niet-ontvankelijk in hun primaire vorderingen;
-wijst de subsidiaire vorderingen van [de varkenshouders] af;
-bekrachtigt het vonnis waarvan beroep voor het overige;
-veroordeelt [de varkenshouders] in de kosten van het hoger beroep, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 710,00 voor griffierecht en op
€ 2.682,00 voor salaris van de procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs. A.H. de Wild, A.E.A.M. van Waesberghe en J.P. Heering en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 21 december 2006 in aanwezigheid van de griffier.