Uitspraak
Uitspraak: 26 april 2007
Rolnummers: 07/03 KG en 07/46 KG
Rolnr. rechtbank: KG 06/1258
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaken met de rolnummers 07/03 en 07/46:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie),
zetelende te ‘s-Gravenhage,
appellant in de zaak met rolnr. 07/03,
geïntimeerde in de zaak met rolnr. 07/46,
verweerder in het incident tot voeging van beide zaken,
hierna te noemen: de Staat,
procureur: mr. F.W. Bleichrodt,
tegen
1. STICHTING RECHTSBIJSTAND ASIEL NEDERLAND,
gevestigd te Arnhem,
2. VERENIGING ASIELADVOCATEN EN –JURISTEN NEDERLAND (VAJN),
voorheen gevestigd te Amsterdam, thans te Alkmaar,
geïntimeerden in de zaak met rolnr. 07/03,
appellanten in de zaak met rolnr. 07/46,
eiseressen in het incident tot voeging van beide zaken,
hierna te noemen: VAJN c.s.,
procureur: mr. E. Grabandt.
De gedingen
Rolnummer 07/03:
Bij exploot van 22 december 2006 is de Staat in hoger beroep gekomen van het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank te ’s-Gravenhage, op 11 december 2006 in kort geding gewezen tussen VAJN c.s. als eiseressen en de Staat als gedaagde. In genoemd exploot heeft de Staat drie grieven tegen het vonnis aangevoerd, die door VAJN c.s. bij memorie van antwoord, tevens incidentele conclusie tot voeging, zijn bestreden.
Rolnummer 07/46:
Hunnerzijds zijn VAJN c.s. bij exploot van 29 december 2006 in hoger beroep gekomen van genoemd vonnis, in welk exploot VAJN c.s. negen grieven hebben aangevoerd, die door de Staat bij memorie van antwoord (met producties) zijn bestreden.
Voegingsincident:
VAJN c.s. hebben de voeging gevorderd van beide voornoemde procedures. Bij brief van 8 februari 2007 heeft de Staat laten weten tegen toewijzing van deze vordering geen bezwaar te hebben.
Partijen hebben hun standpunten op 12 maart 2007 door hun raadslieden doen bepleiten, de Staat door zijn procureur en VAJN c.s. door mrs. L.B. Vellenga-van Nieuwkerk en M.J.A. Leijen, advocaten te Alkmaar, alsmede door mr. J.J. Eizenga, advocaat te Prinsenbeek. De aan weerszijden gehanteerde pleitnotities zijn aan dit hof overgelegd. Zijdens VAJN c.s. is daarnaast een -op voorhand ingezonden- nadere akte houdende overlegging producties in het geding gebracht. Na overleg met partijen heeft het hof op 16 maart 2007 in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Staat en de raadslieden van partijen de boten waarover het in dit geding gaat bezocht en in ogenschouw genomen.
Partijen hebben de stukken overgelegd en er is arrest gevraagd.
Beoordeling van de gedingen in hoger beroep
Partijen zijn elk afzonderlijk in appel gekomen van hetzelfde vonnis, zodat het hof de voeging van beide procedures gelast, zoals gevorderd.
Geen grieven zijn gericht tegen de door de voorzieningenrechter in het bestreden vonnis onder rechtsoverweging 1.1. tot en met 1.6. genoemde feiten, zodat ook het hof daarvan zal uitgaan. Gezien deze feiten en hetgeen overigens uit de gedingstukken, waaronder de in zoverre niet bestreden producties, blijkt gaat het in de onderhavige zaak om het volgende.
1. Voor de bewaring van vreemdelingen die in afwachting zijn van hun uitzetting, maakt de Staat sedert september 2004, respectievelijk januari 2005 (onder meer) gebruik van twee detentieboten, genaamd “Reno” en “Biby Stockholm”, beide gelegen in de Merwehaven te Rotterdam. Evenals bij de andere detentiecentra voor vreemdelingenbewaring geldt ook op de boten een regime van beperkte gemeenschap, waarbij de vreemdelingen in de gelegenheid worden gesteld om aan gemeenschappelijke aktiviteiten deel te nemen. In mei 2006 hebben de Inspectie voor Sanctietoepassing van het Ministerie van Justitie (ISt) en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) naar aanleiding van een tweetal artikelen in Vrij Nederland een gezamenlijk onderzoeksrapport over de detentieboten uitgebracht (hierna ook: het inspectierapport). Uit dit rapport blijkt onder meer dat op de Biby Stockholm op 6 april 2006 444 vreemdelingen waren gedetineerd met een gemiddelde verblijfsduur van 102 dagen, van wie 56 vreemdelingen daar méér dan zes maanden en twee vreemdelingen méér dan een jaar verbleven. In het inspectierapport wordt vastgesteld dat de geboden voorzieningen nagenoeg allemaal voldoen aan de vereisten uit de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), maar als sober kunnen worden gekwalificeerd. Verder blijkt uit het inspectierapport dat de RSJ zijn eerder in een onderzoeksrapportage van 11 juli 2005 (hierna: RSJ-rapport) weergegeven conclusie dat het niveau van het regime en het niveau van de materiële en sociale omstandigheden voldoende zijn afgestemd op een korte verblijfsduur, maar dat de beperkingen van het regime en de omstandigheden een bezwaar vormen naarmate de detentieduur toeneemt, handhaaft. In het inspectierapport worden voorts ten aanzien van de geboden voorzieningen 24 aanbevelingen gedaan. In zijn brief van 1 september 2006 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is de Minister van Justitie op het inspectierapport ingegaan. De Minister vermeldt daarin onder meer dat het gegeven dat het regime qua invulling van aktiviteiten sober van karakter is, samenhangt met de kernfunctie van de vreemdelingenbewaring, waarin de voorbereiding van het vertrek van betrokkene uit Nederland centraal staat, en dat op reïntegratie gerichte aktiviteiten zoals onderwijs en arbeid daarbij minder goed passen. In de brief geeft de minister verder aan dat het niet in de rede ligt om de verblijfsduur op de Biby Stockholm te maximeren. De Minister vermeldt daarover voorts:
“Dit laat onverlet dat bij het opleggen van een bewaringsmaatregel steeds moet worden beoordeeld of sprake is van zicht op uitzetting. Indien dit niet -langer- het geval is, dient de bewaring in beginsel te worden opgeheven. Dit wordt ook periodiek door de rechter getoetst.”
2. Stellende dat de verblijfsomstandigheden op de detentieboten dusdanig ondermaats zijn dat een verblijf langer dan (primair:) drie, (subsidiair:) vier, althans (meer subsidiair:) zes maanden onrechtmatig is, voorts dat de omstandigheden waaronder de vreemdelingen op de detentieboten verblijven strijd opleveren met het bepaalde in de artikelen 3, 5, 6 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de vreemdelingenwetgeving en daarbij ook overigens de grondrechten van de vreemdelingen in het geding zijn, hebben VAJN c.s. in kort geding gevorderd (I) dat de Staat wordt geboden de voorzieningen op de detentieboten te verbeteren, door middel van het treffen van een aantal in de inleidende dagvaarding onder a tot en met v nader omschreven maatregelen, verder (II) dat de Staat wordt verboden om vreemdelingen langer dan drie, althans vier, althans zes maanden op de detentieboten te detineren en wordt geboden om de vreemdelingen na zes maanden in vrijheid te stellen, althans over te plaatsen naar een minder sobere detentie-instelling, voorts (III) dat de Staat wordt geboden om binnen twee weken een onderzoek naar de brandveiligheid gedaan te hebben, onder bekendmaking van de resultaten daarvan en tot slot (IV) dat het de Staat wordt verboden nog langer vreemdelingen op de detentieboten in bewaring te houden wanneer de boten op grond van het onder (III) genoemde onderzoek niet aan de regels blijken te voldoen.
3. In het bestreden vonnis heeft de voorzieningenrechter de Staat verboden om vreemdelingen langer dan zes maanden in bewaring te houden op (één van) de detentieboten, tenzij ter zake een door een rechterlijke of daaraan gelijk te stellen instantie toetsbaar besluit wordt genomen. De voorzieningenrechter heeft het door VAJN c.s. gevorderde voor het overige afgewezen. Daarbij overwoog hij dat ten aanzien van het sub (I), (III) en (IV) gevorderde voor het merendeel al afdoende maatregelen waren genomen, en dat voor een gebod tot het nemen van de overige daarin genoemde maatregelen geen rechtsgrond bestond, terwijl hij met betrekking tot het sub (II) gevorderde overwoog dat de Staat in beginsel onrechtmatig handelt door vreemdelingen langer dan zes maanden in bewaring te houden op de detentieboten, waarbij hij een groot gewicht toekende aan de in het inspectierapport weergegeven opvatting van de RSJ op dit punt.
4. In zijn hiertegen ingestelde hoger beroep heeft de Staat zich gekeerd tegen, kort gezegd, de in het bestreden vonnis opgenomen maximering van het verblijf op de detentieboten tot zes maanden en het gebod om in voorkomende gevallen ter zake een toetsbaar besluit te nemen. De VAJN c.s. hebben zich in het hunnerzijds ingestelde appel beklaagd over verscheidene afgewezen maatregelen (grieven 1 tot en met 5), over de door de voorzieningenrechter aangenomen periode van rechtmatig verblijf (grieven 6 en 7) en over de onvoldoende meegewogen gevolgen van het toegepaste sobere regime op de detentieboten (grief 8). De VAJN c.s. behartigen blijkens de onderscheidenlijke statuten de belangen van (ook) de op de detentieboten gedetineerde vreemdelingen en kunnen daarmee in hun rechtsvordering worden ontvangen. Ten pleidooie hebben VAJN c.s. aangegeven met het oog op de door de Staat (inmiddels) getroffen maatregelen ten aanzien van de brandveiligheid, hun tegen het vonnis ten negende voorgedragen grief die die brandveiligheid betrof, in te trekken. VAJN c.s. hebben hun eis bij appeldagvaarding gewijzigd en, met inachtneming van hun ten pleidooie ingetrokken eisen ten aanzien van de brandveiligheid, naast vernietiging van het bestreden vonnis tevens gevorderd dat de Staat:
(1) aan de gedetineerden op de detentieboten te Rotterdam zinvolle arbeid en educatie aanbiedt,
(2) duidelijkheid en eenduidigheid over huisregels aan de gedetineerden op de detentieboten te Rotterdam biedt, en deze aan alle gedetineerden op een toegankelijke manier in alle gangbare talen ter beschikking stelt,
(3) voor de gedetineerden een juridisch loket instelt,
(4) meer mogelijkheden tot lichamelijke oefening aanwezig laat zijn, zodat de gedetineerden in elk geval wekelijks lichamelijke oefeningen kunnen doen met behulp van fitnessapparatuur,
(5) de gedetineerden op de detentieboten ook in de avonduren, in elk geval tot 21:00 uur, de mogelijkheid geeft buiten de cel te verblijven,
(6) wordt verboden vreemdelingen langer dan drie maanden, subsidiair vier maanden, meer subsidiair zes maanden op de detentieboten in Rotterdam vast te houden,
een en ander met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding in beide instanties.
5. De eerste grief van de Staat en de grieven 6 en 8 van VAJN c.s. lenen zich voor gezamenlijke bespreking. De Staat betoogt, kort gezegd, dat het regime op de detentieboten, ook volgens het inspectierapport, voldoet aan de wettelijke en verdragsrechtelijke vereisten, waaronder met name de eisen gesteld in de Pbw, en dat om die reden ook een vreemdelingendetentie die de duur van zes maanden overschrijdt niet onrechtmatig kan zijn. Daarbij heeft de Staat erop gewezen dat het regime op de detentieboten niet wezenlijk in negatieve zin afwijkt van dat in andere huizen van bewaring die bestemd zijn voor de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring en dat nagenoeg alle aanbevelingen ter verbetering van de verblijfsomstandigheden die in het inspectierapport worden genoemd, inmiddels zijn doorgevoerd. VAJN c.s. zijn daarentegen van mening dat het gebrek aan privacy, het gebrek aan bewegingsruimte, de soberheid van de geboden voorzieningen en het gebrek aan mogelijkheden om aktiviteiten te ontplooien of bezigheden te hebben slechts te rechtvaardigen zijn bij een verblijf van drie, maximaal vier maanden, zodat voor zover de vreemdelingenbewaring ten uitvoer wordt gelegd op de detentieboten, de vreemdelingenbewaring niet pas na zes maanden, maar al na drie, althans vier maanden is aan te merken als onrechtmatig. Zij menen voor dat standpunt steun te vinden in de Europese Gevangenisregels (EPR), zoals op 11 januari 2006 aangenomen door de Raad van Europa, alsmede in de CPT Country Reports en de CPT Standards. Volgens hen blijkt ook uit het inspectierapport dat diverse beroepsgroepen op de boten om die reden pleiten voor een kortere maximering dan zes maanden. VAJN c.s. wijzen erop dat bij de in gebruikname van de detentieboten ervan werd uitgegaan dat de opvang aldaar van korte duur zou zijn en dat daaronder niet een verblijf van zes, maar van drie, maximaal vier maanden dient te worden verstaan. Een verblijf op de detentieboten langer dan vier maanden zou voorts strijd opleveren met de uitgangspunten van de Pbw, nu deze wet ervan uitgaat dat naarmate de detentie langer duurt het regime meer voorzieningen biedt.
6. Bij de in dit kort geding aan het hof voorgelegde beoordeling heeft als uitgangspunt te gelden dat de bewaringsmaatregel die door de vreemdelingen op de detentieboten wordt ondergaan, zowel wat betreft de oplegging ervan, als de (noodzaak tot) voortzetting ervan, op de voet van artikel 94 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) aan (bestuurs)rechterlijke toetsing onderworpen is (geweest), zodat in dit geding van de rechtmatigheid van de opgelegde (duur van de) vreemdelingenbewaring moet worden uitgegaan. Voor een beoordeling door de civiele rechter is te dezen slechts plaats voor zover het gevorderde is gegrond op de verblijfsomstandigheden op de detentieboten en de (wijze van) toepassing van het voor die boten vastgestelde regime, nu de daarop betrekking hebbende klachten volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vallen buiten het in artikel 94 Vw Pro, in samenhang met artikel 5.4, eerste lid van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) aangegeven (bestuursrechtelijk) toetsingskader.
7. In dit verband stelt het hof op grond van de door de minister in zijn eerdergenoemde brief van 1 september 2006 gegeven antwoorden op Kamervragen vast dat na, en in reactie op, het inspectierapport verschillende maatregelen zijn genomen strekkende tot verbetering van de leefomstandigheden op de detentieboten en dat de in het rapport gedane aanbevelingen nagenoeg allemaal zijn opgevolgd. Verder kan, op grond van het inspectierapport, worden vastgesteld dat de voor de bewoners van de detentieboten ter beschikking staande voorzieningen weliswaar sober zijn, maar voldoen aan de (minimale) vereisten neergelegd in de Pbw, welke eisen blijkens het bepaalde in artikel 9, tweede lid onder d van die wet ook gelden voor (op de voet van artikel 59 Vw Pro) in bewaring gestelde vreemdelingen. VAJN c.s. stellen dat de bewoners van de detentieboten op grond van de artikelen 47, tweede lid en 48, eerste lid Pbw recht zouden hebben op arbeid en educatie, en dat het niet aanbieden daarvan in zoverre derhalve strijd zou opleveren met (de strekking van) de Pbw. Daarmee miskennen zij echter dat uit genoemde artikelen geen absolute rechten voortvloeien, maar rechten waarvan de uitoefening afhankelijk is gesteld van, vooral, de aard van de detentie. De Staat heeft in dat verband onweersproken aangevoerd dat de aard van de vreemdelingenbewaring, die immers tot doel heeft (het beschikbaar houden van de vreemdeling voor) de uitzetting naar het land van herkomst en waarvan de duur bovendien tevoren niet vaststaat, zich verzet tegen het op structurele wijze aanbieden van arbeid en educatie, nu dit aktiviteiten zijn die in het huidige detentiebeleid op reïntegratie en resocialisatie in de (Nederlandse) samenleving zijn gericht.
8. Het vorenoverwogene laat echter onverlet de -naar het hof heeft kunnen vaststellen en die ook door de Staat worden onderkend- gebouwelijke beperkingen die de detentieboten (deels naar hun aard) in zich dragen. De behuizing is krap, de gangen zijn smal en de plafonds zijn laag. De ramen in de verblijfsruimtes kunnen slechts tot op een kier worden geopend en bieden weinig lichtinval en uitzicht. Het sanitair is krap bemeten en is niet kierdicht van de verblijfsruimten gescheiden. Het terrein en de zich op de kade bevindende luchtkooien zijn omheind en overkapt met hekwerken en prikkeldraad. De recreatiezalen bieden weliswaar enige recreatieve voorzieningen als spelletjes, boeken en televisie, maar de zalen moeten door alle bewoners van de afdeling, niet zelden bestaand uit groepen van 36 personen, worden gedeeld. Weliswaar bieden de luchtkooien de mogelijkheid om sportaktiviteiten als voetbal te beoefenen, maar de feitelijk daarvoor beschikbare ruimte is beperkt, waardoor slechts door maximaal tien spelers, en daarmee bij toerbeurt, aan een voetbalpartijtje kan worden deelgenomen. De hiermee gepaard gaande “wachttijd” gaat ten koste van de (tot vier uur per week beperkte) tijd die met sportaktiviteiten buiten kan worden doorgebracht. Door het gemeenschappelijk verblijf op de (meerpersoons)kamers en in de recreatieruimte is de privacy voor de bewoners zeer beperkt tot afwezig. Met uitzondering van de isoleerruimte is er geen gelegenheid tot afzondering of alleen beleefde privacy. Het feit dat sedert de uitbrenging van het inspectierapport vele verbeteringen zijn doorgevoerd, nagenoeg alle daarin gedane aanbevelingen zijn opgevolgd en men, naar het hof heeft kunnen vaststellen, doende is het aanbod van voorzieningen op het gebied van recreatie en sport uit te breiden, kan deze gebouwelijke beperkingen, met dientengevolge gebrek aan feitelijke bewegingsruimte en privacy, niet wegnemen.
9. Blijkens het inspectierapport heeft ook het team geestelijke verzorging ten tijde van het onderzoek destijds aandacht gevraagd voor de negatieve gevolgen van juist ook het feit dat de bewoners dicht op elkaar leven in kleine ruimten met een sobere inrichting en zich door gemis aan ruimtelijke uitwijkmogelijkheden voor het verrichten van (gevarieerde) aktiviteiten vervelen, waardoor zij “doelloos rondhangen”. Relatief veel bewoners maakten, in de beleving van het team geestelijke verzorging, de indruk mede hierdoor apathisch, depressief, moedeloos en/of gespannen te zijn. De in het inspectierapport weergegeven conclusie dat de detentieboten als locatie voor de vreemdelingenbewaring niet zijn toegerust op een langdurig verblijf, is mede en voornamelijk hierop gegrond. Het hof is niet kunnen blijken dat de sedert het uitbrengen van het inspectierapport uitgevoerde verbeteracties hebben geleid tot een situatie waarvoor zou gelden dat daarover thans anders zou moeten worden geoordeeld. De gebouwelijke beperkingen zijn immers gebleven en zijn aan de detentieboten nu eenmaal inherent.
10. Desondanks wordt in het inspectierapport vastgesteld dat de gemiddelde verblijfsduur van de vreemdelingen op de detentieboten toenemende is. Bij het in gebruik nemen van de detentieboten bevond het merendeel van de vreemdelingen zich blijkens het RSJ-rapport tussen de tien en dertig dagen in detentie. Ten tijde van het onderzoek dat aan het inspectierapport ten grondslag lag, was de gemiddelde verblijfsduur toegenomen tot drie maanden, werd vastgesteld dat een verblijf van langer dan zes maanden geen uitzondering meer was, en was ten aanzien van twee vreemdelingen zelfs sprake van overschrijding van een jaar. Dit is in strijd met het uitgangspunt waaronder de detentieboten destijds, als bijzondere voorziening voor vreemdelingenbewaring, in gebruik zijn genomen. De soberheid van de voorzieningen hing immers onlosmakelijk samen met de doelstelling van de vreemdelingenbewaring, namelijk het realiseren van uitzetting op de kortst mogelijke termijn. De onder het ministerie van justitie ressorterende Dienst Justitiële Inrichtingen vermeldt in haar daarover in juni 2004 uitgegeven brochure:
“Deze sobere aanpak voldoet aan de minimale eisen die hiervoor internationaal van kracht zijn. Er is voor gekozen op grond van het uitgangspunt dat de opvang doelmatig snel en flexibel moet zijn en dat het verblijf in de opvang van korte duur is.”
11. Duidelijk is dat de zich op de detentieboten bevindende vreemdelingen bij het ondergaan van de vreemdelingenbewaring, in de uitoefening van grondrechten, waaronder met name het recht op bewegingsvrijheid en privacy, worden beperkt. Volgens de Staat betreft het hier evenwel normale beperkingen, die inherent zijn aan legitieme vrijheidsbeneming, waardoor van een inbreuk op het door artikel 8 EVRM Pro gewaarborgde recht op eerbiediging van het privé-leven geen sprake is, althans de inbreuk op dat recht gerechtvaardigd is op de voet van het tweede lid van dit artikel. Het hof onderkent dat de vreemdelingen vanuit een oogpunt van handhaving van de orde en veiligheid op de boten, beperkingen kunnen worden opgelegd in hun bewegingsvrijheid en privacy. Die beperkingen kunnen worden gerechtvaardigd door het doel van de bewaringsmaatregel, te weten het beschikbaar houden van de vreemdeling voor de uitzettingsprocedure, het vaststellen van diens nationaliteit en identiteit, en te voorkomen dat de vreemdeling zich aan de uitzetting onttrekt. De slagvaardigheid en flexibiliteit die daarbij geboden zijn, en waarop ook bij de ingebruikname van de detentieboten is ingezet, verliezen echter, naarmate de bewaring langer voortduurt, zowel aan kracht, als aan belang, nu bij de voortzetting van de bewaring weliswaar nog zicht bestaat op uitzetting, maar nader onderzoek kennelijk noodzakelijk is. Tegelijkertijd gaan vorengenoemde beperkingen, met het verstrijken van de tijd, steeds zwaarder wegen en, naar ook door de Commissie van Toezicht bij herhaling is opgemerkt, leiden tot lichamelijke en/of psychische klachten. Dat betekent dat na verloop van tijd, tussen de mate van inmenging in de door artikel 8 EVRM Pro beschermde rechten enerzijds en het met de in gebruikname van de detentieboten als bijzondere voorziening voor vreemdelingenbewaring beoogde doel anderzijds, geen redelijke verhouding meer bestaat. Met VAJN c.s. is het hof voorshands dan ook van oordeel dat met de hiervoor omschreven, ook in het inspectierapport vastgestelde, en naderhand niet weggenomen, gebouwelijke beperkingen, na verloop van tijd sprake is van een situatie die voor de vreemdelingen die daar langere tijd verblijven strijd oplevert met artikel 8 EVRM Pro. Het hof kent hierbij gewicht toe aan de omstandigheid dat, anders dan bij vrijheidsbeneming op strafrechtelijke gronden, het doel van de vreemdelingenbewaring niet strafrechtelijk is te duiden en dit doel ook kan worden bereikt indien de vreemdelingenbewaring wordt voortgezet op een andere locatie die niet aan dezelfde of soortgelijke gebouwelijke beperkingen onderhevig is of op een andere wijze (bijvoorbeeld in eenpersoonskamers of met meer bewegingsvrijheid). Uit de stukken is niet gebleken dat dit laatste op de detentieboten mogelijk is, zodat het hof dit verder buiten beschouwing zal laten. Met de rechtbank is het hof voorshands, met name op grond van de in het inspectierapport neergelegde onderzoeksbevindingen en niettegenstaande de inmiddels doorgevoerde verbeteringen, van oordeel dat de weegschaal na verloop van zes maanden in het voordeel van de vreemdeling dient uit te vallen, aldus dat vanaf dat moment het bijzondere belang van de vreemdeling bij de uitoefening van zijn grondrechten, dient te prevaleren boven het met de vreemdelingenbewaring op de detentieboten gediende doel van het beschikbaar houden van de vreemdeling ter fine van zijn of haar uitzetting. Anders dan VAJN c.s. bepleiten, ziet het hof in het kader van dit kort geding niet voldoende grond om de (bijzondere) belangen van de vreemdeling eerder dan na verloop van zes maanden zwaarder te laten wegen dan het (algemene) belang van de Staat. Er is geen rechtsregel die de grens aan de duur van het sober regime beperkt tot drie of vier maanden. Het gelijkheidsbeginsel verplicht niet tot gelijkstelling aan de duur van vergelijkbare regimes voor strafrechtelijk gedetineerden, omdat de aanleiding en het doel van de bewaring een andere is. In het feit dat de zorgfunctionarissen hebben aangegeven dat een maximaal verblijf van drie of vier maanden voor de vreemdelingen het beste zou zijn omdat zij na deze periode worden geconfronteerd met een (niet geconcretiseerde) toename van problematiek (pagina 36 inspectierapport), ziet het hof vooralsnog onvoldoende grond om te kunnen vaststellen dat de problemen voor de vreemdelingen door de cumulatie van de omstandigheden en de duur van de bewaring na drie of vier maanden dermate groot worden, dat voortzetting van de bewaring op de detentieboten vanaf dat moment al onrechtmatig wordt.
12. Tegen de aangenomen maximering van het verblijf op de detentieboten heeft de Staat als belangrijkste bezwaar ingebracht, dat een maximering voor geen enkele penitentiaire inrichting met een regime van beperkte gemeenschap geldt en bovendien ten aanzien van de vreemdelingenbewaring, waar het gaat om de bereidwilligheid van betrokkene om mee te werken aan diens terugkeer, een verkeerd signaal zou afgeven. Daarmee gaat de Staat echter voorbij aan de hiervoor genoemde, specifiek voor de detentieboten geldende gebouwelijke beperkingen. Daarin onderscheiden de detentieboten zich, deels naar hun aard, van andere penitentiaire inrichtingen waarin vreemdelingenbewaring plaatsvindt. Ook gaat de Staat dan voorbij aan de eigen aard van de vreemdelingenbewaring die niet (primair) op bestraffing is gericht en waarbij het moeten ontberen van iedere vorm van privacy slechts bij een kort(er) durende detentie is te rechtvaardigen. Tot slot volgt het hof niet de stelling van de Staat dat beëindiging van de bewaring op de detentieboten na zes maanden een onterechte beloning zou zijn voor niet vertrekkende vreemdelingen. Het beëindigen van een situatie waarin de privacy en bewegingsvrijheid dermate ingrijpend en langdurig worden beperkt dat voortzetting van die situatie niet gerechtvaardigd is, kan immers niet als “beloning” worden gezien.
13. Het vorenoverwogene komt praktisch gesproken erop neer dat de zich op één van de detentieboten bevindende vreemdeling, van wie de (voortzetting van de) vreemdelingenbewaring nodig en rechtmatig is, na verloop van zes maanden dient te worden overgebracht naar een andere locatie voor de verdere tenuitvoerlegging en voortzetting van de vreemdelingenbewaring. Dat dit proces logistieke en/of organisatorische gevolgen heeft voor de Staat is onvermijdelijk, maar het hof acht deze omstandigheid niet van zodanig gewicht dat daardoor een langer (dan zes maanden) durende beperking van de op de detentieboten in bewaring gestelde vreemdelingen toekomende grondrechten als bewegingsruimte en privacy wordt gerechtvaardigd.
14. Met zijn tweede grief komt de Staat op tegen het in het bestreden vonnis door de voorzieningenrechter gegeven gebod om ten aanzien van iedere vreemdeling een door een rechterlijke of daaraan gelijk te stellen instantie toetsbaar besluit te nemen met betrekking tot de vraag of in voorkomend geval de termijn van zes maanden, bijvoorbeeld wegens een gebrek aan medewerking van de betreffende vreemdeling, mag worden overschreden. In grief 7 komen VAJN c.s. op tegen dezelfde rechtsoverweging. Zij menen dat het antwoord op de vraag of het verblijf op de detentieboten na verloop van tijd onrechtmatig wordt niet afhankelijk is van het al dan niet bestaande gebrek aan medewerking van de vreemdeling. De grieven slagen. Met de Staat is het hof van oordeel dat een besluitvormings- en toetsingstraject als door de voorzieningenrechter kennelijk bedoeld, te zeer een doorkruising zou vormen van het in de vreemdelingenwet- en regelgeving neergelegde, en daardoor ook rechtens bewaakte, systeem van vreemdelingenbewaring om dit in een kort geding te kunnen opleggen. Met VAJN c.s. is het hof voorshands van oordeel dat na ommekomst van een verblijfstermijn op de detentieboten van zes maanden de vreemdelingenbewaring elders dient te worden voortgezet, ongeacht of de overschrijding van deze termijn (mede) is te wijten aan de onwil van de vreemdeling om aan zijn of haar uitzetting medewerking te verlenen. Zulks dient te leiden tot gedeeltelijke vernietiging van het in het beroepen vonnis neergelegde verbod, namelijk voor zover daarbij op grond van dit uitgangspunt een uitzondering is gemaakt voor het geval ter zake een door een rechterlijke of daaraan gelijk te stellen instantie toetsbaar besluit wordt genomen.
15. In de grieven 1 tot en met 5 keren VAJN c.s. zich tot slot tegen de afwijzing door de voorzieningenrechter van enkele door hen gevorderde maatregelen of voorzieningen. Het gaat daarbij om de afwijzing van hun vordering om de op de detentieboten in bewaring gestelde vreemdelingen zinvolle arbeid en educatie aan te bieden (grief 1), de afwijzing om hen duidelijkheid en eenduidigheid over huisregels te bieden en in de gangbare talen ter beschikking te stellen (grief 2), de afwijzing om een juridisch loket in te stellen (grief 3), de afwijzing om meer mogelijkheden tot lichamelijke oefening te bieden (grief 4) en de afwijzing om de vreemdelingen ook in de avonduren de mogelijkheid te geven buiten de cel te verblijven (grief 5). VAJN c.s. laten echter na concreet aan te geven op welke rechtsgrond(en) hun vorderingen ter zake zijn gestoeld. Van een (jegens de Staat) rechtens afdwingbaar recht op arbeid en educatie is noch in de wet (Pbw), noch in enig -voor de Staat rechtstreeks bindend- verdrag sprake, zodat het niet aanbieden daarvan door de Staat, niet op die grond onrechtmatig kan worden genoemd. Daarbij komt dat -naar ook VAJN c.s. hebben toegegeven- enkele “baantjes” in de reiniging en de wasdienst voor de vreemdelingen beschikbaar worden gehouden (waarmee € 7,50 per week kan worden verdiend) en dat verder de bibliotheekfunctie substantieel is uitgebreid (via de bibliotheekcentrale worden sindskort ook buitenlandse kranten beschikbaar gesteld). Het beroep van VAJN c.s. op ongelijke behandeling omdat strafrechtelijk veroordeelde gedetineerden wél arbeid zou worden aangeboden, dient eveneens te stranden. Ook bij strafrechtelijke detentie geldt dat arbeid en onderwijs niet vallen binnen het standaardprogramma. Blijkens de door de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer gezonden brief van 25 april 2006 over modernisering van de sanctietoepassing is het beleid erop gericht om in het geval van strafrechtelijke detentie arbeid alleen aan langverblijvenden aan te bieden en dan slechts voor zover het verrichten daarvan kostendekkend kan plaatsvinden. Van gelijke gevallen is bovendien geen sprake, nu de vreemdelingenbewaring, anders dan strafrechtelijke detentie, niet op resocialisatie en reïntegratie in de Nederlandse samenleving is gericht. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt overigens niet in te zien waarom de Staat door het enkele niet (kunnen) aanbieden op de boten van een bepaalde recreatieve activiteit die wèl (maar onverplicht) in een ander huis van bewaring wordt aangeboden, onrechtmatig handelt.
16. Met betrekking tot de overige gevorderde voorzieningen staat op grond van het inspectierapport vast dat aan de ter zake in de Pbw neergelegde (minimum)eisen wordt voldaan. Bovendien heeft de Staat onweersproken betoogd dat ter zake diverse verbeteringen zijn aangebracht, dan wel dat de Staat daarmee doende is. De huisregels zijn beschikbaar in de zeven op de detentieboten meest voorkomende talen en zijn in elke recreatieruimte in te zien. Aan anderstalige of niet-lezende bewoners worden de huisregels kort uitgelegd met behulp van andere bewoners of de tolkentelefoon. Iedere bewoner op de detentieboot heeft een (piket)advocaat toegewezen gekregen en zij worden bij het intakegesprek geïnformeerd over het bestaan van de Commissie van Toezicht. Verder is de Raden voor Rechtsbijstand onlangs verzocht een plan op te stellen om te bewerkstelligen dat in alle penitentiaire inrichtingen voor vreemdelingenbewaring (dus ook op de detentieboten) een spreekuurvoorziening wordt ingericht. Het daarnaast nog instellen van een juridisch loket, zoals door VAJN c.s. gevorderd, is in dit licht niet nodig. Naar voorlopig oordeel van het hof heeft de Staat aldus voldoende gemotiveerd aangegeven waarom de in het inspectierapport gedane aanbeveling op dit punt niet is opgevolgd. Waar de Pbw voorschrijft dat (ten minste) tweemaal drie kwartier per week moet kunnen worden gesport, hebben de vreemdelingen op de detentieboten de mogelijkheid om vier uur per week te sporten. De variatie in aanbod is weliswaar beperkt, maar dat doet onvoldoende af aan de mogelijkheden om zelf lichamelijke oefening te doen. Bovendien zijn hiervoor concrete maatregelen genomen, zoals het aanschaffen van buitenfitness-apparatuur die op korte termijn op de Biby Stockholm zal worden geïnstalleerd. De Staat heeft tot slot onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 5.4 Vb aangegeven dat in verband met de op de detentieboten te dienen veiligheid, orde en rust en de daarmee samenhangende (hoge) kosten, de vreemdelingen niet na 17.00 uur buiten hun cellen kunnen verblijven. Het dagprogramma en de tijd die door de vreemdelingen buiten hun cel kan worden doorgebracht zijn in overeenstemming met en zelfs ruimer dan de ter zake geldende, in de Pbw neergelegde (minimum)eisen.
17. Voor zover VAJN c.s. zich ten aanzien van de door hen gevorderde voorzieningen hebben beroepen op de EPR, de CPT Country Reports of de CPT Standards heeft in de eerste plaats te gelden dat daaraan geen rechtstreekse werking toekomt en in de tweede plaats dat ook hierin geen voor de in bewaring gestelde vreemdelingen verderstrekkende rechten zijn opgenomen dan die waarin reeds in de Pbw is voorzien.
18. De laatste door de Staat opgeworpen (derde) grief behoeft geen afzonderlijke bespreking, nu deze in algemene bewoordingen is gesteld en zelfstandige betekenis mist.
19. In hetgeen hiervoor, met name onder rechtsoverweging 14, is overwogen ligt besloten dat het bestreden vonnis niet geheel in stand kan blijven en gedeeltelijk dient te worden vernietigd. Omwille van de leesbaarheid van de in dit hoger beroep te nemen beslissing zal het hof de (gehele) vernietiging van het vonnis uitspreken en opnieuw recht doen. Aangezien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld ziet het hof aanleiding de proceskosten in beide procedures te compenseren, aldus dat ieder der partijen in de beide procedures de eigen kosten draagt.
Beslissing
Het hof, rechtdoende in de gevoegde zaken met de rolnummers 07/03 en 07/46:
- vernietigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank te ’s-Gravenhage op 11 december 2006 in kort geding gewezen;
en opnieuw rechtdoende:
- verbiedt de Staat om vreemdelingen langer dan zes maanden in bewaring te houden op (één) van de detentieboten;
- verklaart dit arrest tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
- bepaalt dat iedere partij de eigen kosten draagt van zowel het geding in eerste aanleg als van de gedingen in hoger beroep;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, G. Dulek-Schermers en A.E.A.M. van Waesberghe en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 26 april 2007 in aanwezigheid van de griffier.