Uitspraak
GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
Sector handel
Zaaknummer : 200.007.319/01
Rolnummer rechtbank : 07-2697
arrest van de eerste civiele kamer d.d. 2 maart 2010
inzake
UNITED STEVEDORES AMSTERDAM (USA) V.O.F.,
gevestigd te Amsterdam,
appellante,
hierna te noemen: USA,
advocaat: mr. N.J.R.M. Elings te 's-Gravenhage,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer),
zetelend te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. J.H. Geerdink te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij exploot van 26 mei 2008 is USA in hoger beroep gekomen van het vonnis van 19 maart 2008, door de rechtbank 's-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven heeft USA vijf grieven tegen het vonnis aangevoerd, die door de Staat bij memorie van antwoord (met productie) zijn bestreden. Ten slotte hebben partijen kopiestukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 USA exploiteert een terrein in de haven van Amsterdam, vanwaar roerende zaken worden verscheept met het oog op de uitvoer daarvan uit Nederland.
1.2 Bij besluit van 17 september 2002 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder: VROM) aan USA een last onder dwangsom (verder: de last) opgelegd. De last luidt:
"U dient zich te onthouden van verdere overtreding van de volgende wettelijke bepalingen:
* artikel 10.44e lid 2 onder a van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 18 lid 1 van Pro de EVOA. Dit betreft het uitvoerverbod van niet-groene lijstafvalstoffen naar ACS-landen.
* artikel 10.44e lid 1 van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 26 lid 1 onder Pro e van de EVOA, in samenhang met artikel 1 en Pro 2 van verordening 1420/1999. Dit betreft resp. een uitvoerverbod en een verplicht voorafgaande kennisgevingsprocedure voor de export van bepaalde groene lijstafvalstoffen naar bepaalde niet-OESO-landen (zie daartoe de bijlagen bij verordening 1420/1999)
* artikel 10.44e lid 1 van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 26 lid 1 onder Pro e van de EVOA, in samenhang met artikel 1 leden Pro 1, 2 en 3 van verordening 1547/1999. Dit betreft een verplichte voorafgaande kennisgevingsprocedure voor de export van bepaalde groene lijstafvalstoffen naar bepaalde niet-OESO-landen (zie daartoe de bijlagen bij verordening 1547/1999).".
Het besluit is in werking getreden met ingang van de dag van verzending. Aan USA is een begunstigingstermijn van één week gegeven. De dwangsom bedraagt € 1.500,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-. USA heeft tegen de last geen rechtsmiddel ingesteld.
1.3 Bij brief van 2 juni 2006 heeft de staatssecretaris van VROM aan USA meegedeeld dat bij een controle-actie op 23, 24 en 25 januari 2006 op het terrein van USA zeven overtredingen van de last zijn geconstateerd. Op grond daarvan heeft de staatssecretaris aanspraak gemaakt op zeven verbeurde dwangsommen van elk € 1.500,- en USA verzocht ervoor te zorgen dat binnen 30 dagen € 10.500,- is betaald. Bij brief van 14 juni 2006 heeft USA haar standpunt terzake aan het Ministerie van VROM kenbaar gemaakt en verzocht om toezending van de controlerapporten. Bij brief van 12 juli 2006 heeft de staatssecretaris bedoelde controlerapporten aan USA toegezonden. USA heeft niets aan de Staat betaald.
1.4 Op 20 juni 2007 heeft de minister van VROM een dwangbevel ten laste van USA uitgevaardigd tot betaling van € 10.500,-, vermeerderd met rente en kosten (verder: het dwangbevel). Het dwangbevel is op 27 juni 2007 aan USA betekend.
2. USA heeft bij de rechtbank gevorderd dat deze USA tot goed opposant verklaart tegen het dwangbevel en het dwangbevel vernietigt, althans buiten effect stelt. De rechtbank heeft de vordering afgewezen.
3. Met haar eerste grief klaagt USA over de feitenvaststelling door de rechtbank. Zij meent dat de rechtbank een omschrijving had moeten geven van haar werkzaamheden als stuwadoor en haar rol in de exportketen, om van daaruit aan te geven in hoeverre zij medeverantwoordelijk zou kunnen worden gehouden voor de zeven beweerde overtredingen van de last. Verder brengt zij naar voren dat de rechtbank ten onrechte niet heeft stilgestaan bij de vraag of de door de Staat aan USA gemaakte verwijten terecht zijn gemaakt en of deze een overtreding opleveren van het in de EVOA opgenomen uitvoerverbod. De tweede grief valt de overweging van de rechtbank aan dat de overtredingen die aan de last ten grondslag liggen, identiek zijn aan die welke thans zijn geconstateerd, en dat daarom de betwisting van USA dat de geconstateerde feiten overtredingen van de last zijn, afstuit op de formele rechtskracht van de last. Zij meent ook hier dat zij als stuwadoor niet automatisch kan worden aangesproken op overtreding van het uitvoerverbod. Zij stelt dat zij op grond van de door haar met de rederij gesloten overeenkomst contractueel verplicht is de door haar verrichte handelingen te verrichten. Zij acht het niet haar taak de op haar terrein aanwezige goederen te controleren op eventuele overtredingen van de EVOA en stelt dat zij het niet in haar macht heeft aan de overtredingen een einde te maken. Zij verwijst daarbij naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) en naar een (strafrechtelijk) arrest van het gerechtshof Amsterdam. Met haar derde grief betoogt USA dat de rechtbank een nieuwe uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht had moeten aanvaarden. Als reden daarvoor voert zij aan dat de last te breed is, dat de Voorzitter van de Afdeling een soortgelijke brede last onrechtmatig heeft bevonden, dat de wetgever bij het wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht heeft erkend dat hij bij de regeling van de dwangsom een omissie heeft begaan door niet te eisen dat in de last de te nemen maatregelen worden omschreven, dat deze eis reeds voortvloeit uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat het op de wijze van de rechtbank erkennen van het beginsel van de formele rechtskracht op gespannen voet staat met artikel 6 van Pro het EVRM, omdat USA zich in de invorderingsfase niet behoorlijk kan verdedigen tegen aantasting van haar vermogenspositie als in de last de te nemen maatregelen niet zijn bepaald, alsmede omdat deze hantering van de formele rechtskracht op gespannen voet staat met het beginsel van gelijkheid van processuele wapens. In haar vierde grief beklaagt USA zich erover dat de rechtbank haar verweer tegen de invordering niet heeft getoetst aan het door de Staat gevoerde EVOA-beleid en dat de rechtbank dat beleid niet strijdig heeft geacht met het systeem van de EVOA, dat bij overtreding niet uitgaat van cumulatieve verantwoordelijkheid, maar van alternatieve, met een primaire verantwoordelijkheid bij de (beoogde) kennisgever. Deze grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
4. Het hof stelt voorop dat het, behoudens bijzondere omstandigheden, moet uitgaan van de juistheid van de last onder dwangsom, zowel naar de inhoud als naar de wijze van totstandkoming daarvan (beginsel van formele rechtskracht). De omstandigheid dat de Afdeling bestuursrechtspraak in 2002 en/of in 2007 in andere gevallen tot beslissingen is gekomen die ten aanzien van de termen waarin de last onder dwangsom toen was vervat, tot een andere conclusie leiden, en dat het gerechtshof Amsterdam in 2008 een verdachte heeft vrijgesproken in een soortgelijke zaak, maakt dat niet anders, reeds omdat USA bij de betreffende gedingen geen partij was. Bovendien heeft te gelden dat de vraag of een bestuursrechtelijke dwangsom is verbeurd, een andere is dan die of een verdachte wordt veroordeeld wegens het plegen van een strafbaar feit. Ook de omstandigheid dat de last onder dwangsom de overtredingen waarvan USA zich diende te onthouden, in globale termen omschrijft, is geen reden om in het onderhavige geval een inbreuk op het beginsel van formele rechtskracht te maken. USA heeft de rechtsgeldigheid van de last onder dwangsom kunnen voorleggen aan de bestuursrechter. Zij had daarbij alle relevante omstandigheden in het geding kunnen brengen, zoals haar plaats in de exportketen, de vraag of de controle van de zich op haar terrein bevindende voor uitvoer bestemde roerende zaken haar taak is, haar contractuele verplichtingen, de onduidelijkheid van de last en de vraag of het opleggen van de last in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de uitspraak van de Afdeling uit 2002 en de vraag of het door de Staat gevoerde EVOA-handhavingsbeleid strijdig is met het systeem van de EVOA. Het heeft haar bovendien steeds vrij gestaan om, bij gewijzigd inzicht over de juiste formulering van de last, aan de minister om intrekking daarvan te vragen en de beslissing op dat verzoek zo nodig aan de (onafhankelijke) bestuursrechter voor te leggen. Gelet op de mogelijkheden die USA had en heeft om alle relevante omstandigheden en factoren rond de last, waaronder de algemeenheid van de formulering ervan, aan de bestuursrechter voor te leggen, is het hof van oordeel dat de beperkte toetsing door de rechter bij de invordering van beweerdelijk verbeurde dwangsommen niet op gespannen voet staat met de in artikel 6 EVRM Pro vervatte rechten, waaronder het beginsel van equality of arms. Ook de omstandigheid dat de wetgever sinds 1 juli 2009 eist dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft, rechtvaardigt naar het oordeel van het hof in elk geval geen uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht in een situatie als de onderhavige, waarin zowel de last als de beweerde overtredingen vóór de inwerkingtreding van de wetswijziging is opgelegd, onderscheidenlijk zijn geconstateerd.
5. Het hof is van oordeel dat de toetsing van de civiele rechter die oordeelt over het verzet tegen een dwangbevel als het onderhavige, beperkt dient te blijven tot de vraag of sprake is van overtreding(en) van de last en de vraag of de invordering rechtmatig is. In de rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.4 heeft het hof zelf de voor die toetsing van belang zijnde feiten weergegeven, daarbij voor zover nodig rekening houdend met de eerste grief. Die grief kan op zichzelf niet tot vernietiging van het vonnis leiden.
6. Blijkens het controleverslag dat de Staat ter onderbouwing van zijn verweer heeft overgelegd, werden op het door USA geëxploiteerde terrein zes motorvoertuigen aangetroffen waarbij de controleurs zagen dat zij waren beladen met losgeladen auto-onderdelen die in een zodanige toestand verkeerden dat zij om daarbij aangegeven redenen niet direct voor hergebruik geschikt waren. Een zevende aangetroffen motorvoertuig was zodanig beschadigd dat het in onvoldoende rijtechnische staat verkeerde. Blijkens de aanwezige documentatie waren deze aangetroffen roerende zaken bestemd voor uitvoer naar onderscheidenlijk Ghana (tweemaal), Kameroen en Nigeria (viermaal). In zijn brief van 2 juni 2006 heeft de staatssecretaris van VROM de auto-onderdelen en het motorvoertuig telkens op grond van de hierboven weergegeven en in de brief overgenomen bevindingen van de controleurs gekwalificeerd als afvalstoffen en de beoogde uitvoer naar de betreffende landen aangemerkt als ingevolge artikel 18, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 26, eerste lid, onder e, van de EVOA verboden. Hiertegen heeft USA geen voldoende gemotiveerd verweer gevoerd, zodat het hof hiervan uitgaat.
7. De aan USA opgelegde last houdt onder meer in dat zij zich dient te onthouden van overtreding van artikel 18, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 26, eerste lid, onder e, van de EVOA. Die last kon USA naar het oordeel van het hof redelijkerwijs niet anders begrijpen dan dat zij de nodige maatregelen diende te nemen om te voorkomen dat de handelingen die zij met uit te voeren goederen verrichtte, zouden leiden tot een zodanige uitvoer. USA heeft noch in eerste aanleg, noch in hoger beroep feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit blijkt dat zij ook maar enige maatregel heeft genomen. Het hof deelt daarom het oordeel van de rechtbank dat USA de ingevorderde dwangsommen heeft verbeurd.
8. Desalniettemin zou de invordering van de dwangsom onrechtmatig kunnen worden geoordeeld ingeval USA het als overtreder van de last niet in haar macht had om de last na te komen. Daarvoor is nodig dat USA daartoe met betrekking tot de onderhavige concrete afvalstoffen noch feitelijk, noch juridisch in staat was. Het betoog van USA dat het niet haar taak is controle op uit te voeren zaken uit te oefenen, kan in de onderhavige verzetprocedure geen rol meer spelen. Zoals in rechtsoverweging 4 is overwogen, had USA dat betoog kunnen laten toetsen in een bestuursrechtelijke procedure rond de oplegging van de last. Ter toetsing ligt thans slechts voor of USA ten aanzien van de concrete afvalstoffen noch juridisch, noch feitelijk in staat was de nodige maatregelen te nemen. Feiten of omstandigheden die het hof zouden kunnen brengen tot het oordeel dat USA het met betrekking tot de onderhavige concrete overtredingen niet in haar macht had de nodige maatregelen te nemen, heeft USA niet aangevoerd; daarvan is ook overigens niet gebleken. Het hof acht de invordering van de dwangsommen daarom niet onrechtmatig.
9. Het in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 8 overwogene brengt het hof tot de slotsom dat ook de tweede, derde en vierde grief niet tot het door USA beoogde resultaat leiden.
10. De vijfde grief betreft het oordeel van de rechtbank dat de stelling van USA dat de last eerst aan haar betekend had moeten worden om als grondslag te kunnen dienen voor het verbeuren van dwangsommen, geen steun vindt in het recht. USA brengt naar voren dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom zij geen beroep kan doen op artikel 430, derde lid, Rv. Zij verwijst verder naar een arrest van de Hoge Raad (NJ 1980, 169) en naar de vierde tranche van de Awb, waaruit zou blijken dat de regeling van de dwangsom op artikel 611a e.v. (kennelijk bedoeld: Rv) is gebaseerd.
11. Het oordeel van de rechtbank is juist. USA kan geen beroep doen op artikel 430, derde lid, Rv omdat dit artikel betrekking heeft op grossen van in Nederland gewezen vonnissen, van beschikkingen van de Nederlandse rechter en van in Nederland verleden authentieke akten alsmede van andere bij de wet als executoriale titel aangewezen stukken. Uit de wet volgt niet dat de last (die niet door de rechter is gegeven en ook geen in Nederland verleden authentieke akte is) als executoriale titel is aangewezen. Het beroep op bedoeld arrest van de Hoge Raad gaat niet op omdat dat betrekking heeft op civielrechtelijke, door de rechter onder oplegging van een dwangsom gegeven bevelen en niet op door het bestuur opgelegde lasten onder dwangsom. Ingevolge artikel 3:41 Awb Pro geschiedt de bekendmaking van overheidsbesluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen. Daarin wordt door de vierde tranche van de Awb geen verandering gebracht; daarin wordt slechts voor de bekendmaking van een dwangbevel, in afwijking van de algemene regeling voor de bekendmaking van bestuursbesluiten in de artikelen 3:41 tot en met 3:45 Awb, betekening van een exploot als bedoeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voorgeschreven (artikel 4:123, eerste lid, Awb). De vijfde grief faalt eveneens.
12. Aangezien alle grieven falen, zal het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een kostenveroordeling van USA als door de Staat gevorderd.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 19 maart 2008;
- veroordeelt USA in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 303,- aan verschotten en € 894,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. A.V. van den Berg, J. Kramer en J.C.N.B. Kaal en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 2 maart 2010 in aanwezigheid van de griffier.