Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector belasting
Nummers BK-10/00808 t/m BK-10/00810
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer d.d. 11 oktober 2011
in het geding tussen:
Stichting [X], gevestigd te [Z], hierna: belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Leidschendam-Voorburg, hierna: de Inspecteur,
inzake het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 30 november 2010, nummers AWB 08/736, 08/737 en 08/738 LEGGW, betreffende de na te noemen van belanghebbende geheven bedragen aan leges.
Heffing, bezwaar en geding in eerste aanleg
1.1. De Inspecteur heeft bij twee facturen, beide gedagtekend 31 juli 2006, en een factuur, gedagtekend 31 oktober 2006, aan belanghebbende leges in rekening gebracht wegens het in behandeling nemen van aanvragen om bouwvergunning(en) voor de bouw dan wel verbouw van de in de betreffende aanslagen, genummerd [nummer 1], [nummer 2] en [nummer 3], omschreven onroerende zaken.
1.2. Bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar heeft de Inspecteur belanghebbendes bezwaren gedeeltelijk afgewezen en de aanslagen met nummers [nummer 1], [nummer 2] gehandhaafd en de aanslag [nummer 3] verminderd.
1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft bij in één geschrift vervatte uitspraken het beroep ongegrond verklaard.
Loop van het geding in hoger beroep
2.1. Belanghebbende is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. In verband daarmee is door de griffier een griffierecht geheven van € 448. De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
2.2. Voorafgaand aan de zitting heeft tussen het Hof en de Inspecteur een briefwisseling plaatsgevonden (brieven van 28 april 2011 en 18 mei 2011) en zijn van belanghebbende op 10 augustus 2011 nadere stukken ontvangen. Een afschrift van correspondentie en nadere stukken zijn gezonden aan de wederpartij.
2.3. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 23 augustus 2011, gehouden te ’s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
2.4. Het Hof heeft bij brief van 30 augustus 2011 de Minister van Veiligheid en Justitie, door tussenkomst van de Raad voor de Rechtspraak (hierna: de Raad) in het geding betrokken. Een afschrift van die brief is op dezelfde datum gezonden aan belanghebbende en de Inspecteur.
2.5. De Inspecteur heeft op 21 september 2011 aan het Hof een reactie gezonden op de brief van 30 augustus 2011. De Raad heeft op de brief van het Hof geantwoord bij schrijven van 30 september 2011. Een afschrift van de correspondentie is gezonden aan belanghebbende, de Inspecteur en de Raad.
Verordening
3.1. De raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg heeft in zijn openbare vergadering van 2 november 2004 vastgesteld de gewijzigde Verordening op de heffing en invordering van leges 2005 (hierna: de Verordening), met de daarbij behorende tarieventabel. Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
3.2. De Verordening houdt, voor zover te dezen van belang, het volgende in:
“Artikel 2 - Belastbaar feit
Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van of door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 - Belastingplicht
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
(···)
Artikel 5 - Tarieven
De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
(···)
Artikel 6 - Wijze van heffing
De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.
(···)
Artikel 11 - Inwerkingtreding en citeertitel
1. (···)
2. Deze verordening treedt in werking met ingang van de eerste dag na die van de bekendmaking.
3. De datum van ingang van de heffing is 1 januari 2005.
4. (···)”.
3.3. De Tarieventabel bevat onder meer de volgende bepalingen:
“5.3 Bouwvergunningaanvragen
Het tarief bedraagt terzake van het in behandeling nemen van:
(···)
5.3.2 Reguliere bouwvergunning
een aanvraag tot het verkrijgen van ene reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel p, van de woningwet:
1,75 % van de bouwkosten tot € 25.000,00, vermeerderd met
1,50 % van de bouwkosten tot € 500.000,00, vermeerderd met
1,25 % van de bouwkosten boven € 500.000,00
met een minimum van € 100,00.
(···)”.
Vaststaande feiten
Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, in hoger beroep het volgende komen vast te staan:
4.1. Belanghebbende is op [datum] opgericht. In het handelsregister van de Kamer van Koophandel is als bedrijfsomschrijving van belanghebbende opgenomen: “Stichting en exploitatie van woningen”.
4.2. Belanghebbende heeft op 15 en 16 december 2005 bij burgemeester en wethouder van de gemeente Leidschendam-Voorburg aanvragen ingediend voor het verlenen van vergunningen voor het bouwen van twee appartementencomplexen en een garage en voor het gedeeltelijk veranderen van woningen in die gemeente.
4.3. Bij de bestreden aanslagen zijn uiteindelijk na bezwaar respectievelijk € 108.632,73, € 79.477,73 en € 74.171,02 aan leges in rekening gebracht.
Omschrijving geschil en standpunten van partijen
5.1. Tussen partijen is in geschil of de legestarieven in strijd met het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet dan wel in strijd met het bepaalde in artikel 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en/of het zorgvuldigheidsbeginsel zijn vastgesteld, welke vragen belanghebbende bevestigend en de Inspecteur ontkennend beantwoordt.
5.2. Belanghebbende heeft ter ondersteuning van haar standpunt - zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd.
5.2.1. De gemeenteraad had ten tijde van het vaststellen van de Tarieventabel en de Verordening niet de beschikking over een zorgvuldig opgestelde raming van kosten en baten die zijn verbonden aan de legesheffing en heeft deze derhalve niet ten grondslag kunnen leggen aan de vaststelling van de legestarieven, zodat toetsing aan de opbrengstnorm van artikel 229b van de Gemeentewet onmogelijk is.
5.2.2. De tarieven zijn in strijd met het bepaalde in artikel 3.2 van de Awb en/of het zorgvuldigheidsbeginsel vastgesteld. De gemeente heeft, alvorens de Verordening vast te stellen, niet zorgvuldig afgewogen welke kosten wel en welke kosten niet via de legesheffing mogen worden verhaald. Steeds wordt zijdens de gemeente in openbare stukken, bijvoorbeeld de Voorjaarsnota 2005, vermeld dat de tarieven van de legesheffing kostendekkend zijn, maar uit de in de procedure overgelegde stukken blijkt een kostendekkendheid van slechts 24 percent.
De Inspecteur heeft ten onrechte het aan de rechtbank overgelegde overzicht van de ramingen van baten en lasten (spreadsheet bij nader stuk van de Inspecteur aan de rechtbank van 11 november 2008; hierna: het overzicht) niet gebaseerd op de stukken die destijds zijn betrokken in het overleg met de gemeenteraad over de vaststelling van de legestarieven.
5.2.3. Belanghebbende betwist de kostendekkendheid van de Legesverordening. De kostentoerekening die de Inspecteur uiteindelijk heeft verstrekt is niet voldoende inzichtelijk gemaakt. Er is bijvoorbeeld geen inzicht gegeven in de directe en indirecte kosten.
5.2.4. In de ramingen van opbrengsten en kosten voor het jaar 2005 ontbreken de kosten en verwachte baten van een aantal diensten waarvoor ingevolge de Verordening leges geheven kan worden (hoofdstuk I Algemeen, hoofdstuk II Bestuurstaken, Hoofdstuk VI Gemeentearchief, Hoofdstuk VII Kiezersregister en hoofdstuk VIII Kadaster). Zonder die gegevens is de gehele Verordening niet te toetsen. Het oordeel van de rechtbank dat het waarschijnlijk diensten van geringe omvang betreft, is onbegrijpelijk.
5.2.5. Belanghebbende heeft met betrekking tot de in het overzicht onderscheiden productgroepen nog het volgende gesteld:
A) Belanghebbende somt een aantal diensten op, zoals het verlenen van de diverse vrijstellingen op grond van het bepaalde in de artikelen 15, 17 en 19, lid 2, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: WRO), aanlegvergunningen en reclamevergunningen waarbij wel lasten zijn toegerekend maar geen baten.
B) Bij de productgroep Beschikkingen Bouwen is onder de kosten van bouwvergunningen een bedrag van € 823.764 ter zake van kosten voor handhaving begrepen terwijl dat niet is toegestaan.
C) Bij de productgroep Servicecentrum/burgerzaken bestaan de totale lasten (€ 2.011.114) volgens het overzicht voor 79 percent (€ 1.587.154) uit de kostenpost Servicecentrum. Niet duidelijk is uit welke kosten het uurtarief van de personen die werkzaam zijn bij dat centrum bestaat. Hierin zijn uren opgenomen die geen enkel verband houden met de specifieke dienstverlening waarvoor leges wordt geheven.
D) De kosten voor naturalisatie mogen niet worden meegenomen aangezien de diensten die daarvoor worden verricht niet voorkomen in de Verordening.
E) Bij de productgroep Servicecentrum/vergunningen, beschikkingen bouwen, bedragen de begrote lasten voor het jaar 2005 € 1.633.201 en de begrote baten € 443.000. Voor het jaar 2006 zijn de lasten begroot op € 1.823.293 en de baten op € 1.745.500. Uit deze vergelijking moet worden geconcludeerd dat het overgrote deel van de kosten die aan de bouwleges worden toegerekend niet samenhangen met de dienstverlening. De conclusie is dat in het geheel geen verband bestaat tussen de geraamde baten en de geraamde lasten. Er zijn kosten in het overzicht verwerkt die geen enkele relatie hebben met de dienstverlening: het gaat om posten als “externe adviezen”, “informatie AO” en “algemeen bouwen SC” en “algemeen bouwen DVB”.
F) De baten van de bouwvergunningen zijn niet juist berekend. Het kan niet juist zijn dat één belastingplichtige € 312.187 aan leges opbrengt, terwijl de raming van de opbrengst € 443.000 is.
G) De Inspecteur rekent aan het verlenen van de bouwvergunningen uren toe van werkzaamheden die daaraan niet kunnen zijn besteed, aangezien gemiddeld volgens de cijfers van de gemeente 42 arbeidsuren aan een bouwvergunning zijn besteed, terwijl dit volgens een landelijk bepaald gemiddelde slechts 14,36 uren kan zijn geweest. Belanghebbende leidt daaruit af dat de kosten voor de bouwvergunningen lager moeten zijn geweest.
H) De post Servicecentrum/vergunningen, beschikkingen milieubeheer. De Verordening biedt geen diensten aan in dit kader. Gezien het feit dat tegenover de lasten geen baten staan zou een dergelijke dienst niet in de legesverordening behoren te worden opgenomen en dienen de lasten te worden geëlimineerd uit de lastenraming.
I) Servicecentrum/vergunningen, beschikkingen ruimte/vergunningen APV/ huisvestingsvergunningen/vergunningen bijzondere wetten. Bij deze posten zijn, gezien de verhouding tussen lasten en baten, kosten toegerekend die hieraan niet mogen worden toegerekend.
J) Servicecentrum/vergunningen, vergunningen monumenten. Bij deze post zijn slechts lasten en geen baten opgenomen. Daarom is geen sprake van een dienst waarvoor leges worden geheven en kunnen de kosten niet meegenomen worden bij de toetsing aan de opbrengstnorm van artikel 229b Gemeentewet.
K) Servicecentrum/zorgloket, gehandicapten parkeerkaart. Blijkens het verslag van de openbare vergadering van de gemeenteraad van 2 november 2004 wordt het college opgedragen een regeling te ontwerpen om de kosten van de leges van een gehandicaptenparkeerkaart op 50 percent van het tarief vast te stellen. Uit het overzicht blijkt echter dat de lasten € 81.937 bedragen ten opzichte van de baten van € 8.750, dus 258 percent hoger zijn. Deze cijfers kunnen onmogelijk ten grondslag liggen aan de vaststelling van de legestarieven, aldus belanghebbende.
L) Bij de post Ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen zijn zeer hoge kosten opgenomen maar in het geheel geen baten.
M) De Inspecteur stelt ten onrechte dat 10.115 uren aan werkzaamheden van de brandweer kunnen worden toegerekend aan diensten waarvoor leges worden geheven. Kosten voor preventie algemeen, veiligheid en handhaving kunnen niet worden toegerekend aan de legesheffing. De post kent een onwaarschijnlijke wanverhouding tussen de baten en de lasten.
5.2.6. Belanghebbende komt tot de conclusie dat de Inspecteur niet heeft bewezen dat de baten van de legesheffing de lasten ter zake niet overtreffen.
5.2.7. Belanghebbende maakt aanspraak op vergoeding van (immateriële) schade wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling in bezwaar door de Inspecteur en de beslechting van het geschil in beroep door de rechtbank.
5.3. De Inspecteur heeft de standpunten van belanghebbende gemotiveerd bestreden en houdt de juistheid van de in rekening gebrachte bedragen aan leges staande.
5.3.1. De Inspecteur heeft gesteld dat de legestarieven zodanig zijn vastgesteld dat geen sprake is van een meer dan kostendekkende heffing. De onderdekking is dusdanig groot dat op voorhand aannemelijk is dat aan de in artikel 229b van de Gemeentewet gestelde voorwaarde is voldaan, ook in het geval de door belanghebbende gestelde onvolkomenheden in aanmerking worden genomen. Alle gegevens die relevant zijn voor de beoordeling van de in geschil zijnde vraag zijn aanwezig in de begroting. De wijze en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten is niet bepalend voor de beantwoording van de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen. Dat inzicht kan dus ook worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting.
5.3.2. De diensten die ontbreken in de kostenonderbouwing zijn vanwege geringe omvang niet in de onderbouwing betrokken en maken de onderdekking niet goed. De omstandigheid dat in sommige gevallen slechts alleen lasten zijn opgevoerd en geen baten houdt overigens niet in dat de kosten van die activiteiten niet verhaalbaar kunnen zijn.
5.3.3. De activiteit van de informatievoorziening staat in een meer dan zijdelings verband met de legesheffing. De kosten voor de beschikkingen milieubeheer zijn niet in de kostenonderbouwing opgenomen. Er zijn geen kosten van handhaving in de kostenonderbouwing opgenomen. De kosten van de brandweer houden meer dan zijdelings verband met de legesheffing.
5.4. Voor een verdere uiteenzetting van de gronden waarop partijen hun standpunten doen steunen verwijst het Hof naar de gedingstukken.
Conclusies van partijen
6.1. Het hoger beroep van belanghebbende strekt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en de uitspraken op bezwaar en tot vermindering van de in rekening gebrachte leges tot nihil en tot het toekennen van een schadevergoeding.
6.2. De Inspecteur heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraken van de rechtbank.
Oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard na - voor zover van belang - het volgende te hebben overwogen:
Toepasselijke verordening
2.9 [De Inspecteur] heeft tijdens de eerste mondelinge behandeling van de beroepen gesteld dat hij de gevorderde bedragen heeft berekend met inachtneming van de (voor het jaar 2005 geldende) Verordening en Tarieventabel. Deze stelling is met de tekst van de Verordening in overeenstemming. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de vermelding in de uitspraken op bezwaar van de Legesverordening 2006 als basis van de gevorderde bedragen een vergissing is. Omdat [belanghebbende] door deze vergissing niet in haar processuele positie is geschaad noch anderszins is benadeeld, verbindt de rechtbank daaraan geen gevolgen.
Toepassing opbrengstlimiet
2.10 Artikel 229b van de Gemeentewet stelt aan verordeningen als de onderhavige de eis dat de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna: de opbrengstlimiet). Daartoe dient te worden beoordeeld of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100% uitgaat (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 61). Voor beperking van de toetsing aan de opbrengstlimiet tot de legestarieven die in een bepaald hoofdstuk of een bepaalde regel van de Tarieventabel zijn opgenomen, is geen steun te vinden in artikel 229b van de Gemeentewet, noch in enige andere wettelijke bepaling. Dat dit laatste na de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 (mogelijk) anders is, is voor de beoordeling van het onderhavige geschil niet van betekenis omdat de legestarieven voor het jaar 2005 niet aan de (ruimschoots) na afloop van het jaar 2005 in werking getreden Wabo behoeven te voldoen.
2.11 Bij de beantwoording van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden, neemt de rechtbank het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, 07/12961, LJN: BI1968, tot leidraad. Derhalve stelt de rechtbank voorop dat een geschil over, kort gezegd, limietoverschrijding procesrechtelijk hierdoor wordt gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna te omschrijven (verzwaarde) eisen aan de motivering die [de Inspecteur] geeft voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden.
2.12 Omdat [belanghebbende] aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in die bepaling bedoelde geraamde "lasten ter zake" hebben overschreden, dient [de Inspecteur] inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [de Inspecteur] dit inzicht verschaft door de overlegging van een op de primitieve begroting van de gemeente Leidschendam-Voorburg voor het jaar 2005 gebaseerd overzicht van de gemeentelijke uitgaven en inkomsten ter zake van de in de Verordening genoemde diensten (hierna: het overzicht). Volgens het overzicht bedragen de begrote uitgaven ter zake van de in de Verordening genoemde diensten in totaal € 6.925.071 en de ter zake van deze diensten begrote inkomsten in totaal € 1.659.820. Met betrekking tot de “beschikkingen bouwen” vermeldt het overzicht € 1.633.201 aan begrote uitgaven en € 443.000 aan begrote inkomsten.
2.13 [Belanghebbende] trekt met betrekking tot verschillende uitgavenposten in twijfel dat zij kunnen worden aangemerkt als “lasten ter zake” in de zin van de opbrengstlimiet. De twijfel betreft met name:
- met betrekking tot alle hoofdstukken van de Tarieventabel: de indirecte kosten, in het bijzonder kosten van beleidsvoorbereiding, handhaving, toezicht, controles (andere dan de eerste controle na vergunningverlening) en inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures (andere dan de eerste controle);
- kostenposten betreffende de in de hoofdstukken 1 (Algemeen), 2 (Bestuurszaken), 6 (Gemeentearchief), 7 (Kiezersregister) en 8 (Kadaster) van de Tarieventabel opgenomen dienstverleningen, omdat [de Inspecteur] met betrekking tot deze hoofdstukken geen ramingen in het overzicht heeft opgenomen.
2.14 Kennelijk is [belanghebbende] de opvatting toegedaan dat indirecte kosten niet door middel van legesheffing in rekening kunnen worden gebracht aan degenen die het genot van de verleende diensten hebben. Deze opvatting vindt geen steun in de wet en de jurisprudentie. Uit onder meer HR 31 maart 1999, nr. 33 427, BNB 1999/221, HR 2 december 2005, nr. 39 275, BNB 2006/67, HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, BNB 2010/234 en HR 4 juni 2010, nr. 08/00314, BNB 2010/235, volgt dat alle (directe of indirecte) kosten die meer dan zijdelings verband houden met de diensten ter zake waarvan leges worden geheven, in de ramingen van de “lasten ter zake” kunnen worden betrokken. Daarbij dient ervan te worden uitgegaan dat kostenposten slechts dan niet (geheel of ten dele) als door middel van legesheffing te verhalen kosten kunnen worden aangemerkt, indien zij geheel of nagenoeg geheel, dat wil zeggen voor 90% of meer, andere doeleinden dienen (vergelijk HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, BNB 2010/234). Gelet op het een en ander dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over de indirecte kosten van de in de legesheffing betrokken diensten te verstrekken die - indien mogelijk - buiten twijfel stellen dat de door [belanghebbende] genoemde indirecte kosten voor 10% of meer worden gemaakt ten behoeve van de verlening van met leges belaste diensten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [de Inspecteur] met het overzicht en de daarop door hem gegeven toelichting deze nadere inlichtingen verstrekt. Anders dan [belanghebbende] meent, verplicht artikel 212 van Pro de Gemeentewet [de Inspecteur] niet tot een verdergaande uitwerking of detaillering van de ramingen ten behoeve van de toetsing van de tarieven aan de opbrengstlimiet.
2.15 Voor zover [belanghebbende] stelt dat de in de door [de Inspecteur] verstrekte informatie begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn draagt [belanghebbende], tegenover de gemotiveerde betwisting van deze stelling door [de Inspecteur], de bewijslast daarvan. Naar het oordeel van de rechtbank is hetgeen [belanghebbende] ter weerlegging van het overzicht en de daarop gegeven toelichting heeft aangevoerd, niet, althans onvoldoende, toegespitst op door haar in twijfel getrokken, in het overzicht opgenomen kostenposten met een voor de toepassing van de opbrengstlimiet relevante omvang, zodat [belanghebbende] daarmee niet aannemelijk maakt dat de in de door [de Inspecteur] verstrekte informatie begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn.
2.16 [Belanghebbende] stelt dat, omdat in het overzicht de hoofdstukken 1 (Algemeen), 2 (Bestuurszaken), 6 (Gemeentearchief), 7 (Kiezersregister) en 8 (Kadaster) van de Tarieventabel ontbreken, het overzicht geen volledig inzicht geeft in de ramingen van de baten van de legesheffing en de lasten ter zake. Deze stelling kan, wat er overigens van zij, naar het oordeel van de rechtbank de conclusie dat de opbrengstlimiet is overschreden niet dragen. Hierbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
2.17 Anders dan [belanghebbende] kennelijk meent is de wijze waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen. Zoals hiervoor is overwogen heeft [de Inspecteur], met het overzicht en de toelichting daarop, inzicht verschaft in de desbetreffende ramingen. Dat in het overzicht een aantal hoofdstukken van de Tarieventabel buiten beschouwing is gelaten, doet daaraan niet af. Kennelijk zijn de baten en de uitgaven van de in deze hoofdstukken vermelde diensten vanwege hun relatief geringe omvang (de opmerking in de brief van 11 november 2008, waarbij [de Inspecteur] het overzicht heeft overgelegd, dat ramingen beneden een bedrag van € 5.000 buiten beschouwingen zijn gelaten, wijst daarop) of om andere redenen niet afzonderlijk begroot. Dat brengt niet mee dat [de Inspecteur] in onvoldoende mate inzicht heeft verschaft in de ramingen van baten en lasten ter zake van de diensten, noch dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake hebben overschreden.
2.18 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde "lasten ter zake" niet hebben overschreden.
Toetsing aan de algemene rechtsbeginselen
2.19 De stelling van [belanghebbende] dat de gemeente Leidschendam-Voorburg, om de toetsing van haar legesheffing aan de algemene rechtsbeginselen - waartoe de rechtbank ook het willekeurverbod rekent - mogelijk te maken, op controleerbare wijze dient vast te leggen welke uitgaven zij in welke mate door elk van de heffingen in de Verordening beoogt te dekken, vindt naar het oordeel van de rechtbank onder meer steun in het arrest van de Hoge Raad van 4 februari 2005, nr. 38 860, BNB 2005/112. De rechtbank volgt [belanghebbende] echter niet in haar stelling dat een dergelijke vastlegging ontbreekt. Uit het door [de Inspecteur] overgelegde overzicht dat, naar niet in geschil is, is ontleend aan de primitieve begroting van de gemeente Leidschendam-Voorburg voor het jaar 2005, blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat deze begroting inzicht biedt in de wijze waarop en de mate waarin de gemeente de geraamde kosten van de in de legesheffing betrokken diensten door deze legesheffing beoogt te dekken. De gemeente is ook in het kader van de toetsing van haar legesheffing aan de algemene rechtsbeginselen niet gehouden tot een verdergaande uitwerking of detaillering van de in de begroting opgenomen vastlegging, zoals deze is samengevat in het door [de Inspecteur] overgelegde overzicht.
2.20 De onder 2.19 door de rechtbank gewogen en afdoende bevonden vastlegging van de wijze waarop en de mate waarin de gemeente de geraamde kosten van de in de Tarieventabel opgenomen diensten door legesheffing beoogt te dekken, biedt geen steun aan de stelling van [belanghebbende] dat de legestarieven in strijd zijn met de algemene rechtsbeginselen, waaronder het willekeurverbod. Ook de overigens door [belanghebbende] aangevoerde feiten kunnen deze stelling niet dragen. Bij dit oordeel neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
2.21 Aan de gemeentelijke wetgever (de gemeenteraad) komt, binnen de in artikel 219, lid 2 (geen afhankelijkheid van het inkomen, de winst of het vermogen), en artikel 229b, lid 1 (de opbrengstlimiet), van de Gemeentewet gestelde grenzen, bij de vaststelling van (de hoogte en de differentiatie) van de legestarieven een ruime beoordelingsvrijheid toe. Zijn oordeel dient te worden geëerbiedigd tenzij het van redelijke grond is ontbloot. De raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg is bij de vaststelling van (de hoogte en de differentiatie) van de legestarieven deze ruime beoordelingsvrijheid niet te buiten gegaan. Hetgeen [belanghebbende] heeft gesteld over kruissubsidiëring binnen de Verordening en ruwheden in de tariefstelling van de (bouw)leges - de rechtbank laat de gegrondheid van deze stellingen uitdrukkelijk in het midden - brengt, ook al zouden de kruissubsidiëring en de ruwheden zich in de door [belanghebbende] genoemde mate voordoen, naar het oordeel van de rechtbank niet mee dat de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg, door de in de Tarieventabel opgenomen tarieven vast te stellen, heeft gehandeld in strijd met de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het willekeurverbod.
Beoordeling van het hoger beroep
7.1. Artikel 229b van de Gemeentewet stelt aan verordeningen als de onderhavige de eis dat de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna: de opbrengstlimiet). Daartoe dient te worden beoordeeld “of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100 percent uitgaat” (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 61). In het kader van deze beoordeling van de opbrengstlimiet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (HR 4 februari 2005, nr. 38860, LJN: AP1951, BNB 2005/112).
7.2. In dit verband verdient opmerking dat de wijze en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen. Zoals is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, BNB 2009/159, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar om in een procedure als de onderhavige, waarin een limietoverschrijding in geschil is, inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dit inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet zijn bekendgemaakt ten tijde van de vaststelling van de verordening (vgl. ook HR 16 april 2010, 08/02001, LJN: BM1236).
De omstandigheid dat de baten- en lastenramingen niet behoorden tot het aan de gemeenteraad voorgelegde pakket op het moment dat de raad de Verordening en de tarieftabel vaststelde, maar in de rechterlijke procedure zijn overgelegd, is mitsdien niet bepalend voor de vraag of ter zake van de legesheffing de opbrengstlimiet is overschreden. Bovendien geldt dat deze ramingen voor de raad na het stellen van vragen of na onderzoek beschikbaar waren.
7.3. De opbrengstlimiet wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten.
Het Hof gaat mitsdien in zoverre voorbij aan de omstandigheid dat de gemeenteraad het college heeft opgedragen de tarieven voor parkeervergunningen voor 50 percent kostendekkend te maken (stelling K). Ook de omstandigheid dat de begrote lasten van het servicecentrum/vergunningen, beschikkingen bouwen 394 percent van de begrote baten bedragen, is in het kader van deze toetsing niet van belang. De Inspecteur heeft hiervoor een aannemelijke verklaring gegeven, inhoudend dat de uitgaven ter zake van deze posten in 2005 zijn gedaan, terwijl de betreffende baten in 2006 binnenkomen.
7.4. In het onderhavige geval gaat de totale geraamde opbrengst van de leges niet uit boven de totale geraamde kosten. Dat blijkt uit het door de Inspecteur voor de rechtbank op 11 november 2008 overgelegde overzicht dat leidt tot € 1.659.820 aan opbrengsten en € 6.925.071 aan kosten. Een en ander is afgeleid uit de primitieve begroting voor het jaar 2005. Het is, gelet op dit overzicht alsmede op de door de Inspecteur in de stukken daarop gegeven toelichting, aan belanghebbende om de juistheid daarvan te betwisten door feiten en omstandigheden te stellen en zonodig aannemelijk te maken, die kunnen leiden tot het oordeel dat de opbrengstlimiet wel is overschreden, een en ander volgens de lijnen van de bewijslevering uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, BNB 2009/159. Het Hof merkt op dat dit niet inhoudt dat op belanghebbende een verzwaarde bewijslast is gelegd.
7.5. Het Hof neemt de overwegingen 2.14, 2.16 en 2.17 van de rechtbank over en maakt deze tot de zijne.
7.6. Het Hof neemt verder bij het in 7.4 gegeven oordeel het volgende in aanmerking.
7.7. Ten aanzien van de niet in het overzicht genoemde diensten waarop de hoofdstukken I (Algemeen), II (Bestuurszaken), VI (Gemeentearchief), VII (Kiezersregister) en VIII (Kadaster) van de Tarieventabel zien, heeft de Inspecteur bevestigd - en het Hof acht dit ook geloofwaardig - dat de in die hoofdstukken vermelde diensten vanwege hun relatief geringe omvang zijn geraamd op bedragen van ten hoogste € 5.000 en daarom buiten beschouwing zijn gelaten. Het Hof ziet geen reden om bij diensten van relatief geringe omvang in baten en lasten als hier sprake van is een afzonderlijke toerekening te verlangen.
7.8. Voor zover belanghebbende betoogt dat een rechtstreeks verband is vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds, zoals belanghebbende bij verscheidene posten als de gehandicaptenparkeerkaarten en de kosten van het servicecentrum bepleit, is dit betoog onjuist (vgl. HR 24 december 1997, nr. 32.569, LJN AA3345). Het Hof verwerpt daarom de stellingen onder E, F, I, J en K.
7.9. Belanghebbende stelt dat op grond van het grote verschil tussen de totale kosten (€ 2.011.114) en de totale baten (€ 1.005.512) van het servicecentrum burgerzaken in zijn geheel (60501), dit verschil inzichtelijk gemaakt dient te worden door de onderliggende kostenpost servicecentrum (4620221) - die in de primitieve begroting 2005 reeds is uitgesplitst per dienst - zoals bevolkingsadministratie, burgerlijke stand, reisdocumenten, rijbewijzen en dergelijke - verder uit te splitsen naar de kosten van de werkzaamheden per uur van het onder die post gerangschikte personeel.
Naar het oordeel van het Hof rechtvaardigt de enkele omstandigheid dat er een groot verschil is tussen kosten en baten niet de conclusie dat sprake is van het toerekenen van kosten die niet voor de betreffende dienst zijn gemaakt. Een concrete verhouding tussen kosten en baten per post is immers niet voorgeschreven bij de toetsing aan de opbrengstlimiet.
De Inspecteur heeft ter zitting gesteld dat een deel van de kosten van het servicecentrum niet zijn toegerekend, zoals de kosten van het zorgloket en de kosten van het blussen van branden. Belanghebbende heeft deze stelling niet bestreden. Het Hof acht door belanghebbende niet aannemelijk gemaakt dat kosten zijn toegerekend aan de diensten voor de legesheffing die daar niet in thuishoren.
Evenmin acht het Hof, tegenover de gemotiveerde weerspreking door de Inspecteur ter zitting, niet aannemelijk dat de kosten van het servicecentrum informatieverstrekking burgerzaken (6050115) een slechts zijdelings verband houden met het verstrekken van diensten die aan de legesheffing zijn onderworpen. Het Hof ziet geen reden om een uiteenzetting van de Inspecteur te verlangen van het uurtarief van de personen werkzaam bij dat betreffende deel van het servicecentrum. De omstandigheid dat ook hier enkel lasten en geen baten zijn begroot, houdt in dat het niet gaat om direct toerekenbare kosten, maar om indirecte kosten. Het Hof verwerpt het onder C, J en L gestelde.
7.10. Anders dan belanghebbende stelt (stelling B) is niet aannemelijk dat bij de productgroep Beschikkingen Bouwen, onder de kosten van bouwvergunningen kosten voor handhaving, anders dan de inspectie en handhaving tijdens de bouw van hetgeen in de vergunning is bepaald, zijn begrepen die geen deel kunnen uitmaken van de kosten die kunnen worden toegerekend aan de legesheffing.
7.11. De omstandigheid dat tegenover de baten van sommige groepen van diensten (WRO-vrijstellingen) geen kosten aan leges zijn geraamd (stelling A) maar wel opbrengsten, geeft evenmin aanleiding te veronderstellen dat de kosten niet juist zijn geraamd in het licht van de hiervoor onder 7.3 verwoorde toets. Het Hof acht overigens aannemelijk dat de opbrengsten van de laatstgenoemde groep van diensten reeds zijn begrepen in een andere post, namelijk de leges voor bouwvergunningen, en dat deze dus niet zijn uitgesplitst.
7.12. Het Hof volgt belanghebbende in haar standpunt dat de kosten voor naturalisatie en milieubeheer geen deel mogen uitmaken van de kostenramingen bij de toetsing aan de opbrengstlimiet, aangezien de diensten die daarvoor worden verricht niet zijn onderworpen aan legesheffing (stellingen D en H). Dit betekent dat de totale geraamde kosten dienen te worden verminderd met € 41.649 (naturalisatie) respectievelijk € 306.910 (milieubeheer), in totaal derhalve met € 348.559.
7.13. Met betrekking tot het gestelde onder G overweegt het Hof het volgende. Belanghebbende stelt dat de gemeente te veel uren aan het verlenen van een bouwvergunning heeft toegerekend, namelijk 42 uren, welke stelling is gebaseerd op een onderzoek waaruit een landelijk gemiddelde van 14,36 uren zou volgen. Het Hof volgt belanghebbende niet in die stelling. De Inspecteur heeft de representativiteit van het onderzoek gemotiveerd betwist. Het voert te ver om een dergelijk aantal uren tot algemene norm te verheffen en zonder meer aannemelijk te achten dat een aantal van 42 uren daaraan nooit zou kunnen zijn besteed.
7.14. Zelfs in het geval wordt geabstraheerd van:
- “de kosten van externe adviezen, informatie AO” en “algemeen bouwen DVB en informatie AO” en “algemeen bouwen SC” bij de post Servicecentrum/vergunningen en
- “naturalisatie” en ”milieubeheer” bij de post Servicecentrum/burgerzaken en
- de kosten verbonden aan de preventietaken brandweer (stelling M) en
- de gestelde kosten handhaving bouwen bij de productgroep Beschikkingen Bouwen,
laat dit de kostenraming volgens de begroting niet dalen beneden de opbrengstraming en is de opbrengstlimiet niet overschreden, ook niet als rekening wordt gehouden met de vermindering van de geraamde kosten als bedoeld in overweging 7.12. De omstandigheid dat posten enkel lasten hebben en geen opbrengsten, rechtvaardigt niet de conclusie dat kosten in rekening zijn gebracht die een meer dan zijdelings verband houden met de legesheffing.
Belanghebbende heeft ook geen andere kostenramingen daarvoor in de plaats gesteld.
7.15. Aldus is voldoende inzicht geboden in de desbetreffende ramingen, zoals vereist volgens het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968. De wetgever heeft voor het onderwerpelijke heffingsjaar een verdergaande specificatie of toetsing van de ramingen aan de werkelijke gemaakte kosten en opbrengsten niet voorgeschreven in het kader van de hier aan te leggen toets.
7.16. De Verordening en de daarbij horende Tarieventabel berusten op artikel 229 van Pro de Gemeentewet. De billijkheid van op de voet van dat artikel getroffen legesverordeningen is in het algemeen aan het oordeel van de rechter onttrokken. Voor onverbindendverklaring is eerst plaats ingeval een regeling zou zijn getroffen die in strijd is met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijke wetgeving, in die zin dat het op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat zij moet leiden tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid aan de gemeentelijke wetgever tot het heffen van leges niet op het oog kan hebben gehad.
7.17. Noch uit de tekst van de wet, noch uit de daaraan ten grondslag liggende parlementaire behandeling blijkt dat de gemeente verplicht was een degressief tarief in de Verordening op te nemen of in de tariefstelling een limiet op te nemen (vgl. HR 14 augustus 2009, nr. 43.120, LJN: BI1943).
Immateriële schadevergoeding
8.1. Belanghebbende maakt aanspraak op vergoeding van de immateriële schade, die hij heeft geleden vanwege de duur van de behandeling van het geschil.
Op 10 juni 2011 heeft de Hoge Raad beslist dat het rechtszekerheidsbeginsel ertoe noopt dat ook zuivere belastinggeschillen (zonder boete) binnen een redelijke termijn worden beslecht en dat in voorkomend geval overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, dient te leiden tot vergoeding van immateriële schade (nrs. 09/02639, 09/05112 en 09/05113, LJN BO5046, LJN BO5080 en LJN BO5087). Voor de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt aangesloten bij de uitgangspunten die zijn neergelegd in HR 22 april 2005, nr. 37.984, LJN AO9006, BNB 2005/ 337. Dit betekent dat als uitgangspunt geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen, uitspraak doet. Die termijn vangt op grond van de arresten van de Hoge Raad van 10 juni 2011 in beginsel aan op het moment dat de Inspecteur het bezwaarschrift ontvangt. Voor de berechting van een zaak door het hof geldt, behoudens bijzondere omstandigheden, als uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien het niet binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld uitspraak doet. Als uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding hanteert de Hoge Raad een tarief van € 500 per halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2.1. De bezwaarfase heeft een aanvang genomen met de ontvangst van het bezwaarschrift op 11 augustus 2006 in de zaak BK-10/00808, op 14 augustus 2006 in de zaak BK-10/00809 en op 20 november 2006 in de zaak BK-10/00810. Op 26 oktober 2006 is in de zaken BK-10/00808 en BK-10/00809 het bezwaarschrift gemotiveerd en op 16 juli 2007 in de zaak BK-10/00810. De zaken zijn daarna steeds gezamenlijk behandeld. Het Hof zal gelet op de gezamenlijke behandeling, voor de bepaling van de redelijke termijn uitgaan van de ontvangst van het eerste bezwaarschrift.
8.2.2. De bezwaarfase is geëindigd op 31 december 2007 met de uitspraak op bezwaar. Het beroepschrift is op 29 januari 2008 ingediend en gemotiveerd op 14 februari 2008. Het verweerschrift is ingediend op 31 maart 2008. De zitting bij de rechtbank vond plaats op 1 oktober 2008 en de nadere stukken werden door de Inspecteur ingediend op 11 november 2008. Belanghebbende heeft daarop gereageerd bij brief van 4 december 2008. De tweede mondelinge behandeling voor de rechtbank vond plaats op 18 februari 2009 en door de rechtbank is uitspraak gedaan op 30 november 2010.
8.2.3. Sedert de ontvangst door de Inspecteur van het eerste bezwaarschrift en de uitspraak van de rechtbank is ruim vier jaar en drie maanden verlopen. Sedert het instellen van het hoger beroep (23 december 2010) en het tijdstip waarop het Hof uitspraak zal doen (11 oktober 2011) zal ruim negen maanden verlopen zijn. Niet aannemelijk is geworden dat sprake is van omstandigheden die verlenging van de duur van de berechting in de bezwaarfase en in eerste aanleg rechtvaardigen.
8.2.4. Geconcludeerd moet derhalve worden dat de redelijke termijn is overschreden met in totaal een jaar en twee maanden, afgerond derhalve drie maal een half jaar. Aangezien gesteld noch gebleken is dat sprake is van bijzondere omstandigheden die toekenning in het onderhavige geval van een vergoeding voor immateriële schade verhinderen, zal het Hof op de voet van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling aan belanghebbende van een schadevergoeding van drie maal € 500, derhalve € 1.500.
Proceskosten en griffierecht
9.1. Het Hof acht termen aanwezig de Inspecteur te veroordelen in de door belanghebbende gemaakte proceskosten, waarbij het Hof, gelet op de inhoud van de desbetreffende dossiers, de zaken met BK-10/00808 tot en met BK-10/00810 aanmerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het Hof stelt deze kosten, op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb in verbinding met het vorengenoemde Besluit en de daarbij behorende bijlage, voor de vorenbedoelde zaken tezamen vast op € 2.518,50 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor de rechtbank en voor het Hof (2,5 punten à € 322 in beroep en 2 punten à € 437 x 1,5 (gewicht van de zaak) en € 483 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase (2 punten à € 161 x 1,5 (gewicht van de zaak), in totaal derhalve op € 3.001,50.
9.2. Voorts dient aan belanghebbende het voor de behandeling door de rechtbank gestorte griffierecht van € 285, alsmede het voor de behandeling in hoger beroep gestorte griffierecht van € 448 te worden vergoed, alsmede de vergoeding wegens immateriële schade van € 1.500.
Beslissing
Het Gerechtshof:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
- bevestigt de uitspraken op bezwaar;
- veroordeelt de Inspecteur in de proceskosten aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 3.001,50;
- gelast de Inspecteur aan belanghebbende een bedrag aan griffierecht te vergoeden van € 733;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van immateriële schadevergoeding aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 1.500.
Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. P.J.J. Vonk, H.A.J. Kroon en Chr.Th.P.M. Zandhuis in tegenwoordigheid van de griffier mr. Y. Postema. De beslissing is op 11 oktober 2011 in het openbaar uitgesproken.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
- de naam en het adres van de indiener;
- de dagtekening;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
- de gronden van het beroep in cassatie.
Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.