Uitspraak
GERECHTSHOF 's-HERTOGENBOSCH
Sector belastingrecht
Derde meervoudige belastingkamer
Optredende, en hierna aangeduid, als 'geheimhoudingskamer'
Kenmerk: 04/01636-GHK
Uitspraak ex artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het beroep van
de heer X te Y,
hierna: belanghebbende,
tegen de uitspraken van
de voorzitter van het managementteam van het onderdeel Belastingdienst/Limburg van de rijksbelastingdienst,
hierna: de Inspecteur,
op de bezwaarschriften betreffende na te noemen navorderingsaanslagen, kwijtscheldingsbesluiten, boetebeschikkingen en beschikkingen heffingsrente.
1. Procesverloop
1.1. Het beroep van belanghebbende is gericht tegen de in één geschrift vervatte uitspraken van de Inspecteur van 23 juli 2004 op de bezwaarschriften betreffende de aan belanghebbende opgelegde
- navorderingsaanslagen in de inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen:
JaarAanslagnummerDagtekening1990000.00.000.H.0831 december 20021991000.00.000.H.1831 mei 20031992000.00.000.H.2831 mei 20031993000.00.000.H.3831 mei 20031994000.00.000.H.4831 mei 20031995000.00.000.H.5717 juni 20031996000.00.000.H.6728 mei 20031997000.00.000.H.7728 mei 20031998000.00.000.H.8728 mei 20031999000.00.000.H.9728 mei 20032000000.00.000.H.0728 mei 2003-
navorderingsaanslagen in de vermogensbelasting:
JaarAanslagnummerDagtekening1991000.00.000.K.1831 december 20021992000.00.000.K.2831 mei 20031993000.00.000.K.3831 mei 20031994000.00.000.K.4831 mei 20031995000.00.000.K.5831 mei 20031996000.00.000.K.6717 juni 20031997000.00.000.K.7728 mei 20031998000.00.000.K.8728 mei 20031999000.00.000.K.9728 mei 20032000000.00.000.K.0728 mei 2003
alsmede tegen de uitspraken betreffende de kwijtscheldingsbesluiten ter zake van de in de navorderingsaanslagen begrepen verhogingen respectievelijk de gelijktijdig met de navorderingsaanslagen vastgestelde boetebeschikkingen, alsmede tegen de gelijktijdig met de navorderingsaanslagen vastgestelde beschikkingen heffingsrente.
1.2. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van het Hof van belanghebbende een griffierecht geheven van € 37. De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
1.3. De eerste meervoudige Belastingkamer heeft het beroep behandeld ter zitting van 7 januari 2010 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord de gemachtigde van belanghebbende. Namens de Inspecteur is, met kennisgeving aan het Hof, niemand verschenen.
1.4. Het Hof heeft het onderzoek ter zitting geschorst en daarbij bepaald dat het vooronderzoek zal worden hervat door de in deze zaak als raadsheer-commissaris aangewezen mr. J.G. Verseput.
1.5. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat op 5 februari 2010 in afschrift aan partijen is verzonden.
1.6. Op 1 maart 2010 zijn voor het verstrekken van inlichtingen voor de raadsheer-commissaris verschenen, de gemachtigde van belanghebbende, alsmede de Inspecteur.
1.7. Van het verstrekken van inlichtingen is een proces-verbaal opgemaakt, dat op 1 april 2010 in afschrift aan partijen is verzonden.
De raadsheer-commissaris heeft partijen opgedragen bepaalde nader in het proces-verbaal genoemde inlichtingen te verstrekken en bepaalde stukken aan het Hof toe te zenden. Voorts heeft hij partijen in de gelegenheid gesteld te reageren op het behandelde ter zitting, de inhoud van het proces-verbaal van het verstrekken van inlichtingen en verder aan het Hof mede te delen al hetgeen zij dienstig achten.
1.8. Tot de stukken van het geding behoort de door de raadsheer-commissaris met partijen na 1 maart 2010 in het kader van het verstrekken van inlichtingen gevoerde briefwisseling.
1.9. Bij brief van 20 april 2010 heeft de raadsheer-commissaris het dossier ondertussen in handen gesteld van de geheimhoudingskamer.
1.10. Bij brief van 19 juli 2010 heeft de griffier van de geheimhoudingskamer aan de Inspecteur verzocht kopieën in te zenden van het volledige Draaiboek, van alle Nieuwsbrieven, van alle interne memo's ter zake van het KB-Lux rekeningenproject en van de originele afdrukken van de microfiches en daarbij aan te geven ten aanzien van welke stukken of gedeelten van stukken hij zich beroept op geheimhouding of beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb.
Een kopie van de aan de Inspecteur verzonden brief is met gelijke post aan belanghebbende verzonden.
1.11. Bij brief van 26 augustus 2010 heeft de Inspecteur aan de geheimhoudingskamer de volgende stukken toegezonden:
Bijlage 1: Kopie Draaiboek en Nieuwsbrieven integraal
(rood voorloopblad)
Dit stuk betreft de integrale/ongeschoonde versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven.
Bij zijn pleitnota van 2 februari 2010 in de hoofdzaak heeft de Inspecteur aan het Hof en aan belanghebbende een kopie toegezonden van de geschoonde versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven.
Dit stuk betreft de integrale/geschoonde versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven waarbij de passages, waarvoor het beroep op gewichtige redenen bij de tussenuitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 19 april 2006, nummer 04/04923, LJN: AW2127 is gehonoreerd, grijs zijn gemarkeerd.
Dit stuk is een kopie van de versie van het Draaiboek welke door de geheimhoudingskamer van het Gerechtshof Amsterdam ten behoeve van de inspecteur in de hoofdzaak bij dat Hof is verstrekt (hierna: de Amsterdamse versie).
In deze versie van het Draaiboek heeft de Inspecteur vervolgens aangegeven welke passages of regels nadien nog zijn vrijgegeven op grond van de tussenuitspraak van de Rechtbank Breda van 3 januari 2007, nummer 05/2586, LJN: AZ5534 (hierna: de verbeterde Amsterdamse versie). Op grond van deze tussenuitspraak zijn ook alle namen in de Nieuwsbrieven via een NN-aanduiding kenbaar. De Inspecteur heeft de genummerde namen niet gemarkeerd, omdat naar zijn mening ook zonder deze markering duidelijk is dat alle namen zijn weggelaten en vervangen door een NN-aanduiding.
De passages waarvoor de Inspecteur zich beroept op geheimhouding c.q. beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb zijn de passages waarvoor het beroep op geheimhouding zowel door het Gerechtshof Amsterdam als de Rechtbank Breda zijn gehonoreerd (grijs gemarkeerd).
Het Gerechtshof Arnhem heeft in zijn tussenuitspraak van 16 maart 2010, nummer 04/01262, LJN: BL9025, nog een aantal bijlagen vrijgegeven. Deze ongeschoonde stukken wenst de Inspecteur alsnog in kopie over te leggen (zie bijlage 3) en worden door hem aangeduid als "errata Arnhem".
In de pleitnota van 2 februari 2010 heeft de Inspecteur aangegeven waarom hij van mening is dat bepaalde passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven niet aan belanghebbende hoeven te worden verstrekt. Voor de motivering van zijn beroep op gewichtige redenen verwijst hij in zijn brief van
26 augustus 2010 naar genoemde pleitnota en naar de inhoud van zijn tot de stukken van het geding behorende brief van 7 april 2010.
Bijlage 2: Microfiches: ongeschoonde kopieën van twee
pagina's
Op deze ongeschoonde kopieën van een afdruk van het microfiche staan ook gegevens van derden.
De Inspecteur meent dat uitsluitend die pagina's die op een individuele belastingplichtige betrekking hebben en die zijn geschoond van de gegevens van derden, in het dossier van die belastingplichtige behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken (in casu de geschoonde pagina's 1448 en 5692).
Deze twee geschoonde pagina's zijn door de Inspecteur reeds in kopie overgelegd bij zijn verweerschrift en aan belanghebbende in kopie toegezonden.
Bijlage 3: Errata Arnhem
Deze betreffen de door het Gerechtshof Arnhem in zijn tussenuitspraak van 16 maart 2010, nummer 04/01262, LJN: BL9025, vrijgegeven bijlagen die door de Inspecteur worden aangeduid als "errata Arnhem" en die alsnog in kopie aan belanghebbende worden verstrekt.
Bijlage 4: Brief van het Ministerie van Financiën/
Directoraat Generaal Belastingdienst d.d.
20 maart 2009:
In deze brief wordt bevestigd dat de toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb in de zaken van het rekeningenproject (KB Lux) steeds in overleg met het team particulieren en formeel recht van Directoraat Generaal Belastingdienst heeft plaatsgevonden.
1.12. Bij brief van 10 september 2010 heeft de griffier van de geheimhoudingskamer aan belanghebbende een kopie verzonden van de brief van de Inspecteur van 26 augustus 2010 en van de daarin genoemde bijlagen 3 en 4 en hem medegedeeld dat de in de brief van de Inspecteur genoemde bijlagen 1 en 2 uitsluitend zijn bedoeld voor de geheimhoudingskamer. De griffier heeft vervolgens namens de geheimhoudingskamer aan belanghebbende verzocht op de inhoud van deze stukken schriftelijk te reageren.
1.13. Bij brief van 5 oktober 2010 reageert belanghebbende op de hem toegezonden stukken van de Inspecteur. Hij verwijst daarbij naar de inhoud van zijn tot de stukken van het geding behorende brieven van 24 juli 2010 en 19 september 2010. In deze brieven heeft hij het Hof medegedeeld dat naar zijn mening de in de brief van 5 oktober 2010 op pagina 1, onder bullet 1 tot en met 4 genoemde stukken, zijn aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken ex artikel 8:42 van Pro de Awb.
Hij komt vervolgens onder meer tot de conclusie dat er méér stukken moeten zijn dan slechts het Draaiboek en de Nieuwsbrieven en dat de Inspecteur moet weten welke stukken bestaan.
1.14. Bij brief van 22 oktober 2010 heeft de griffier van de geheimhoudingskamer aan de Inspecteur een kopie verzonden van de brief van belanghebbende van 5 oktober 2010 en hem verzocht op de inhoud van deze brief schriftelijk te reageren.
1.15. Bij brief van 9 november 2010 reageert de Inspecteur op de hem toegezonden brief van belanghebbende. Hij verwijst daarbij naar de inhoud van zijn tot de stukken van het geding behorende brief van 22 september 2010 en komt tot de conclusie dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn overgelegd, voor zover nodig met een beroep artikel 8:29 van Pro de Awb. Voor het overige gaat het verzoek van belanghebbende, aldus de Inspecteur, verder dan een verzoek om verstrekking van de op de zaak betrekking hebbende stukken, is het daarnaast onuitvoerbaar en overschrijdt het bovendien de grenzen der redelijkheid.
1.16. Bij brief van 22 november 2010 heeft de griffier van de geheimhoudingskamer aan belanghebbende een kopie verzonden van de brief van de Inspecteur van 9 november 2010 en hem verzocht op de inhoud van deze brief schriftelijk te reageren.
1.17. Bij brief van 20 december 2010 reageert belanghebbende op de hem toegezonden brief van de Inspecteur. In zijn reactie blijft belanghebbende bestrijden dat de Inspecteur alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd en acht hij het daarbij niet relevant of het aanleveren van de door hem gevraagde gegevens al dan niet bewerkelijk is voor de Inspecteur.
1.18. Een kopie van de brief van belanghebbende van
20 december 2010 is op 14 januari 2011 ter kennisneming aan de Inspecteur verzonden.
2. Geschil
In geschil is het antwoord op de volgende vragen:
1. Is sprake van gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb die rechtvaardigen dat de Inspecteur weigert de integrale/ongeschoonde versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven over te leggen?
2. Is sprake van gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb die rechtvaardigen dat de Inspecteur weigert de ongeschoonde kopieën van het microfiche over te leggen?
3. Bestaan er op de zaak betrekking hebbende (beleids)stukken die door de Inspecteur alsnog in het geding moeten worden gebracht?
3. Beoordeling van het geschil
3.1. De geheimhoudingskamer heeft kennis genomen van het gehele procesdossier, het proces-verbaal van de zitting van
7 januari 2010, het proces-verbaal van het verstrekken van inlichtingen ter zitting van 1 maart 2010, de nadien door de raadsheer-commissaris en door de geheimhoudingskamer met partijen gevoerde briefwisseling en de daarbij overgelegde stukken.
3.2. Artikel 8:29, eerste lid, van de Awb bepaalt:
"Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.".
Ten aanzien van de eerste in geschil zijnde vraag
3.3. De Inspecteur heeft in zijn brief van 26 augustus 2010 expliciet gesteld dat de passages waarvoor hij zich beroept op geheimhouding c.q. beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb de passages zijn in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven, waarvoor het beroep op geheimhouding zowel door het Gerechtshof Amsterdam (de tussenuitspraak van 19 april 2006, nr. 04/04923, LJN: AW2127) als de Rechtbank Breda (de tussenuitspraak van 3 januari 2007, AWB 05/2586, LJN: AZ5534) zijn gehonoreerd.
3.4. Tussen partijen is niet in geschil dat het door de Inspecteur bij zijn brief van 26 augustus 2010 aan de geheimhoudingskamer ingezonden Draaiboek en de Nieuwsbrieven, behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van Pro de Awb. Deze omstandigheid brengt echter niet mee dat die stukken reeds daarom volledig, dat wil zeggen zonder dat daarin delen onleesbaar zijn gemaakt, aan belanghebbende ter kennis moeten worden gebracht. Het bepaalde in artikel 8:29 van Pro de Awb biedt juist de mogelijkheid delen van een op de zaak betrekking hebbend stuk voor belanghebbende geheim te houden of te anonimiseren indien daartoe gewichtige redenen bestaan.
3.5 De omstandigheid dat in dezen mede sprake is van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) - aan belanghebbende zijn immers belastingaanslagen met verhogingen en boetes opgelegd - leidt niet tot een ander oordeel. Het recht op kennisneming van de stukken dat besloten ligt in het in voormeld artikellid verwoorde recht op een eerlijke behandeling, is immers geen absoluut recht. In zijn arrest van 16 februari 2000, nr. 28901/95, BNB 2000/259, overwoog het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM):
"(...) the entitlement to disclosure (...) is not an absolute right (...) there may be competing interests (...) which must be weighed against the right of the accused (...). In some cases it may be necessary to withhold certain evidence from the defence so as to preserve the fundamental rights of another individual or to safeguard an important public interest."
3.6. Zo dit al niet voorvloeit uit de artikelen 8:42 en 8:29 van de Awb, brengt echter in ieder geval het van toepassing zijn van artikel 6 EVRM Pro mee dat bij het geheimhouden voor belanghebbende van delen van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht. Beslissend bij de vraag of de Inspecteur zich terecht op geheimhouding beroept is niet of onleesbaar gemaakte delen van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven en/of bekendmaking van de identiteit van personen voor de verdediging van belanghebbendes standpunt noodzakelijk of essentieel zijn en ook niet of kennisneming door belanghebbende voor de verdediging van zijn standpunt van belang zou kunnen zijn. Slechts indien de door de Inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen.
De geheimhoudingskamer wijst er in dit verband nog op dat indien de belangenafweging ertoe leidt dat bepaalde gegevens voor belanghebbende geheim dienen te blijven, hieruit voortvloeiende problemen voor belanghebbende in de door de rechter toegepaste procedure moeten worden gecompenseerd (vgl. het hiervoor aangehaalde arrest van het EHRM, paragraaf 61:
"(...) any difficulties caused to the defence by a limitation on its rights must be sufficiently counterbalanced by the procedures followed by the judicial authorities").
Dit kan bijvoorbeeld en onder omstandigheden tot uitdrukking komen in de bewijslastverdeling.
3.7. De onder 3.6, derde volzin, verwoorde belangenafweging moet plaats vinden in de concrete aan de rechter voorgelegde zaak en na kennisneming door de rechter die de afweging moet maken, van het gehele dossier. (Verdere) geheimhouding dient, bij gebreke aan belang van de zijde van de Inspecteur, achterwege te blijven indien de inhoud van een onleesbaar gemaakt deel van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven terugkomt in of blijkt uit overige gedeelten van het dossier die niet onleesbaar zijn gemaakt.
3.8. Bij de belangenafweging heeft de geheimhoudingskamer aan de zijde van de Inspecteur de volgende gewichtige redenen onderkend die geheimhouding van bepaalde passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven in dezen rechtvaardigen:
a. het belang bij een effectieve controle en controlestrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze;
b. het belang van geheimhouding van passages die specifiek op andere vergelijkbare projecten betrekking hebben.
3.9. Met betrekking tot de onder 3.8 gemelde redenen onderschrijft de geheimhoudingskamer hetgeen het Gerechtshof Amsterdam in zijn uitspraak van 19 april 2006, nummer 04/04923, LJN: AW2127, heeft overwogen onder onderscheidenlijk 3.18.1 en 3.19, hetgeen eveneens is onderschreven door de Rechtbank Breda in zijn uitspraak van 3 januari 2007, nummer 05/2586, LJN: AZ5534, en door het Hof in zijn uitspraak van 25 januari 2010, nummer 04/01501, LJN: BL5468, luidende voor zover hier van belang:
"3.18.1. Passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aan welke belanghebbende (alsmede iedere belastingplichtige) inzichten kan ontlenen over de wijze waarop de Belastingdienst de feiten achterhaalt en onderzoekt, dan wel - mede in dit verband - haar werkprocessen inricht en logistiek organiseert, worden niet geopenbaard. Deze ten behoeve van het toezicht en de controle(strategie) geheim te houden informatie omvat bijvoorbeeld scenario's betreffende de opsporing van belastingplichtigen en klantbehandeling, voorschriften en tips over de toe te passen tactiek en methodiek om aangiften en verklaringen van belastingplichtigen te toetsen, alsmede informatie betreffende dossiervorming en automatiseringssystemen. Deze strategieën en werkwijzen zijn in beginsel ook toepasbaar buiten het KB-Lux project en overstijgen daarmede de omvang van dit project, terwijl voorts voor de hand liggend is te achten dat zij ook daadwerkelijk worden gebruikt in andere, al dan niet vergelijkbare projecten en/of individuele gevallen. In zoverre acht het Hof aannemelijk dat het risico van frustratie van (de uitvoering en handhaving van) de belastingwet manifest zou kunnen worden doordat belastingplichtigen op grond van deze informatie zouden kunnen anticiperen op de controlestrategieën en werkwijzen van de Belastingdienst. Het Hof acht te dezen het algemene publieke belang van een - ook op het terrein van het toezicht en de controle - adequaat functionerende Belastingdienst van een groter gewicht dan het individuele belang van belanghebbende.
Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat evenzeer voor de hand liggend is te achten dat, nu de Belastingdienst ter zake van het Rekeningenproject met andere opsporingsinstanties (heeft) samen(ge)werkt, de in het Draaiboek verwerkte strategieën en werkwijzen mede zijn gebaseerd op door die andere opsporingsinstanties gehanteerde en aangereikte tactieken en methodieken en dat openbaarmaking daarvan ook voor (de toekomstige taakuitoefening van) die instanties tot onaanvaardbare - en door de Belastingdienst noch het Hof goed te overziene - gevolgen zou kunnen leiden."
en:
"3.19. Ten slotte zijn in met name het Draaiboek nog passages onderkend die zo specifiek op andere, nog lopende, vergelijkbare 'rekeningenprojecten' (niet zijnde het KB-Lux project) betrekking hebben dat bij een afweging van belangen moet worden geoordeeld dat de betrekkelijk geringe relevantie ervan voor (de beslechting van) het onderhavige geschil en een potentieel doch op zichzelf minder concreet belang bij kennisneming van die passages door belanghebbende ondergeschikt moeten worden geacht aan het - (...) - belang van de Belastingdienst bij geheimhouding daarvan met het oog op die nog lopende, vergelijkbare projecten.".
3.10. Met inachtneming van al het vorenstaande komt de geheimhoudingskamer tot het oordeel dat de door de Inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken, zodat in het onderhavige geval sprake is van gewichtige redenen die geheimhouding zoals hierna omschreven rechtvaardigen.
3.11. De geheimhoudingskamer acht het onleesbaar maken van passages in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven zoals dat heeft plaatsgevonden in de door de Inspecteur als bijlage bij zijn pleitnota van 2 februari 2010 aan het Hof en aan belanghebbende toegezonden geschoonde versie van die stukken (de verbeterde Amsterdamse versie), aangevuld met de stukken genoemd in de slotsom van de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem van 16 maart 2010, nummer 04/01262, LJN: BL9025, daarom gerechtvaardigd (bijlage 3 bij de brief van de Inspecteur van 26 augustus 2010).
Ten aanzien van de tweede in geschil zijnde vraag
3.12. De Inspecteur heeft gesteld dat hij niet de beschikking
heeft over de originele microfiches en de originele afdrukken daarvan. De microfiches en afdrukken zijn in België in het kader van een strafrechtelijk onderzoek in beslag genomen, maken deel uit van het Belgische strafdossier en zijn nooit aan Nederland toegezonden of ter beschikking gesteld. Het is derhalve, aldus de Inspecteur, onmogelijk om de originele microfiches of de originele afdrukken daarvan in een Nederlandse procedure in te brengen. De Belgische fiscus heeft toestemming gekregen kopieën te maken van de originele afdrukken van de microfiches en heeft van die toestemming gebruik gemaakt. Vervolgens zijn deze kopieën, voor zover van belang voor de Nederlandse autoriteiten, aan de Nederlandse bevoegde autoriteit verstrekt.
3.13. De Inspecteur heeft als bijlage 2, bij zijn brief van
26 augustus 2010, uitsluitend ten behoeve van de geheimhoudingskamer, twee pagina's kopieën overgelegd van een ongeschoonde afdruk van het microfiche.
De door de Inspecteur geschoonde versies van deze pagina's zijn door hem in kopie overgelegd bij zijn verweerschrift en aan belanghebbende toegezonden. Deze geschoonde pagina's bevatten een afdruk van een microfiche met betrekking tot belanghebbende. Gegevens met betrekking tot andere rekeninghouders zijn verwijderd.
3.14. De geheimhoudingskamer heeft geconstateerd dat het verzoek om geheimhouding van de Inspecteur uitsluitend betrekking heeft op namen van derden, die op de kopieën van de afdrukken van de microfiches vermeld staan tussen nummers van bankrekeningen en bedragen.
3.15. De Inspecteur heeft zich met betrekking tot de onder 3.14 bedoelde namen van derden beroepen op artikel 67 van Pro de AWR. Naar zijn mening is het hem uit hoofde van artikel 67 van Pro de AWR verboden vorenbedoelde namen te verstrekken, omdat verstrekking van die gegevens niet noodzakelijk is in het kader van de uitvoering van de belastingwet. Hiertoe overweegt de geheimhoudingskamer als volgt. Een verplichting tot geheimhouding uit hoofde van artikel 67 van Pro de AWR vormt als zodanig geen gewichtige reden als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb. Indien de Inspecteur stukken voor de wederpartij geheim wenst te houden voorziet de in artikel 8:29 van Pro de Awb vermelde procedure er juist in dat de belastingrechter de door de Inspecteur voor geheimhouding aangevoerde (gewichtige) redenen afweegt tegen het belang dat een belanghebbende heeft bij kennisneming van die stukken. De blote stelling van de Inspecteur, dat op hem een geheimhoudingsverplichting rust ingevolge artikel 67 van Pro de AWR brengt niet met zich dat deze geheimhoudingsverplichting aanzienlijk zwaarder weegt dan het belang van een belanghebbende bij bekendmaking van desbetreffende gegevens en deze stelling van de Inspecteur rechtvaardigt dan ook niet zonder meer geheimhouding van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het standpunt van de Inspecteur, dat de onder 3.14 bedoelde namen niet behoeven te worden verstrekt omdat deze op grond van artikel 67 van Pro de AWR moeten worden geheim gehouden wordt door de geheimhoudingskamer verworpen.
3.16. De Inspecteur heeft zich met betrekking tot de onder 3.14 bedoelde namen van derden voorts beroepen op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van derden, zoals die tot uitdrukking komt in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB). Hiertoe overweegt de geheimhoudingskamer als volgt. Mede gelet op het bepaalde in artikel 8:29, lid 2, van de Awb is het feit dat het gaat om namen van derden, die wellicht op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB voor de toepassing van die wet niet openbaar gemaakt behoeven te worden, onvoldoende om aan te nemen dat er gewichtige redenen zijn om deze in de onderhavige procedure geheim te houden. Bij de WOB gaat het om bekendmaking aan derden, terwijl het in het kader van artikel 8:29 van Pro de Awb gaat om bekendmaking aan belanghebbende van stukken, die op zijn zaak betrekking hebben.
3.17. In de memorie van toelichting, Tweede Kamer, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 149 en 150, is, voor zover te dezen relevant, vermeld:
'In navolging van artikel 109 van Pro de Provinciewet en artikel 153 van Pro het ontwerp-Gemeentewet wordt het achterhouden van stukken slechts mogelijk gemaakt voor zover dit om 'gewichtige' redenen geboden is. De bedoeling daarvan is om aan te geven, dat voor de weigering van inzage een sterkere grond aanwezig moet zijn dan de redenen waarom krachtens de Wet openbaarheid van bestuur een verzoek om informatie kan worden geweigerd (zie de toelichting op artikel 153 van Pro het ontwerp-Gemeentewet, Kamerstukken II, 19 403, nr. 3). Dit verschil berust op het feit dat het bij laatstgenoemde wet gaat om een recht van iedere burger, terwijl het hier een burger betreft die een procedure voert over een hem direct rakende aangelegenheid.'.
3.18. In de memorie van toelichting, Tweede Kamer, 1991/92,
22 495, nr. 3, blz. 119 en 120, is vermeld, voor zover te dezen relevant:
'Het eerste lid [Hof: van artikel 8:29 van Pro de Awb] geeft aan dat het criterium is, of er in het concrete geval gewichtige redenen bestaan die tot absolute of relatieve geheimhouding nopen. Dit criterium is ontleend aan de artikelen 7:4, zesde lid, en 7:18, zesde lid, van de Awb.
In een procedure voor de administratieve rechter behoort het niet ter vrije beslissing van partijen te staan, de omvang van hun informatieplicht te bepalen. Dat is een taak voor de rechter. Hij dient na afweging van bovengenoemde belangen een beslissing hierover te nemen. De rechter zal erop toezien dat het evenwicht tussen de posities van partijen niet wordt verstoord. Wanneer een bestuursorgaan op deze bepaling een beroep doet, vindt de rechter in de criteria van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) een ondergrens. Overeenkomstig de artikelen 7:4, achtste lid, en 7:18, achtste lid, is in het tweede lid bepaald dat een gewichtige reden voor het bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig is, voor zover het ingevolge de Wob verplicht zou zijn tot het geven van informatie. De omstandigheid dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie op grond van die wet zou kunnen afwijzen, kan echter niet zonder meer doorslaggevend zijn in een procedure tussen partijen.'.
3.19. Gelet op de onder 3.18 weergegeven passage uit de wetsgeschiedenis vormen de criteria van de WOB een ondergrens. Voorts volgt uit deze passage en uit de onder 3.17 weergegeven passage uit de wetsgeschiedenis dat voor een weigering van de Inspecteur om gegevens en bescheiden (ter inzage te geven op de voet van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb respectievelijk) te overleggen op de voet van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb een sterkere grond aanwezig moet zijn dan de redenen waarom krachtens de WOB een verzoek om informatie kan worden geweigerd.
3.20. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft in haar uitspraak van 26 juli 1999, nummer H01.98.0941, onder meer gepubliceerd in JB 1999/226, het volgende overwogen:
'2.2. In deze zaak is de verhouding tussen de WOB en de Awb aan de orde, meer specifiek de vraag of artikel 7:4 van Pro de Awb een uitputtende openbaarmakingsregeling behelst. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
2.2.1. Vooropgesteld dient te worden dat het recht op openbaarmaking van informatie ingevolge de WOB uitsluitend het belang dient van een goede en democratische bestuursvoering. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Derhalve kan - zeer specifieke situaties daargelaten - ten aanzien van de publieke openbaarheid van gegevens geen onderscheid worden gemaakt naargelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Zulk een onderscheid zou in strijd komen met het beginsel van gelijke behandeling. Het zou bovendien om praktische redenen niet werkbaar zijn.
2.2.2. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 3 maart 1998 inz. no. H01.97.0393/Q01, AB 1998, 435, wijkt de WOB als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Zo'n regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de WOB afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
2.2.3. Artikel 7:4 (in bezwaar), artikel 7:18 (in administratief beroep) en artikel 8:29 (in de rechterlijke fase) van de Awb hebben betrekking op de kennisneming van gedingstukken door partijen/belanghebbenden in een bezwaar- of beroepsprocedure.
Anders dan de WOB, regelen zij niet de publieke toegang tot informatie, doch de partijtoegang; er is sprake van een processuele functie.
2.2.4. Aan een belanghebbende kan niet, op grond van zijn betrokkenheid in een procedure tegen de overheid, het recht worden ontzegd op kennisneming van gegevens die voor andere burgers openbaar zijn. Het recht van een belanghebbende op kennisneming van gedingstukken is dus minimaal gelijk aan de aanspraak op publieke openbaarheid die aan eenieder toekomt. De mate van publieke toegang is de ondergrens voor de partijtoegang. Bepalingen zoals artikel 7:4, zevende lid, van de Awb geven uitdrukking aan dit beginsel. Omgekeerd rechtvaardigt een weigering van publieke openbaarheid nog geen geheimhouding in de Awb-procedure. Daartoe is een afzonderlijke toets op 'gewichtige redenen' vereist. (Aldus ook de Memorie van Toelichting bij artikel 8:29 van Pro de Awb, PG Awb II, p. 417).'.
(Tevens wijst de geheimhoudingskamer op de uitspraak van de ABRvS van 4 december 2002, nummer 20021176/1, onder meer gepubliceerd in JB 2003/34.)
3.21. Uit het vorenoverwogene volgt, dat zelfs indien in het kader van de toepassing van de WOB het beroep van de Inspecteur op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB gegrond zou zijn dit geen gewichtige reden als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb vormt om de onder 3.14 bedoelde namen van derden geheim te houden. Immers, zoals eerder overwogen moet voor geheimhouding op de voet van artikel 8:29 van Pro de Awb een sterkere grond aanwezig zijn dan de redenen waarom krachtens de WOB een verzoek om informatie kan worden geweigerd.
3.22. Echter, in het onderhavige geval vormt het publiek worden van de namen, zoals die voorkomen op de prints, door het verlenen van inzage aan belanghebbende, een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van derden, die niet gerechtvaardigd is, omdat de geheimhoudingskamer heeft geconstateerd dat deze namen voor de beslissing van de onderhavige zaak in het geheel niet van belang zijn. De door belanghebbende aangevoerde belangen zijn in de onderhavige zaak van onvoldoende gewicht om op te wegen tegen het aanzienlijke door de Inspecteur te beschermen belang van anderen bij geheimhouding van de (mogelijk) op hen betrekking hebbende gegevens op de prints. De geheimhoudingskamer is met de Inspecteur van oordeel dat hij zich met betrekking tot de door hem als bijlage 2 toegezonden ongeschoonde versies van twee pagina's kopieën van de afdruk van het microfiche, genoemd onder punt 1.12, "Bijlage 2:", van deze uitspraak, terecht en op goede gronden beroept op gewichtige redenen voor geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb en dat geheimhouding in de door de Inspecteur voorgestane zin gerechtvaardigd is.
3.23. Voor zover belanghebbende in dit verband een beroep heeft willen doen op artikel 6 van Pro het EVRM, leidt dat niet tot een ander oordeel, omdat een eerlijke berechting door de regeling in artikel 8:29 van Pro de Awb voldoende is gewaarborgd. Zo al sprake is van een inbreuk op een door belanghebbende aan het EVRM te ontlenen recht door de geheimhouding, is die inbreuk dan ook gerechtvaardigd.
Ten aanzien van de derde in geschil zijnde vraag
3.24. Belanghebbende stelt tenslotte nog dat er wel degelijk op de zaak betrekking hebbende (beleids)stukken bestaan die door de Inspecteur alsnog in het geding moeten worden gebracht. De Inspecteur stelt daar tegenover dat hij alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd, voor zover nodig met een beroep artikel 8:29 van Pro de Awb.
Voor het overige gaat het verzoek van belanghebbende, aldus de Inspecteur, verder dan een verzoek om verstrekking van de op de zaak betrekking hebbende stukken, is het daarnaast onuitvoerbaar en overschrijdt het bovendien de grenzen der redelijkheid.
3.25. Naar het oordeel van de geheimhoudingskamer is er in het onderhavige geval geen sprake van dat de Inspecteur weigert bepaalde stukken over te leggen, maar verschillen partijen in de eerste plaats van mening over het antwoord op de vraag of de Inspecteur (heeft) beschikt over op de zaak betrekking hebbende (beleids)stukken die niet door hem zijn overgelegd.
Eerst indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord kan de vraag aan de orde komen of de Inspecteur al dan niet terecht weigert deze stukken in het geding te brengen. Daarbij dienen de aanwijzingen te worden gevolgd, zoals deze te vinden zijn in r.o. 3.2.4 van het arrest van de Hoge Raad 25 april 2008, nr 43 791, LJN: BB5868:
'(...) op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 Awb Pro, (...). Indien een belanghebbende zich op het standpunt stelt dat een bepaald aan de inspecteur ter beschikking staand stuk dient te worden overgelegd omdat het op de zaak betrekking heeft, kan geen doorslaggevende betekenis toekomen aan de betwisting van dat laatste door de inspecteur. Die betwisting - evenals haar eventuele onderbouwing - berust immers mede op feitelijke gegevens (de inhoud van dat stuk) die aan de belanghebbende en de rechter niet bekend zijn, zodat zij door de belanghebbende niet kunnen worden weerlegd, en door de rechter niet op juistheid kunnen worden getoetst. Daarbij komt dat indien de inspecteur meent dat gewichtige redenen zich tegen overlegging van het stuk verzetten, hij zich kan beroepen op artikel 8:29 Awb Pro. In het licht van dit een en ander dient artikel 8:42 Awb Pro aldus te worden uitgelegd dat, behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 Awb Pro en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, tegemoet dient te worden gekomen aan een verzoek van de belanghebbende tot overlegging van een bepaald stuk indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak.'.
Bij een ontkennende beantwoording van eerder bedoelde vraag, zoals thans aan de orde, is op dit punt (vooralsnog) geen taak weggelegd voor de geheimhoudingskamer. Belanghebbende zal daarom de vraag of het juist is dat de Inspecteur beschikt over op de zaak betrekking hebbende (beleids)stukken die niet door hem zijn overgelegd, ter beantwoording moeten voorleggen aan de Kamer die de hoofdzaak behandelt.
Slotsom
3.26. De door de Inspecteur aangevoerde gewichtige redenen tot geheimhouding zijn gerechtvaardigd, zodat hij kan volstaan met het overleggen van de geschoonde versies van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven onderscheidenlijk tot de geschoonde versies van twee pagina's kopieën van de afdruk van het microfiche dat op belanghebbende betrekking heeft. Beantwoording van de vraag of het juist is dat de Inspecteur beschikt over op de zaak betrekking hebbende (beleids)stukken die niet door hem zijn overgelegd, behoort niet tot de taak van de geheimhoudingskamer.
3.27. Nu de geschoonde versies van genoemde stukken reeds met instemming van de Inspecteur aan belanghebbende zijn verstrekt en de onderhavige beslissing geen verdere verplichting voor de Inspecteur meebrengt, wordt er van afgezien de Inspecteur in de gelegenheid te stellen schriftelijk mede te delen welke consequenties hij aan de beslissing van de geheimhoudingskamer verbindt.
3.28. Het voorgaande leidt tot de hierna volgende beslissing.
4. Beslissing
De geheimhoudingskamer:
- verstaat dat de door de Inspecteur aangevoerde gewichtige redenen gerechtvaardigd zijn;
- bepaalt dat de door de Inspecteur bij zijn brief van
26 augustus 2010 aan de geheimhoudingskamer als bijlage 1 toegezonden integrale/ongeschoonde versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven, genoemd onder punt 1.11, "Bijlage 1:", van deze uitspraak, behoort tot de stukken waarop de geheimhouding in de door de Inspecteur voorgestane zin gerechtvaardigd is,
- bepaalt dat de door de Inspecteur bij zijn brief van 26 augustus 2010 aan de geheimhoudingskamer als bijlage 2 toegezonden ongeschoonde versies van twee pagina's kopieën van de afdruk van het microfiche, genoemd onder punt 1.11, "Bijlage 2:", van deze uitspraak, eveneens behoort tot de stukken waarop de geheimhouding in de door de Inspecteur voorgestane zin gerechtvaardigd is,
- verklaart zich onbevoegd antwoord te geven op de vraag of het juist is dat de Inspecteur beschikt over op de zaak betrekking hebbende (beleids)stukken die niet door hem zijn overgelegd,
- verwijst de zaak naar de eerste meervoudige Kamer die de hoofdzaak behandelt en stelt het procesdossier, doch uitsluitend voor zover op de daartoe behorende stukken geen geheimhouding gerechtvaardigd is, ter beschikking van die kamer.
Aldus gedaan op 11 maart 2011 door P. Fortuin, voorzitter, N. van Beelen en V.M. van Daalen-Mannaerts, leden, in tegenwoordigheid van J.W.J. van der Heijden, griffier. De beslissing is op die datum uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Tegen tussenbeslissingen stelt de wet geen afzonderlijk, tussentijds beroep in cassatie dan wel een ander rechtsmiddel open. Tegen dergelijke beslissingen van de rechtbank of het gerechtshof kan slechts worden opgekomen tegelijkertijd met het hoger beroep respectievelijk het beroep in cassatie tegen de einduitspraak, zijnde de uitspraak waarbij het geding wordt afgedaan (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 14 september 2007, nr. 43 294, BNB 2008/51).