Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
Team belastingrecht
Meervoudige Belastingkamer
Kenmerk: 14/00319
Uitspraak op het hoger beroep van
de heffingsambtenaar van de gemeente Maastricht,
hierna: de Heffingsambtenaar,
tegen de uitspraak van de Rechtbank Limburg (hierna: de Rechtbank) van 21 januari 2014, kenmerk AWB 13/1343 in het geding tussen,
[belanghebbende], wonende te [woonplaats], België,
hierna: belanghebbende,
en
de Heffingsambtenaar,
betreffende na te noemen schriftelijke kennisgeving leges.
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
Aan belanghebbende is met dagtekening 8 november 2012 onder nummer [nummer] uitgereikt een schriftelijke kennisgeving leges betreffende de productsoort “(Bijzondere) Wetten, Wet BIBOB, BIBOB-screening en advies LBB, leges BIBOB en Adviesaanvraag Landelijk Bureau BIBOB ten behoeve van de vergunningaanvraag DHW” [A] te [B] (hierna: de aanslag) tot een bedrag van € 1.235,88. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de Heffingsambtenaar bij uitspraak van 5 april 2013 de aanslag gehandhaafd.
1.2.
Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 44. Bij uitspraak heeft de Rechtbank het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar, alsmede de aanslag vernietigd en vergoeding van griffierecht en proceskosten gelast.
1.3.
Tegen deze uitspraak heeft de Heffingsambtenaar hoger beroep ingesteld bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
Op grond van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Heffingsambtenaar vóór de zitting de brief van 20 februari 2015, onder bijvoeging van de in 2.11 vermelde brief van 28 juni 2012 en het aldaar genoemde BIBOB-formulier, ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
1.5.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 5 maart 2015 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende, vergezeld van zijn gemachtigde de heer [C], alsmede, namens de Heffingsambtenaar, de heer [D].
1.6.
Belanghebbende heeft te dezer zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij.
1.7.
Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.
1.8.
Van de zitting is geen proces-verbaal opgemaakt.
2.Feiten en omstandigheden
Nu de uitspraak van de Rechtbank geen afzonderlijke vaststelling daarvan bevat, stelt het Hof de feiten en omstandigheden op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting in eerste en tweede aanleg als volgt vast:
Relevante regelgeving en wetsgeschiedenis
2.1.
In de wet van 20 juni 2002, houdende regels inzake de bevordering van integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur met betrekking tot beschikkingen of overheidsopdrachten (hierna: Wet BIBOB) is vastgelegd dat het wenselijk is dat bestuursorganen over de mogelijkheid beschikken om bepaalde subsidies of vergunningen te weigeren of in te trekken indien er sprake is van gevaar dat strafbare feiten zullen worden gepleegd of van het vermoeden dat strafbare feiten zijn gepleegd, alsook om bepaalde overheidsopdrachten niet te gunnen of een overeenkomst terzake te ontbinden indien door bedrijven niet of niet meer wordt voldaan aan de vereisten inzake betrouwbaarheid, en dat bestuursorganen zich bij het nemen van die beslissingen daaromtrent kunnen laten adviseren.
In dat kader is in de Wet BIBOB geregeld dat een landelijk opererend Bureau bevordering integriteitsonderzoeken door het openbaar bestuur (hierna: Bureau BIBOB) in het leven wordt geroepen, dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten desgevraagd adviseert over de mate van gevaar dat een overheidsopdracht, subsidie of vergunning wordt misbruikt ten behoeve van criminele activiteiten, het zogenaamde BIBOB-advies.
2.2.
In de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij het voorstel van de Wet BIBOB, Tweede kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 883, nr. 3, is in hoofdstuk 1 Inleiding, p. 1, vermeld:
“(…) Criminele organisaties zijn in bepaalde gevallen afhankelijk van bestuurlijke besluitvormingsprocessen voor de continuering en afscherming van criminele activiteiten. (…)
Het is onbevredigend dat de overheid enerzijds veel tijd, energie en geld steekt in de opsporing en vervolging van strafbare feiten, en anderzijds het risico loopt ongewild direct of indirect criminele organisaties en activiteiten te faciliteren. (…) Bij deze activiteiten is men dikwijls afhankelijk van de medewerking van het openbaar bestuur. (…) Het optreden van het openbaar bestuur kan in dat verband betrekking hebben op bestuursrechtelijke besluiten zoals vergunning- en subsidieverlening, maar ook op (…) aanbestedingen en andere contractuele verbintenissen.
Gelet op het voorgaande moet het openbaar bestuur in staat worden gesteld zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd, zowel wat betreft zijn bestuurlijke rol bij het verlenen van subsidies en vergunningen, als in zijn civielrechtelijke rol als contractspartij bij aanbestedingen en andere verbintenissen. (...)
Het begrip «integriteit» heeft in het kader van het voorliggende wetsvoorstel een ruime betekenis. Het gaat niet alleen om het eigen handelen van de overheid, maar het heeft ook betrekking op het handelen van derden die daartoe door de overheid in de gelegenheid worden gesteld. De integriteit van de overheid wordt geraakt wanneer de overheid vergunningen of subsidies verleent dan wel overheidsopdrachten verstrekt, zonder al het mogelijke te doen om te voorkomen dat deze vervolgens ten behoeve van criminele gedragingen worden benut. (…)”
En wordt in hoofdstuk 2 Het nieuwe instrumentarium beschreven.
In paragraaf 2.1 Aanleiding, p. 3-5, is opgemerkt:
“Het initiatief tot het uitwerken van het nieuwe bestuurlijk instrumentarium ter bevordering van integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur met betrekking tot beschikkingen inzake subsidies en vergunningen en de gunning van overheidsopdrachten (hierna: BIBOB-instrumentarium) is genomen naar aanleiding van signalen van bestuursorganen in het begin van de negentiger jaren dat criminele personen doordringen in het economisch leven en een beroep doen op bestuurlijke faciliteiten. (…)
Het BIBOB-instrumentarium is mede ontwikkeld om vormen van georganiseerde criminaliteit te achterhalen. (…)
Gezien het preventieve karakter van het instrument gaat het hierbij niet alleen om sectoren waar al sprake is van criminele bemoeienis, maar ook om sectoren die bepaalde kenmerken vertonen die wijzen op kwetsbaarheid voor criminaliteit. Hieronder vallen de volgende branches: transport, milieu, bouw, horeca, bordelen en coffeeshops, alsmede bedrijven waarin substanties als bedoeld in de Opiumwet worden geproduceerd, verwerkt of verhandeld. (…)
Wat betreft de vergunningen (…) wordt evenwel rekening gehouden met het gegeven dat in sommige gemeentelijke verordeningen een vergunning wordt vereist met betrekking tot de exploitatie van bepaalde inrichtingen, met name openbare vermakelijkheidsinrichtingen. Ten aanzien van de inrichtingen (…) kan dan ook het BIBOB-instrumentarium worden gehanteerd. (…)”
En in paragraaf 2.3. Systematiek van het BIBOB-instrumentarium, p. 6-7, is opgenomen:
“Het BIBOB-instrumentarium is preventief van karakter. Beoogd wordt te voorkomen dat door de aanbesteding van overheidsopdrachten of het verlenen van subsidies of vergunningen, de overheid onbedoeld criminele activiteiten zou faciliteren. Het is dus noodzakelijk dat het bestuur de beschikking verkrijgt over zodanige informatie dat het kan oordelen over de mate waarin het risico aanwezig is dat een dergelijke facilitering zich zou kunnen voordoen en dat gevaar bestaat dat een aanbesteding van een overheidsopdracht of een subsidie of vergunning wordt misbruikt ten behoeve van criminele activiteiten.
Er wordt een Bureau bevordering integriteitsonderzoeken door het openbaar bestuur (hierna: Bureau BIBOB) in het leven geroepen, dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten desgevraagd adviseert over de mate van gevaar dat een overheidsopdracht, subsidie of vergunning wordt misbruikt ten behoeve van criminele activiteiten (hierna: BIBOB-advies). Het instrument wordt voorshands beperkt ingezet, te weten bij bepaalde subsidies, bij vergunningen in enkele economische sectoren of betreffende bepaalde vermakelijkheidsinrichtingen en bij overheidsopdrachten. (…)
Indien er sprake is van gevaar van misbruik van subsidies, van vergunningen of van de uitvoering van overheidsopdrachten, ten behoeve van het ontplooien van criminele activiteiten, zal het betrokken bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanbestedende dienst, beschikken over de mogelijkheid dat gevaar te weren. Het wetsvoorstel voorziet namelijk in de rechtsgrond om een aanvraag van een subsidie of vergunning te weigeren op grond van dat gevaar. Ook kunnen subsidies en vergunningen op die grond worden ingetrokken. (…)”
En zijn in hoofdstuk 4 Uitgangspunten van het wetsvoorstel behandeld.
In paragraaf 4.2 Proportionaliteit, p. 21 en 22, is opgenomen:
“(…) Wat betreft vergunningen kan het BIBOB-instrumentarium worden ingezet in een beperkt aantal economische sectoren en ten aanzien van een beperkt aantal soorten van inrichtingen waarvoor een gemeentelijke vergunning is vereist. Het gaat hierbij om de milieu-, de transport-, de bouw- en horecasector, de bedrijven waarin substanties als bedoeld in de Opiumwet worden geproduceerd, verwerkt of verhandeld, alsmede om bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen inrichtingen, zoals gokhallen en coffeeshops. (…)
De in het onderzoek van het Bureau BIBOB gebleken strafbare feiten behoeven overigens niet georganiseerd van aard te zijn om als relevant te kunnen worden aangemerkt. Ook criminaliteit die niet in georganiseerd verband geschiedt, kan niettemin qua maatschappelijke effecten en met het oog op het behoud van de integriteit van het openbaar bestuur zodanig zijn dat het openbaar bestuur deze niet wenst te faciliteren. Ook moet het preventieve karakter van een ruimere mogelijkheid tot inzet van het instrument niet worden onderschat. (…)
En betreft hoofdstuk 9 Financiële aspecten. In paragraaf 9.1 Het Bureau BIBOB, p. 51-52, is, onder verwijzing naar het hierna onder 2.3 genoemde rapport «Maat Houden» vermeld:
“De BIBOB-activiteiten hebben een gemengd karakter en bevinden zich in de termen van het rapport «Maat Houden» (Kamerstukken II 1995/96, 24 036, nr. 22) ergens tussen toelatingseisen (quasi-collectieve voorzieningen waarvan een te individualiseren profijt is te onderkennen) en preventieve handhavingsactiviteiten. De BIBOB-activiteiten zijn in overwegende mate te karakteriseren als toelatingsactiviteiten, omdat zij formeel worden opgeroepen in het kader van een vergunningsaanvraag. Aangezien evenwel in de doelstellingen van het voorliggende wetsvoorstel ook het aspect van preventieve en repressieve handhaving meeweegt ligt het – gelet op het gemengde karakter – niet in het voornemen de totale structurele kosten van het Bureau BIBOB in rekening te brengen bij de bestuursorganen (…).”
En in paragraaf 9.2 Bestuursorganen, p. 52-53, en aanbestedende diensten is met betrekking tot de financiële gevolgen in verband met het gebruik van het BIBOB-instrumentarium opgemerkt:
“Uitgaande van de gedachte dat de kosten die voor bestuursorganen voortvloeien uit de aanvraag van een BIBOB-advies kunnen worden aangemerkt als (post) toelatingskosten, mogen deze overeenkomstig het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport «Maat Houden», worden doorberekend in leges. Het staat de bestuursorganen, in dit geval met name de gemeenten, daarbij geheel vrij om te bepalen of zij de uitvoeringskosten die gepaard gaan met inschakeling van het Bureau BIBOB willen bekostigen vanuit de algemene middelen, dan wel in hun leges willen verwerken (…). (…)
Indien de kosten (…) uit de aanvraag van een BIBOB-advies daarentegen moeten worden aangemerkt als (preventieve) handhavingskosten, kunnen zij overeenkomstig het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport «Maat houden» in beginsel niet worden doorberekend in de leges. Ons inziens dienen de onderhavige kosten evenwel te worden aangemerkt als (post) toelatingskosten, aangezien burgers en bedrijven die een vergunning verkrijgen, daarvan een individueel toerekenbaar profijt genieten.
Daar waar het subsidies betreft, ligt doorberekening van de lasten in verband met het BIBOB-advies niet voor de hand. Immers, in geval van een subsidie wordt geld gegeven. Het is onlogisch daar via een andere weg weer geld van terug te verwachten.
Wat betreft de aanbestedingen lijkt doorberekening aan de gegadigde van de lasten van het gebruik van het BIBOB-instrumentarium niet direct zinvol, omdat op enigerlei wijze de gegadigde naar verwachting die kosten zal verwerken in de offerte. In dat geval is het een papieren verrekening.”
2.3.
Door de werkgroep Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit is in juni 1996 over het onderwerp doorberekening van handhavingskosten het rapport «Maat Houden» (hierna: het rapport) uitgebracht. Het rapport is op 19 juli 1996 aangeboden aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 036, nr. 22. De werkgroep heeft het begrip handhaving ingedeeld in een viertal categorieën van activiteiten en kosten, te weten toelating, post-toelating, preventieve handhaving en repressieve handhaving en de categorieën omschreven. In het rapport is als algemeen uitgangspunt neergelegd dat dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de algemene middelen moet worden gefinancierd. De categorieën toelating en post-toelating hebben echter een quasi-collectief karakter, waardoor er sprake is van individueel toerekenbaar profijt of voordeel. Dit profijt bestaat daarin dat de toegelaten partij bepaalde handelingen mag verrichten die voor anderen verboden zijn dan wel gedrag mag nalaten dat voor anderen verplicht is gesteld. Daarom, zo is vermeld in het rapport, geldt als uitgangspunt dat de kosten van toelating in beginsel moeten worden doorberekend.
2.4.
Op 6 januari 2004 is door het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Maastricht (hierna B&W) de Beleidslijn Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (hierna: BIBOB-beleidslijn) vastgesteld. In de BIBOB-beleidslijn is opgenomen hoe wordt omgegaan met de bevoegdheden op grond van de Wet BIBOB en ingegaan op consequenties voor de aanvragers van een vergunning en andere betrokkenen.
In paragraaf 2.1 van de BIBOB-beleidslijn is opgenomen dat de Wet BIBOB in ieder geval kan worden toegepast ten aanzien van tien beleidssectoren, waaronder de horecavergunning. En bij de inzet van het BIBOB-instrumentarium staat de gemeente als doel voor ogen:
- het tegengaan van de aantasting van de leefbaarheid en veiligheid in de stad,
- het tegengaan van de aantasting van de rechtsorde en de bestuurlijke slagkracht,
- het tegengaan van de verloedering door de aanwezigheid van criminaliteit,
- het faciliteren van de bestuurlijke aanpak (zware) criminaliteit,
- het verminderen van de subjectieve gevoelens van onveiligheid.
Met het oog op aanpak van (zware) criminaliteit is gekozen het BIBOB-instrumentarium in in te zetten op alle in de Wet genoemde beleidssectoren, maar uit capaciteitsoverwegingen, zo is vermeld, is het niet haalbaar om alle aanvragen aan een BIBOB-intake te onderwerpen.
In paragraaf 2.2 zijn de keuzes voor de inzet van het BIBOB-instrumentarium vastgelegd. Bij aanvragen voor een vergunning ingevolge de Drank- en Horecawet (zie 1.1 en hierna: DHW) en/of een exploitatievergunning dient altijd een ondernemingsplan met exploitatiebegroting en financieringsbegroting te worden overgelegd en na toetsing van de reguliere aanvraag en het ondernemingsplan wordt een volledige BIBOB-intake en -screening toegepast indien vragen blijven bestaan over aspecten als de bedrijfsstructuur, de activiteiten, de financiering, de persoon van de aanvrager, van de financier van de inrichting of de eigenaar van het pand van vestiging van de inrichting of van de inventaris en (andere) omstandigheden die doen vermoeden dat een ernstig gevaar voor het plegen van strafbare feiten kan of is ontstaan.
In paragraaf 3 is opgenomen dat bij een BIBOB-intake meer vragen worden gesteld dan bij een reguliere vergunningaanvraag, en wel betreffende de financiering van de inrichting, het eigendom van het pand van vestiging van de inrichting, alsmede van de inventaris en eventueel andere schulden van de aanvrager. Met de verkregen informatie zal de gemeente proberen meer zicht te krijgen op de zakelijke relaties van de aanvrager, die betrekking hebben op de inrichting waarvoor een vergunning wordt aangevraagd. De gemeente zal daartoe een BIBOB-screening uitvoeren. Indien na dit eigen onderzoek desondanks nog vragen, twijfels of onduidelijkheden blijven bestaan kan het bestuursorgaan dat voor de afgifte van de vergunning verantwoordelijk is een advies vragen bij het Landelijk Bureau BIBOB (artikel 9 van de Wet BIBOB). Een aanvraag van een BIBOB-advies wordt slechts gerechtvaardigd indien het gaat om een voldoende verdenking of om een kwetsbaar, voor misbruik vatbaar besluit met redelijke financiële of maatschappelijke belangen. De gemeente bericht de aanvrager schriftelijk over haar voornemen een BIBOB-advies aan te vragen.
2.5.
Op 20 december 2011 is door de raad van de gemeente Maastricht de Verordening op de heffing en invordering van legesverordening fysieke diensten Maastricht 2012 (hierna: de Verordening) vastgesteld en op 23 en 27 december 2011 is de Verordening bekendgemaakt in respectievelijk De Ster en het Gemeenteblad.
2.6.
In artikel 2 van de Verordening is bepaald dat onder de naam “leges” rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de Verordening en de daarbij behorende tarieven tabel (hierna: de Tarieventabel). In artikel 3 daarvan is geregeld dat belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. In artikel 5 daarvan is vastgelegd dat de leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de Tarieventabel.
2.7.
In hoofdstuk 3 van de Tarieventabel zijn, onder andere, bepalingen met betrekking tot Vergunnen horeca opgenomen. In artikel 3.1.7 a van de Tarieventabel is vastgelegd dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de DHW € 537,16 bedraagt.
2.8.
In hoofdstuk 7 “Kabinet en Bestuurssecretariaat” van de Tarieventabel is als belastbaar feit en het daarbij geldende tarief, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
7.4a 1 Indien er op grond van de BIBOB-beleidslijn een zogenaamde
BIBOB-intake en screening moet plaatsvinden, die uiteindelijk
leidt tot een adviesaanvraag bij het Landelijk Bureau BIBOB,
bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen hiervan € 1.235,88
7.4a 2 Indien er op grond van de BIBOB-beleidslijn een zogenaamde
BIBOB-intake en screening moet plaatsvinden, zonder dat dit
leidt tot een adviesaanvraag bij het Landelijk Bureau BIBOB,
bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen hiervan € 618,45
7.4a 3 Indien op grond van de BIBOB-beleidslijn een onderzoek
plaatsvindt van het ondernemingsplan en/of de financiering,
zonder dat dit leidt tot een volledige BIBOB-intake en screening
(vragenformulier + bewijsstukken), bedraagt het tarief voor
het in behandeling nemen hiervan € 97,14
7.4b Indien na de BIBOB-intake en screening een advies bij het
landelijk bureau BIBOB wordt aangevraagd, worden de
tarieven onder 7.4a verhoogd met € 500,00.
Feiten
2.9.
Belanghebbende heeft bij verzoek van 6 juni 2012 bij de gemeente Maastricht een aanvraag voor een vergunning voor de uitoefening van een horecabedrijf [A], gelegen aan de [a-straat] 23 te [B] (hierna: de DHW-aanvraag) ingediend.
De DHW-aanvraag betreft een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de DHW, waarop artikel 3.1.7 a van de Tarieventabel van toepassing is.
2.10.
In de brief van 28 juni 2012 heeft B&W belanghebbende, in verband met de DHW-aanvraag, medegedeeld dat een DHW-vergunning kan worden geweigerd indien zich een geval voordoet als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB en dat deze wettelijke regeling door het gemeentebestuur nader is uitgewerkt in de BIBOB-beleidslijn. Ter uitvoering van de Wet BIBOB en de BIBOB-beleidslijn wordt belanghebbende verzocht het bijgevoegde Algemeen Vragenformulier BIBOB van de gemeente Maastricht (hierna: BIBOB-formulier) met de daarin vermelde bijlagen compleet (ingevuld) en ondertekend terug te zenden. Voorts is in deze brief vermeld dat het niet aanvullen van de aanvraag met de gevraagde bewijsstukken ertoe kan leiden dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen.
Tot de gedingstukken behoort een door belanghebbende ingevuld en ondertekend BIBOB-formulier. De daarbij door belanghebbende gevoegde bijlagen zijn niet overgelegd.
2.11.
Aan de voorzijde van het BIBOB-formulier wordt opgemerkt, dat aparte (BIBOB) legeskosten zijn verbonden aan het in behandeling nemen van een aanvraag, waarvoor op grond van de BIBOB-beleidslijn een BIBOB-onderzoek vereist is. Voor nadere informatie wordt daarbij verwezen naar de Verordening.
2.12.
In de brief van 27 september 2012 heeft de gemeente belanghebbende medegedeeld:
“Wij hebben van u alle in het kader van de Bibob-procedure gevraagde documenten ontvangen.
Het dossier vormt na interne bestudering aanleiding tot nader onderzoek. Aangezien er na de Bibob-intake en Bibob-screening vragen blijven bestaan over de onderdelen zoals verwoord in onderdeel 3 van de beleidslijn (…) delen wij u (…) mede, dat wij een advies hebben aangevraagd bij het Landelijk Bureau Bibob (Bureau Bibob)
(…) Nadat Bureau Bibob advies heeft uitgebracht, zullen wij ons nader beraden in deze kwestie.”
2.13.
Bij brief van 17 oktober 2012 heeft het Bureau BIBOB de gemeente Maastricht de ontvangst van de BIBOB-adviesaanvraag bevestigd en vermeld dat de kosten voor het advies € 500 bedragen, alsmede dat de factuur gelijktijdig met het advies zal worden toegezonden. Deze ontvangstbevestiging is op 24 oktober 2012 doorgezonden aan belanghebbende.
2.14.
Belanghebbende heeft bij e-mailbericht van 2 november 2012 de DHW-aanvraag ingetrokken.
2.15.
De aanslag is met dagtekening 8 november 2012 vastgesteld. Aan het aanslagbiljet is een acceptgirokaart gehecht. Een rechtsmiddelverwijzing is niet vermeld. Bij brief van 28 februari 2013, bij de Heffingsambtenaar binnengekomen op 4 maart 2013, heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen de aanslag.
3.Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
3.1.
In geschil is het antwoord op de vraag of terecht van belanghebbende leges in verband met de in artikel 7.4a 1 van de Tarieventabel vermelde BIBOB-toetsing zijn geheven.
Belanghebbende beantwoordt deze vraag ontkennend en de Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
3.2.
Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Tijdens het onderzoek ter zitting hebben zij hun standpunten nader toegelicht.
3.3.
Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. De Heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en ongegrondverklaring van het beroep.
4.Gronden
Vooraf en ambtshalve
4.1.
Vaststaat dat belanghebbende niet binnen een termijn van zes weken nadat de aanslag aan hem is opgelegd, bezwaar heeft ingediend. Over de ontvankelijkheid van het bezwaar heeft de Rechtbank als volgt overwogen (waarbij belanghebbende is aangeduid als eiser, de Heffingsambtenaar als verweerder en de aanslag als het primaire of primair besluit):
“5. De rechtbank beoordeelt allereerst ambtshalve of verweerder eisers bezwaarschrift terecht ontvankelijk heeft geacht. Blijkens de gedingstukken heeft eiser na afloop van de bezwaartermijn bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de overschrijding van de bezwaartermijn in dit geval verschoonbaar is omdat verweerder bij het primair besluit heeft nagelaten aan eiser aan te geven welk rechtsmiddel hij hiertegen kon aanwenden. Verweerder heeft eiser daarom terecht in zijn bezwaar ontvangen.”
4.2.
Het Hof stelt vast dat partijen tegen de aan voormeld oordeel van de Rechtbank ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden in hoger beroep geen argumenten hebben ingebracht. Nu het Hof ook niet is gebleken dat die feiten en omstandigheden onjuist zijn, en niet aannemelijk is geworden dat belanghebbende anderszins tijdig op de hoogte was van de termijn waarbinnen hij bezwaar diende te maken, gaat het Hof uit van de juistheid daarvan en verenigt zich met het oordeel van de Rechtbank (vgl. HR 19 maart 2010, nr. 08/00958, ECLI:NL:HR:2010:BL7954).
Ten aanzien van het geschil
4.3.
Het Hof stelt voorop dat op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (vgl. Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105).
4.4.
De Heffingsambtenaar betoogt dat voldaan wordt aan het onder 4.3 vermelde criterium ten aanzien van de DHW-aanvraag waarbij op grond van de BIBOB-beleidslijn een BIBOB-intake en -screening en een adviesaanvraag bij het Bureau BIBOB hebben plaatsgevonden, omdat blijkens de overwegingen van de MvT behorende bij de Wet BIBOB een dergelijk BIBOB-onderzoek onderdeel van de vergunningaanvraag is en derhalve de met een BIBOB-onderzoek gemoeide kosten als toelatingskosten doorberekend kunnen worden in de leges.
4.5.
Het Hof wijst dit betoog af. De uitleg die de wetgever heeft gegeven aan begrippen als legesheffing en dienstverlening in de parlementaire geschiedenis van de Wet BIBOB, zie onder 2.2, kan naar het oordeel van het Hof niet van invloed zijn op het begrip dienst in de Gemeentewet. Voor de uitleg van begrippen als legesheffing en dienstverlening moet worden geput uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 229 van de Gemeentewet. De parlementaire geschiedenis van de Wet BIBOB maakt geen onderdeel uit van de ontstaansgeschiedenis van artikel 229 van de Gemeentewet. Een wetgever kan door toelichting op zijn wetgeving niet de inhoud van een begrip in een andere, oudere, wet inkleuren. Die uitleg van de begrippen legesheffing en dienstverlening in de Gemeentewet is voorbehouden aan de rechter (vgl. HR 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105, r.o. 3.3.2, in het bijzonder daar waar de Hoge Raad verwijst naar onderdeel 10.3 van de conclusie van de Advocaat Generaal).
4.6.
Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden die in het kader van de behandeling van een DHW-aanvraag leiden tot het op grond van de BIBOB-beleidslijn, alsmede de Wet BIBOB verrichten van onderzoeken in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang als hiervoor onder 4.3 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de strekking van de Wet BIBOB en de daarop gebaseerde BIBOB-beleidslijn (vgl. HR 8 februari 2013, nr. 12/00529, ECLI:NL:HR:2013:BZ0693).
4.7.
Zoals uit de naam van de Wet BIBOB al volgt, betreft deze wet de bevordering van integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur en zijn met dat oogmerk regels gesteld. Volgens artikel 3 van de Wet BIBOB kunnen bestuursorganen, voorzover zij bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen een aangevraagde beschikking weigeren af te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen. Voorts kan bij mindere mate van gevaar, dan in de vorige zin beschreven, het bestuursorgaan aan de beschikking voorschriften verbinden, die zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
Volgens hoofdstuk 1 van de MvT wordt, in verband met de bestaande onbevredigende situatie dat de overheid veel tijd, energie en geld steekt in de opsporing en vervolging van criminele activiteiten, met de Wet BIBOB beoogd het openbaar bestuur in staat te stellen zich te beschermen tegen het risico ongewild direct of indirect criminele activiteiten te faciliteren en te voorkomen dat de integriteit van de overheid daarmee wordt geschaad.
De Wet BIBOB, zie paragraaf 2.1 van de MvT, is ingevoerd naar aanleiding van signalen van bestuursorganen dat criminele personen doordringen in het economisch leven en een beroep doen op bestuurlijke faciliteiten en dat het BIBOB-instrumentarium toepassing verdient in sectoren waar al sprake is van criminele bemoeienis en eveneens in sectoren waar kenmerken zich voordoen die wijzen op kwetsbaarheid voor criminaliteit. Met het BIBOB-instrumentarium wordt, preventief, beoogd misbruik van onder meer vergunningen ten behoeve van criminele activiteiten te voorkomen en het BIBOB-instrumentarium wordt ingezet bij bepaalde subsidies, bij vergunningen in enkele economische sectoren of bepaalde vermakelijkheidsinrichtingen en bij overheidsopdrachten, zie paragraaf 2.3 van de MvT.
Inzake de BIBOB-beleidslijn staat de gemeente bij de inzet van het BIBOB-instrumentarium als doel voor ogen het tegengaan van de aantasting van de leefbaarheid en veiligheid in de stad, van de aantasting van de rechtsorde en de bestuurlijke slagkracht, van de verloedering door de aanwezigheid van criminaliteit, het faciliteren van de bestuurlijke aanpak (zware) criminaliteit, alsmede het verminderen van de subjectieve gevoelens van onveiligheid.
4.8.
Uit de onder 4.7 vermelde wetsbepaling, beweegredenen en toelichtingen, in onderlinge samenhang gezien, moet naar het oordeel van het Hof worden afgeleid dat de inzet van het BIBOB-instrumentarium preventief van karakter is en zich richt op het voorkomen van criminele activiteiten en strafbare feiten, alsmede op het handhaven van de integriteit van het bestuur. Met de Wet BIBOB, alsmede met de daarop gebaseerde BIBOB-beleidslijn wordt beoogd te voorkomen dat met het verlenen van vergunningen of subsidies of het gunnen van aanbestedingen de gemeente onbedoeld criminele activiteiten faciliteert en dat aldus de integriteit van de gemeente wordt geschaad. De op grond van de BIBOB-beleidslijn verrichte toetsing, bestaande uit de BIBOB-intake en -screening, wordt uitgevoerd met het oog op de publieke taakuitoefening van de gemeente en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. De in verband met een BIBOB-onderzoek uitgevoerde toetsingswerkzaamheden betreffen immers werkzaamheden die rechtstreeks voorvloeien uit de aan het gemeentebestuur opgedragen taken op het terrein van, onder meer, de leefbaarheid en veiligheid in de stad, de handhaving van de rechtsorde en de bestuurlijke slagkracht. Dat voor het uitvoeren van een BIBOB-onderzoek wordt aangesloten bij het in behandeling nemen van een aanvraag voor het verkrijgen van een vergunning maakt naar het oordeel van het Hof niet dat sprake is van een individualiseerbaar belang van een vergunningaanvrager bij een BIBOB-onderzoek.
4.9.
Het Hof verwerpt het betoog van de Heffingsambtenaar dat het individueel profijt van belanghebbende zou zijn gelegen in de omstandigheid dat dankzij de toepassing van de Wet BIBOB, in het onderhavige geval, de horecabranche beschermd wordt tegen malafide ondernemers of criminele beïnvloeding. Het Hof acht van belang dat in aanmerking dient te worden genomen dat met de toepassing van de Wet BIBOB en de BIBOB-beleidslijn het publieke belang wordt gediend. Dat daarbij sprake kan zijn dat ook individuele belangen kunnen worden gediend staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van worden uitgegaan dat sommige (categorieën) aanvragers van een vergunning in het geheel geen individualiseerbaar belang bij het verrichten van een BIBOB-onderzoek zullen hebben (vgl. HR 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105).
Hieraan voegt het Hof toe, dat naar zijn oordeel de kosten vanwege de toepassing van de Wet BIBOB niet als toelatingskosten voor een aanvraag kunnen worden aangemerkt en dat een basis voor het doorberekenen in de leges van de met de toepassing van de Wet BIBOB gemoeide kosten derhalve ontbreekt.
4.10.
Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat een BIBOB-onderzoek of de inzet van het BIBOB-instrumentarium bij aanvragers van een vergunning in overheersende mate verband houden met individualiseerbare belangen. Het op grond van dergelijke aanvragen verrichten van een BIBOB-onderzoek of het inzetten van het BIBOB-instrumentarium is derhalve geen dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit dien hoofde niet mogelijk is.
4.11.
Alhoewel de in geschil zijnde vraag is beantwoord met hetgeen onder 4.3 tot en met 4.10 is overwogen, overweegt het Hof voorts (ten overvloede) als volgt.
4.12.
De Rechtbank heeft overwogen (waarbij belanghebbende is aangeduid als eiser, de Heffingsambtenaar als verweerder en de aanslag als de legesaanslag of die aanslag):
“14. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen in artikel 7.4a 1 van de Tarieventabel 2012 is vermeld, gelet op artikel 2 van de Legesverordening 2012, geen belastbaar feit in de zin van de Legesverordening 2012 oplevert. In artikel 7.4a 1 is immers geen beschrijving gegeven van een door het gemeentebestuur aan eiser verleende dienst. Er is slechts een beschrijving gegeven van werkzaamheden van de gemeente die in het kader van de Wet Bibob op grond van haar eigen beleidsregels moeten plaats vinden. Verweerder heeft ter zitting betoogd dat het logisch is dat deze werkzaamheden verband houden met een door een belanghebbende ingediende aanvraag en daarom de verleende dienst kan worden ingelezen. De rechtbank is van oordeel dat waar artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet de bevoegdheid van het gemeentebestuur om leges te heffen beperkt, er geen ruimte is om in artikel 7.4a 1 van de Tarieventabel 2012 het genot van door het gemeentebestuur verleende diensten in te lezen. Verweerder heeft de legesaanslag daarom ten onrechte opgelegd. Het beroep is reeds daarom gegrond en het bestreden besluit, waarbij die aanslag is gehandhaafd, kan niet in stand blijven. (…)”.
4.13.
De Heffingsambtenaar bestrijdt het oordeel van de Rechtbank, dat de BIBOB-werkzaamheden geen betrekking hebben op het genot van door het gemeentebestuur verleende diensten. De Heffingsambtenaar betoogt dat uit het bepaalde in artikel 2 van de Verordening kan worden afgeleid dat de tarieven van de Tarieventabel van toepassing zijn vanwege een in het kader van het onderwerp verleende dienst of gunst aan de burger. De aan belanghebbende verleende dienst betreft, volgens de Heffingsambtenaar, het in behandeling nemen van de DHW-aanvraag, waaraan in dit geval een BIBOB-intake en -screening zijn gekoppeld, die uiteindelijk heeft geleid tot een adviesaanvraag bij het Bureau BIBOB. Verder verwijst de Heffingsambtenaar naar de uitspraak van de Rechtbank van 19 november 2014, nr. AWB 13/3560, ECLI:NL:RBLIM:2014:9891, waarin, kort gezegd, is geoordeeld dat sprake is van een door de betreffende gemeente verstrekte dienst, inhoudende het in behandeling nemen van de aanvraag voor een vergunning en het uitvoeren van het BIBOB-onderzoek, en dat daarbij het doel van het aanvragen van een vergunning om een bepaald bedrijf uit te oefenen als doorslaggevend wordt geacht.
4.14.
Belanghebbende betwist de onderhavige legesheffing met de stelling dat de heffing wordt gebaseerd op eigen afwegingen van de gemeente vastgelegd in de BIBOB-beleidslijn. Hierbij acht hij van belang dat de gemeente zelf ervoor gekozen heeft om vooraf aan de adviesaanvraag bij het Bureau BIBOB, waarvoor een tarief van € 500 geldt, een eigen toetsing uit te voeren en daaraan “allerhande eigen kostbare ambities te koppelen”. Belanghebbende betwist de doorberekening van de kosten van het door de gemeente uitgevoerde BIBOB-onderzoek. Voorts stelt belanghebbende, dat de BIBOB-intake en
-screeningactiviteiten los staan van de vergunningaanvragen in het kader van, in het onderhavige geval, de DHW en dat genoemde activiteiten niet op verzoek van de aanvrager worden uitgevoerd, waarmee deze activiteiten niet kwalificeren als dienst.
4.15.
Het Hof kan de Heffingsambtenaar in zijn betoog niet volgen. Evenals de Rechtbank in de onder 4.12 aangehaalde rechtsoverweging heeft overwogen, welke overwegingen het Hof tot de zijne maakt, is het Hof van oordeel dat in artikel 7.4a 1 van de Tarieventabel geen omschrijving van een dienst is opgenomen, maar een beschrijving van werkzaamheden die de gemeente op grond van de BIBOB-beleidslijn uitvoert. Dat tussen het bepaalde in artikel 2 van de Verordening en de in de hoofdstukken van de Tarieventabel vermelde onderwerpen sprake is van een samenhang, bewerkstelligt naar het oordeel van het Hof niet dat uit het opnemen van de onderhavige beschrijving van werkzaamheden in artikel 7.4a 1 van de Tarieventabel kan worden afgeleid dat sprake is van een dienst door of vanwege het gemeentebestuur in het kader van een aanvraag, noch dat in de betreffende beschrijving van werkzaamheden kan worden gelezen dat sprake is van een dergelijke gemeentelijke dienst. Dat aan de DHW-aanvraag in dit geval zijn gekoppeld een BIBOB-intake en -screening, die heeft geleid tot een adviesaanvraag bij het Bureau BIBOB brengt naar het oordeel van het Hof niet met zich mee dat sprake is van dienstverlening in het kader van de DHW-aanvraag. De Heffingsambtenaar heeft daarom ten onrechte de onderhavige leges in rekening gebracht.
4.16.
Aan hetgeen onder 4.15 is overwogen, voegt het Hof (ten overvloede) het volgende toe.
4.17.
Artikel 217 van de Gemeentewet bepaalt, voor zover hier van belang, dat een belastingverordening vermeldt de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf en het tarief. Wat betreft het tarief brengt dit mede dat een belastingverordening niet het bedrag van de belasting behoeft te vermelden, maar dat ook op andere wijze kan worden aangegeven tot welke belastingverplichtingen het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning leidt, mits daarbij op voldoende duidelijke wijze aan de belastingplichtige inzicht wordt gegeven in het beloop van het van hem te heffen bedrag (vgl. HR 22 juli 1985, nr. 22 780, ECLI:NL:HR:1985:AW8220).
4.18.
In artikel 3.1.7 a van de Tarieventabel is het tarief voor de DHW-aanvraag bepaald. In de artikelen 7.4a en 7.4b van de Tarieventabel zijn de tarieven voor een aantal varianten van een toetsing op grond van de BIBOB-beleidslijn vastgelegd. Niet gesteld of gebleken is dat in de Verordening of in de Tarieventabel enige aanduiding is vermeld bij welke aanvragen en onder welke omstandigheden sprake is van een toetsing op grond van de BIBOB-beleidslijn. De Verordening en de Tarieventabel laten belanghebbende ter zake van de DHW-aanvraag in het onzekere omtrent de vraag of in zijn geval een BIBOB-toetsing zal worden uitgevoerd en tot welk bedrag aan kosten van een bepaalde variant aan BIBOB-toetsing aan hem in rekening zal worden gebracht. De Verordening noch de Tarieventabel stelt belanghebbende mitsdien in staat de omvang van de belastingverplichtingen in het kader van de DHW-aanvraag te leren kennen en daarmee is niet voldaan aan het bepaalde in artikel 217 van de Gemeentewet (vgl. HR 22 juli 1985, nr. 22 780, ECLI:NL:HR:1985:AW8220).
4.19.
Ter zake van de kenbaarheid van de verschuldigde leges is de Heffingsambtenaar met betrekking tot de Verordening van mening dat het voor een aanvrager van een vergunning voldoende duidelijk is dat hij niet alleen leges dient te betalen voor het in behandeling nemen van een aanvraag, maar ook voor de eventuele BIBOB-intake en -screening, zo blijkt immers uit de inhoud van onderdeel 7.4 van de Tarieventabel. In dit verband verwijst de Heffingsambtenaar naar de onder 2.10 vermelde begeleidend brief van 28 juni 2012 en het BIBOB-formulier, waarbij de aanvrager aan de voorzijde wordt gewezen op de aparte BIBOB-legeskosten, verbonden aan de aanvraag.
4.20.
Het Hof wijst het betoog van de Heffingsambtenaar af. Uit de onder 4.18 vermelde gegevens en artikelen uit de Tarieventabel volgt dat de Verordening en de Tarieventabel aan belanghebbende niet op voldoende duidelijke wijze inzicht geven in het beloop van de van hem te heffen leges. Evenmin wordt voldaan aan het vereiste dat belanghebbende in staat is de omvang van de leges te kennen vóór het in behandeling nemen van de DHW-aanvraag. Belanghebbende is immers na het indienen van de DHW-aanvraag en het inzenden van het BIBOB-formulier in het ongewisse gelaten welke variant van de op grond van de BIBOB-beleidslijn uit te voeren BIBOB-toetsing zou plaatsvinden en welk bedrag aan kosten daarvoor aan hem in rekening zou worden gebracht. Zoals belanghebbende ter zitting van het Hof heeft verklaard, is hem voor het eerst in de op 23 oktober 2012 doorgezonden brief van 19 oktober 2012 van het Bureau BIBOB melding gemaakt van een kostenbedrag van € 500 en pas bij het uitreiken van de aanslag is belanghebbende het legesbedrag bekend geworden.
Dit brengt het Hof tot de conclusie dat het bepaalde in onderdeel 7.4 van de Tarieventabel niet in overeenstemming is met artikel 217 van de Gemeentewet en derhalve onverbindend is.
4.21.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient de in geschil zijnde vraag ontkennend te worden beantwoord. Het gelijk is aan de zijde van belanghebbende.
Slotsom
4.22.
De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de Rechtbank, met verbetering van de gronden als hiervoor vermeld, dient te worden bevestigd.
Ten aanzien van het griffierecht
4.23.
Nu de uitspraak van de Rechtbank in stand blijft, wordt ter zake van het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep een griffierecht geheven van € 493.
Ten aanzien van de proceskosten
4.24.
Gezien de omstandigheid dat het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep ongegrond is, acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen tot betaling van een tegemoetkoming in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.
Het Hof stelt deze tegemoetkoming, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op 2 (punten wegens proceshandelingen) x € 490 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 980.
Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten als bedoeld in artikel 1 van voornoemd Besluit heeft gemaakt.
5.Beslissing.
Het Hof:
- verklaarthet hoger beroep ongegrond;
- bevestigtde uitspraak van de Rechtbank;
- veroordeeltde Heffingsambtenaar in een tegemoetkoming van de kosten van het geding bij het Hof aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 980; en
- bepaaltdat van de Heffingsambtenaar ter zake van het door hem ingestelde hoger beroep door tussenkomst van de griffier een griffierecht wordt geheven van € 493.
Aldus gedaan op: 28 mei 2015 door P.A.M. Pijnenburg, voorzitter, P.A.G.M. Cools en F.P.G. Pötgens, leden, en voor wat betreft de beslissing in tegenwoordigheid van M.J.G. Letschert, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Het aanwenden van een rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd.
Na het instellen van beroep ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het beroepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.