ECLI:NL:GHSHE:2020:2177 - Gerechtshof 's-Hertogenbosch - Geen civiele bevoegdheid voor nakoming inspanningsverplic...

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team Handelsrecht

zaaknummer 200.255.299/01

arrest van 14 juli 2020

in de zaak van

[appellant],

wonende te [woonplaats] ,

appellant,

hierna aan te duiden als [appellant] ,

advocaat: mr. R.J.H. van den Dungen te 's-Hertogenbosch,

tegen

Gemeente Sint-Michielsgestel,

zetelend te Sint-Michielsgestel,

geïntimeerde,

hierna aan te duiden als de Gemeente,

advocaat: mr. J.A.M. van Heijningen te 's-Hertogenbosch,

op het bij exploot van dagvaarding van 23 oktober 2018 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 1 augustus 2018, door de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, gewezen tussen [appellant] als eiser en de Gemeente als gedaagde.

1.Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/01/320428 / HA ZA 17-283)

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.

2.Het geding in hoger beroep

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding in hoger beroep;
de memorie van grieven met een productie en eiswijziging;
de memorie van antwoord met een productie;
de akte van [appellant] ;
de antwoordakte van de Gemeente.

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.

3.De beoordeling

3.1.

In overweging 2 heeft de rechtbank vastgesteld van welke feiten in dit geschil wordt uitgegaan. De door de rechtbank vastgestelde feiten vormen ook in hoger beroep het uitgangspunt. Voorts staan nog enkele andere feiten, als enerzijds gesteld en anderzijds niet betwist, tussen partijen vast. Het hof zal hierna een overzicht geven van deze relevante feiten.

3.1.1.

Op 25 september 1974 is [appellant] eigenaar geworden van het perceel kadastraal bekend gemeente Sint-Michielsgestel , sectie [sectieletter] , nummer [sectienummer] . In 1984 en 1985 heeft [appellant] delen van dit perceel verkocht aan de gemeente Boxtel . [appellant] is eigenaar gebleven van het resterende gedeelte van dat perceel (hierna: het perceel).

3.1.2.

Op 11 juli 1985 is het bestemmingsplan “’t Hof Twijnmeer” vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakte het - onder voorwaarden - mogelijk om op het perceel van [appellant] een (bedrijfs-) woning te realiseren.

3.1.3.

Op 26 april 2001 is het bestemmingsplan “Kom [plaats] ” vastgesteld door de gemeenteraad van de Gemeente. Het vaststellingsbesluit is vervolgens op 4 december 2001 goedgekeurd door het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant. Het besluit is op 15 februari 2002 in werking getreden en op 15 augustus 2002 onherroepelijk geworden. Op grond van het bestemmingsplan “Kom [plaats] ” mag op het perceel van [appellant] geen (bedrijfs-) woning meer worden gebouwd.

3.1.4.

In een brief van 9 september 2006 schrijft de Gemeente aan [appellant] onder meer:

“
Uit artikel 33 van Pro de Wet op de Ruimtelijke ordening (de herzieningsplicht voor het bestemmingsplan) volgt dat wij over een aantal jaren een nieuw (geactualiseerd) ruimtelijk beleidskader voor [plaats] zullen moeten gaan opstellen. Hierin zal ook de toekomstige ontwikkelingsrichting van de woningbouw worden meegenomen.

(…)

Met betrekking tot het perceel aan de [adres] (kadastraal bekend gemeente Sint-Michielsgestel , sectie [sectieletter] , nummer [sectienummer] ) kunnen wij u aangeven dat wij, onder voorwaarden, bereid zijn medewerking te verlenen aan een wijziging van de huidige bestemming ten behoeve van de oprichting/realisering van één nieuw woonhuis bij de hiervoor bedoelde herziening van het huidige bestemmingsplan ‘Kom [plaats] ’. De voorwaarden betreffen planschade als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening én kostenverhaal van te treffen voorzieningen van openbaar nut in het kader van de medewerking aan het in exploitatie brengen van gronden als bedoeld in artikel 42 van Pro diezelfde wet. Graag treden wij met u hierover in overleg. […]”

3.1.5.

In een brief van 11 februari 2011 verzoekt [appellant] om herziening van het bestemmingsplan “Kom [plaats] ” door het toevoegen van een vrijstaande woning op zijn perceel. Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente besloten om daaraan geen medewerking te verlenen.

3.1.6.

Van 15 april tot en met 26 mei 2016 heeft het Voorontwerp bestemmingsplan “Kom [plaats] ” ter inzage gelegen.

3.1.7.

In een zienswijze van 2 mei 2016 op dit voorontwerp heeft [appellant] onder verwijzing naar de brief van 9 september 2006 (rov. 3.1.4.) verzocht om in het bestemmingsplan de bestemming van het perceel van [appellant] te wijzigen ten behoeve van de realisering van onder meer een nieuw woonhuis (hierna: de door [appellant] verzochte bestemmingswijziging).

3.1.8.

Tot 18 augustus 2016 heeft het Ontwerp bestemmingsplan “Kom [plaats] ” ter inzage gelegen. De door [appellant] verzochte bestemmingswijziging is daarin niet meegenomen.

3.1.9.

Op 24 november 2016 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Kom [plaats] ” vastgesteld. De door [appellant] verzochte bestemmingswijziging is daarin niet meegenomen. Het vaststellingsbesluit en het bestemmingsplan “Kom [plaats] ” hebben van 23 december 2016 tot en met 2 februari 2017 ter inzage gelegen.

3.1.10.

In een brief van 2 maart 2017 van de Gemeente aan [appellant] staat onder meer:

“
Het college heeft op diverse momenten zowel schriftelijk als mondeling duidelijk verwoord dat het college, gezien de achtergrond van het verzoek, bereid is een inspanningsverplichting op zich te nemen mits initiatiefnemer[hof: [appellant] ]
voldoet aan de gestelde voorwaarden, zoals die zijn vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en in het door de gemeente vastgestelde beleid, zoals betaling van leges, bijdragen Groen- en Cultuurfonds, enz..[…]”

De procedure in eerste aanleg

3.2.1.

In de procedure bij de rechtbank vorderde [appellant] een verklaring voor recht dat op de inspanningsverplichting van de Gemeente om een woonhuis te realiseren de voorwaarden zoals geformuleerd in de brief van 9 september 2006 van toepassing zijn.

3.2.2.

Aan deze vordering heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat de Gemeente zich (zoals onder andere verwoord in de brief van 2 maart 2017) ten onrechte op het standpunt stelt dat zij alleen een inspanningsverplichting heeft met betrekking tot het realiseren van een woning op het perceel als de kosten in verband met de procedure voor een bestemmingswijziging ten gunste van [appellant] geheel voor rekening van [appellant] zijn. Het aspect van het kostenverhaal is volgens [appellant] in strijd met eerder gedane toezeggingen en met de voorwaarden opgenomen in de brief van de Gemeente aan [appellant] van 9 september 2006. [appellant] stelt alleen een bijdrage verschuldigd te zijn voor zover die in 2006 verschuldigd was op grond van de destijds geldende artikelen 42 en/of 49 WRO (oud) en dat de Gemeente daarom ten onrechte aan haar inspanningsverplichting een bijdrage verbindt terzake het Groen en Cultuurfonds, het voeren van een zelfstandige planprocedure en een post onvoorzien.

3.2.3.

De Gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

3.2.4.

In het eindvonnis van 1 augustus 2018 heeft de rechtbank - samengevat - overwogen dat [appellant] ter zitting, gevraagd naar de precieze grondslag van de vordering, heeft gesteld dat een civiele overeenkomst met de Gemeente uit 1982 de grondslag is van zijn vordering en dat hij in 2002 wist dat de overeenkomst niet meer werd nagekomen door de Gemeente. Indien ervan wordt uitgegaan dat partijen in 1982 de door [appellant] gestelde overeenkomst hebben gesloten, hetgeen de Gemeente heeft betwist, dan was de vordering van [appellant] tot nakoming van deze overeenkomst op grond van artikel 3:306 BW Pro in de loop van 2007 verjaard, aldus de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat er daarvóór geen rechtsgeldige stuitingshandeling heeft plaatsgevonden.

Tegen deze achtergrond heeft [appellant] geen belang bij de door hem gevorderde verklaring voor recht waarmee [appellant] in de kern beoogt te bewerkstelligen dat de Gemeente de (gestelde) overeenkomst uit 1982 alsnog nakomt, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft

de vorderingen van [appellant] afgewezen en hem veroordeeld in de proceskosten.

De procedure in hoger beroep

3.3.

[appellant] heeft in hoger beroep twee grieven aangevoerd, geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis en na eiswijziging gevorderd dat het hof voor recht verklaart dat op de Gemeente een inspanningsverplichting rust inhoudende het - onder de in de brief van 9 september 2006 van de Gemeente verwoorde voorwaarden - verlenen van medewerking aan een zodanige wijziging van het ten aanzien van het perceel vigerende bestemmingsplan dat [appellant] op dit perceel een woning kan bouwen. Verder heeft [appellant] gevorderd de Gemeente te veroordelen in de proceskosten en nakosten.

3.4.

Met zijn grieven betoogt [appellant] dat de grondslag van zijn vordering is gelegen in de toezegging van de Gemeente zoals vastgelegd in de brief van 9 september 2006 (rov. 3.1.4.). Volgens [appellant] behelst deze toezegging een op de Gemeente rustende inspanningsverplichting om bij de herziening van het bestemmingsplan “Kom [plaats] ”, onder de in de brief gestelde voorwaarden, medewerking te verlenen aan de wijziging van het bestemmingsplan ten behoeve van realisering van de door [appellant] gewenste woning. De herziening van het bestemmingsplan heeft de Gemeente voor het eerst met de publicatie van het ontwerpbestemmingsplan op 13 juli 2016 bekend gemaakt, aldus [appellant] . [appellant] stelt dat het hem toen voor het eerst duidelijk werd dat de Gemeente haar in de brief van 9 september 2006 verwoorde toezegging niet nakwam en dat de verjaringstermijn van vijf jaar van de vordering tot nakoming van de toezegging van de Gemeente daarom pas is gaan lopen op 13 juli 2016. [appellant] stelt nog steeds belang te hebben bij de bouw van een woning en de Gemeente te willen houden aan haar toezegging zoals verwoord in de brief van 9 september 2006. Verder stelt [appellant] dat een wethouder en een gemeentesecretaris hebben toegezegd dat de Gemeente alsnog medewerking zal verlenen aan de door [appellant] gewenste realisatie van een woning. Indien het hof oordeelt dat op de Gemeente de hiervoor omschreven inspanningsverplichting rust en de Gemeente blijft weigeren aan deze verplichting te voldoen, dan zal [appellant] schadevergoeding van de Gemeente gaan vorderen, aldus [appellant] . Daarmee is volgens [appellant] het belang bij de gevorderde verklaring voor recht een gegeven.

3.5.

De Gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd en daartoe onder meer het volgende aangevoerd. De brief van 9 september 2006 bevat geen toezegging, maar een aanbod. Voor zover daarin wel een toezegging kan worden gelezen is de vordering van [appellant] op basis van deze toezegging verjaard en is de toezegging onbevoegd gedaan omdat de gemeenteraad bevoegd is om een bestemmingsplan vast te stellen. Verder heeft [appellant] geen belang bij zijn vordering omdat hij het perceel heeft verkocht aan zijn zoon en omdat een bijdrage aan het Groen en Cultuurfonds ook al in 2006 verplicht was op grond van het destijds geldende artikel 42 WRO Pro (oud). Tot slot stelt de Gemeente met de inwerkingtreding van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening op 1 juli 2008, gehouden te zijn de daarin voorgeschreven kosten in rekening te brengen. De Gemeente heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijk verklaring van [appellant] , althans tot bekrachtiging van het bestreden vonnis met veroordeling van [appellant] , uitvoerbaar bij voorraad, in de proceskosten in beide instanties waaronder de nakosten en te vermeerderen met rente.

Ontvankelijkheid / taakverdeling civiele rechter - bestuursrechter

4.1.1.

Het hof stelt het volgende voorop. Voor zover een overeenkomst ten aanzien van een bestemmingsplan een verplichting voor de gemeente meebrengt om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden (tot het vaststellen van dat bestemmingsplan en het verlenen van bouwvergunningen in dat plangebied) op een bepaalde wijze uit te oefenen, heeft de overeenkomst - in zoverre - het karakter van een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Een dergelijke overeenkomst heeft een gemengd (privaatrechtelijk en bestuursrechtelijk) karakter. Wenst de wederpartij van de gemeente nakoming van de uit een dergelijke overeenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van het besluit, dan dient zij zich tot de bestuursrechter te wenden als de rechter die bevoegd is ten aanzien van het besluit.

Ter zake van een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie is de burgerlijke rechter de bevoegde rechter (zie HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057).

4.1.2.

Het antwoord op de vraag of de bestuursrechter, dan wel de civiele rechter van een geschil kennis dient te nemen, is van openbare orde en staat niet ter vrije bepaling van partijen. Partijen hadden met de ambtshalve toetsing daarvan in deze procedure tussen een bestuursorgaan en een burger rekening kunnen houden en beide partijen hebben zich uitgelaten over (de lezing van) de vordering van [appellant] en zijn (gestelde) belang daarbij. [appellant] heeft toegelicht de gemeente te willen houden aan de toezegging en dat zijn belang eruit bestaat dat de Gemeente alsnog medewerking verleent aan het realiseren van de woning (rov. 3.4). Ook de Gemeente heeft de vordering van [appellant] in hoger beroep zo begrepen dat hij de Gemeente wil houden aan de brief van 9 september 2006, althans een toezegging van een wethouder en gemeentesecretaris (2.7 mva) en wil bereiken dat hij een woning op zijn perceel mag bouwen zonder volledig kostenverhaal (2.9 mva). Het hof zal partijen daarom niet in de gelegenheid stellen zich nader uit te laten over het antwoord op de vraag of de bestuursrechter, dan wel de civiele rechter van de vordering kennis dient te nemen alvorens hierop te beslissen.

4.1.3.

Het hof oordeelt als volgt. Volgens [appellant] is hem een toezegging gedaan die een inspanningsverplichting voor de Gemeente bevat om een publiekrechtelijke bevoegdheid op een bepaalde wijze uit te oefenen, namelijk het wijzigen van de publiekrechtelijke bestemming van het perceel en daarbij het niet volledig verhalen van publiekrechtelijk voorgeschreven kosten. [appellant] heeft een verklaring voor recht gevorderd dat op de Gemeente een dergelijke inspanningsverbintenis rust en beoogt daarmee de Gemeente te houden aan de gestelde toezegging om de bestemming van het perceel te wijzigen en daarbij niet alle (thans) publiekrechtelijk voorgeschreven kosten op [appellant] te verhalen.

Daarmee ziet de gevorderde verklaring voor recht in elk geval niet op het vaststellen van een (toerekenbare) tekortkoming in de nakoming, aansprakelijkheid, of schadevergoeding.

Voor nakoming van een toezegging om een publiekrechtelijke bevoegdheid op een bepaalde wijze uit te oefenen dient een belanghebbende partij zich tot de bestuursrechter te wenden, zoals dat ook geldt wanneer sprake is van een overeenkomst die het karakter heeft van een bevoegdhedenovereenkomst. Dat [appellant] in dit geding een ander belang nastreeft dan het alsnog wijzigen van de bestemming op het perceel onder beperkt kostenverhaal is niet gesteld of gebleken. Daarbij neemt het hof in aanmerking dat [appellant] heeft toegelicht pas een vordering tot schadevergoeding te zullen gaan instellen nadat het hof heeft geoordeeld dat de Gemeente is gehouden haar toezegging na te komen en de Gemeente vervolgens nog steeds niet nakomt.

Of de Gemeente heeft toegezegd de publiekrechtelijke bestemming van het perceel te zullen wijzigen met de eerstvolgende reguliere bestemmingsplanherziening en daaraan kon worden gehouden, had [appellant] kunnen en moeten laten toetsen bij de bestuursrechter door een zienswijze in te dienen tegen het ontwerpbestemmingsplan en vervolgens beroep aan te tekenen bij de bestuursrechter tegen de vaststelling van het herziene bestemmingsplan door de gemeenteraad (rov. 3.1.9.). [appellant] heeft van de bestuursrechtelijke route in eerste instantie ook gebruik gemaakt door een zienswijze in te brengen tegen het voorontwerp bestemmingsplan (rov. 3.1.6.), maar de bestuursrechtelijke procedure vervolgens kennelijk niet doorgezet.

Of en zo ja in hoeverre de Gemeente (mede vanwege de door [appellant] gestelde toezeggingen van een wethouder en een gemeentesecretaris) is gehouden om
alsnogmedewerking te verlenen aan de door [appellant] gewenste bestemmingsplanwijziging door alsnog af te wijken van het bestemmingsplan, of alsnog de bestemming (bij de eerstvolgende reguliere herziening van het bestemmingsplan) te wijzigen, kan [appellant] eveneens door de bestuursrechter laten toetsen. Daarbij merkt het hof op dat de weg naar de bestuursrechter voor [appellant] zowel openstaat indien het gewenste besluit niet genomen wordt (vgl. art. 6:2 Awb Pro), als in het geval dat hij van oordeel is dat het door het bestuursorgaan genomen besluit niet beantwoordt aan de overeenkomst (zie ook rov. 3.6.3. van HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057.)

Het antwoord op de vraag welke kosten bij een eventuele planwijziging en/of vergunningverlening in afwijking van het bestemmingsplan zijn verschuldigd op grond van de vigerende publiekrechtelijke regelgeving en in hoeverre die kosten in verband met de gestelde toezegging van de Gemeente slechts beperkt zijn verschuldigd kan - als partijen daar onderling niet uitkomen - eveneens in de desbetreffende publiekrechtelijke procedure aan de orde komen. Een bestuursorgaan kan in een bestuursrechtelijke procedure worden gehouden aan eventuele toezeggingen doordat de bestuursrechter het besluit toetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwensbeginsel. Het oordeel rond het kostenverhaal kan bovendien niet los worden gezien van de daadwerkelijke planwijziging en/of vergunningverlening (vgl rov. 3.3. van HR 16 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1103).

Daarmee heeft een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan of staat een dergelijke rechtsgang nog open om te laten toetsen of op de Gemeente een inspanningsverplichting rust inhoudende het - onder de in de brief van 9 september 2006 van de Gemeente verwoorde voorwaarden - verlenen van medewerking aan een zodanige wijziging van de bestemming van het perceel dat [appellant] op dit perceel een woning kan bouwen.

Nu de vordering van [appellant] niet ziet op schadevergoeding en een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan of nog openstaat, heeft de burgerlijke rechter geen rechtsmacht om van deze vordering kennis te nemen.

4.1.4.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank [appellant] niet-ontvankelijk had moeten verklaren in zijn vordering. Het hof komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de grieven.

4.1.5.

Het hof zal het bestreden vonnis vernietigen voor zover de vordering van [appellant] daarin is afgewezen en zal, in zoverre opnieuw rechtdoende, [appellant] niet-ontvankelijk verklaren in zijn vordering. [appellant] dient als de in het ongelijk gestelde partij de kosten van het hoger beroep te dragen. Het hof begroot deze kosten aan de zijde van de Gemeente op € 725,00 aan griffierecht en € 1.611,- aan salaris advocaat.

4. De uitspraak

Het hof:

vernietigt het vonnis waarvan beroep voor zover de vordering van [appellant] daarin is afgewezen;

in zoverre opnieuw rechtdoende:

verklaart [appellant] niet-ontvankelijk in zijn vordering;

bekrachtigt het vonnis waarvan beroep voor het overige (de proceskostenveroordeling);

veroordeelt [appellant] in de proceskosten van het hoger beroep, en begroot die kosten tot op heden aan de zijde van de Gemeente op € 725,00 aan griffierecht, op € 1.611,00 aan salaris advocaat, en voor wat betreft de nakosten op € 157,- indien geen betekening plaatsvindt, dan wel op € 239,- vermeerderd met de explootkosten indien niet binnen veertien dagen na de datum van dit arrest is voldaan aan de bij dit arrest uitgesproken veroordelingen en betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden,

en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro daarover vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der voldoening;

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. A.L. Bervoets, P.W.A. van Geloven en H.M.M. Steenberghe en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 14 juli 2020.

griffier rolraadsheer