Uitspraak
23 februari 2001
Eerste Kamer
Rek.nr. R00/078HR
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
1. [Verzoekster 1], wonende te [plaats B],
2. [Verzoeker 2], wonende te [plaats A],
VERZOEKERS tot cassatie,
advocaat: mr. W. Heemskerk,
t e g e n
de GEMEENTE WAGENINGEN, zetelende te Wageningen,
VERWEERSTER in cassatie,
niet verschenen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 10 april 1997 ter griffie van het Kantongerecht te Wageningen ingediend verzoekschrift heeft verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - zich gewend tot de Kantonrechter aldaar en verzocht te bepalen dat de Gemeente van verzoekster tot cassatie sub 1 - verder te noemen: [verzoekster 1] - een bedrag van ƒ 74.478,41 kan invorderen en dat voorts de Gemeente hiervan een bedrag van ƒ 70.221,17 mede kan terugvorderen van verzoeker tot cassatie sub 2 - verder te noemen: [verzoeker 2] - als hoofdelijk mede-aansprakelijke partij.
[Verzoekster 1] en [verzoeker 2] hebben het verzoek tijdens een mondelinge behandeling bestreden.
De Kantonrechter heeft bij beschikking van 26 augustus 1999 het verzoek van de Gemeente toegewezen.
Tegen deze beschikking hebben [verzoekster 1] en [verzoeker 2] hoger beroep ingesteld bij de Rechtbank te Arnhem.
Bij beschikking van 13 april 2000 heeft de Rechtbank het beroep verworpen en de beschikking van de Kantonrechter van 26 augustus 1999 bekrachtigd.
De beschikking van de Rechtbank is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van de Rechtbank hebben [verzoekster 1] en [verzoeker 2] beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente is in cassatie niet verschenen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking voorzover gewezen tussen [verzoeker 2] en de Gemeente en tot verwerping van het beroep voorzover ingesteld door [verzoekster 1].
3. Beoordeling van het middel
3.1 In deze zaak gaat het om terugvordering van kosten van bijstand, die over de periode van 1 mei 1992 tot en met 31 december 1996 naar de norm van een éénoudergezin aan [verzoekster 1] is verleend, voor welke vordering [verzoeker 2] grotendeels, namelijk voor het gedeelte vanaf 1 augustus 1992, door de Gemeente hoofdelijk aansprakelijk wordt gehouden. De terugvorderingsbesluiten dateren van 4 april 1997 en werden op 8 april 1997 aan [verzoekster 1] respectievelijk aan [verzoeker 2] bekend gemaakt. Zij zijn voorafgegaan door een beëindigingsbesluit van 27 februari 1997 en een herzieningsbesluit van 27 maart 1997 en werden gebaseerd op een onderzoek waaruit volgens de Gemeente bleek dat [verzoekster 1] in voormelde periode buiten [plaats B] een gemeenschappelijke huishouding met [verzoeker 2] had gevoerd.
3.2 Na mondeling verweer door [verzoekster 1] en [verzoeker 2] heeft de Kantonrechter, omdat hij van oordeel was dat de aan het verzoek van de Gemeente ten grondslag gelegde feiten onder meer door de inhoud van een rapport van de Sociaal Rechercheur genoegzaam aannemelijk waren geworden, dit verzoek toegewezen.
3.3 De Rechtbank heeft het hiertegen door [verzoekster 1] en [verzoeker 2] ingestelde hoger beroep verworpen. Dit gebeurde, kort samengevat, omdat zij van oordeel was dat [verzoekster 1] en [verzoeker 2] de hiervoor in 3.1 genoemde besluiten van 27 februari en 27 maart 1997 in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang hadden kunnen bestrijden en dit niet of onvoldoende hadden gedaan en dat daarom deze besluiten in de onderhavige procedure formele rechtskracht hebben. Tegen dit oordeel richt zich het middel.
3.4 Wat dit betreft is van belang dat in gevallen als het onderhavige, waarin het terugvorderingsbesluit vóór 1 juli 1997 bekend werd gemaakt, de rechtmatigheid van een dergelijk besluit volledig aan het oordeel van de burgerlijke rechter is onderworpen en dat daarbij de aan dat besluit ten grondslag liggende eerdere besluiten, als zijnde niet relevant, buiten beschouwing behoren te blijven (vgl. HR 22 december 2000, nr. R00/033, NJ 2001, 58 en HR 18 april 1997, nr. 8.900, NJ 1997, 499). Te dier zake kan derhalve geen sprake zijn van enigerlei formele rechtskracht waaraan de burgerlijke rechter bij het vormen van zijn oordeel zou zijn gebonden. Een en ander betekent dat in gevallen als het onderhavige de rechtmatigheid van vorderingen tot terugbetaling, tegen wie ook gericht, materieel volledig door de burgerlijke rechter behoort te worden getoetst.
3.5 Hetgeen hiervoor werd overwogen brengt mee dat het eerste onderdeel van het middel doel treft en dat voor het overige dit middel geen bespreking behoeft.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de beschikking van de Rechtbank te Arnhem van 13 april 2000;
verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar het Gerechtshof te Arnhem.
Deze beschikking is gewezen door de raadsheren C.H.M. Jansen, als voorzitter, J.B. Fleers en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 23 februari 2001.
mr Spier
Rek. nr. R00/078
Parket 22 december 2000
Conclusie inzake
1. [Verzoekster 1]
2. [Verzoeker 2]
tegen
De gemeente Wageningen
(hierna: de gemeente)
Edelhoogachtbaar College,
Feiten
In cassatie kan van de feiten worden uitgegaan zoals deze in de beschikking van de Rechtbank Arnhem onder 2.1 tot en met 2.6 zijn vastgesteld.
1.2 De gemeente heeft aan [verzoekster 1] in de periode van 1 oktober 1985 tot 22 januari 1997 bijstand verstrekt in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan naar de norm van een één-oudergezin, een en ander ingevolge de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW) die steunt op de Algemene Bijstandswet (ABW).
1.3 De Sociale Recherche van de gemeente heeft begin 1997 een onderzoek ingesteld om na te gaan of [verzoekster 1] buiten [plaats B] een gemeenschappelijke huishouding voerde met [verzoeker 2]. [Verzoekster 1] en [verzoeker 2] zijn in het kader van dit onderzoek gehoord, evenals de dochter van [verzoekster 1]. Op 10 februari 1997 heeft de Sociale Recherche over het verrichte onderzoek rapport uitgebracht.
1.4 De gemeente heeft bij beschikking van 27 februari 1997 de uitkering aan [verzoekster 1] beëindigd per 22 januari 1997 en vervolgens bij beschikking van 27 maart 1997 de uitkering over de periode van 1 juli 1991 tot 22 januari 1997 herzien. Afschriften van deze beschikkingen zijn verzonden aan [verzoeker 2]. De gemeente heeft bij beschikking van 4 april 1997 (verzonden op 8 april 1997) een bedrag van fl. 74.478,41 over de periode van 1 mei 1992 tot en met 31 december 1996 van [verzoekster 1] teruggevorderd op grond van artikel 57, aanhef en sub a/d ABW (oud) en artikel 81, eerste lid ABW.
1.5 De gemeente heeft bij beschikking van 4 april 1997 (verzonden op 8 april 1997) een bedrag van fl. 70.221,17 over de periode van 1 augustus 1992 tot en met 31 december 1996 van [verzoeker 2] teruggevorderd op grond van artikel 59a, tweede lid ABW (oud) aanhef en artikel 84, tweede lid ABW.
1.6 [Verzoekster 1] heeft tegen de beschikkingen van 27 februari 1997 en 27 maart 1997 bezwaar aangetekend. Burgermeester en wethouders van de Gemeente hebben in de vergadering van 5 augustus 1997 de beschikkingen gewijzigd met betrekking tot de gronden voor de beëindiging, respectievelijk herziening van de uitkering en de bezwaarschriften voor het overige ongegrond verklaard. Dit besluit is op 12 augustus 1997 aan [verzoekster 1] verzonden.
1.7 [Verzoekster 1] is van dit besluit in beroep gekomen. Dit beroep heeft zij vervolgens ingetrokken.
2. Procesverloop
2.1 De gemeente heeft in deze zaak de Kantonrechter te Wageningen verzocht te bepalen dat zij van [verzoekster 1] een bedrag van fl. 74.478,41 kan invorderen terzake van ten onrechte verstrekte bijstand. Voorts heeft de gemeente de Kantonrechter verzocht te bepalen dat zij een bedrag van fl. 70.221,17 mede kan terugvorderen van [verzoeker 2], die daarvoor hoofdelijk aansprakelijk is.
2.2.1 De gemeente heeft aan haar verzoek ten grondslag gelegd dat zij [verzoekster 1] over de periode van 1 oktober 1985 tot 22 januari 1997 bijstand heeft verleend op grond van door haar verstrekte onjuiste en/of onvolledige inlichtingen. De gemeente heeft in dit verband aangevoerd dat [verzoekster 1] in die periode voldoende middelen van bestaan had doordat zij in [plaats A] een gemeenschappelijke huishouding voerde met [verzoeker 2], die inkomsten had uit een dienstbetrekking uitgaande boven de voor een gezin geldende bijstandsnorm.
2.2.2 In het door de gemeente in geding gebrachte rapport is onder meer te lezen dat [verzoekster 1] heeft verklaard 7 dagen en vier nachten per week te verblijven op bedoeld adres in [plaats A]. Aangehecht is een p.v. waarin [verzoeker 2] verklaart dat [verzoekster 1] in (ongeveer) 1991/1992 "permanent bij mij verbleef". [Verzoekster 1] heeft, blijkens het p.v., verklaard in de zomer van 1991 permanent bij [verzoeker 2] te zijn gaan wonen.
2.3 [Verzoekster 1] en [verzoeker 2] hebben geen verweerschrift ingediend. Bij de mondelinge behandeling in prima hebben zij, naar blijkt uit de beschikking van de Kantonrechter Wageningen, als verweer aangevoerd dat zij in de bewuste periode niet met elkaar hebben samengewoond maar dat [verzoekster 1] slechts af en toe bij [verzoeker 2] verbleef. Zij hebben voorts de juistheid van het door de gemeente overgelegde rapport van de sociaal rechercheur betwist. [Verzoekster 1] heeft in dat verband gesteld dat zij slechts de bladzijde van haar verklaring heeft gezien die zij heeft ondertekend en [verzoeker 2] dat hij niet in staat was zijn verklaring na te lezen omdat hij zijn bril niet bij zich had.
2.4 De Kantonrechter heeft het verzoek van de gemeente in zijn beschikking van 26 augustus 1999 toegewezen. Hij heeft daartoe overwogen dat - ondanks de (summier) gemotiveerde betwisting van de vordering door [verzoekster 1] en [verzoeker 2] - uit de door de gemeente overgelegde producties genoegzaam blijkt dat zij in de bewuste periode een gemeenschappelijke huishouding (in [plaats A]) hebben gevoerd.
2.5 [Verzoekster 1] en [verzoeker 2] hebben van de beschikking van de Kantonrechter hoger beroep ingesteld. Het zich in het dossier bevindende appèlschrift is niet ondertekend; navraag bij de griffie van de Rechtbank wijst uit dat het griffie-exemplaar wél getekend is. De grieven richten zich tegen bovenstaande overweging van de Kantonrechter. [Verzoekster 1] heeft aangevoerd dat zij om nader uitgewerkte redenen "regelmatig elders haar toevlucht moest nemen", zulks "meestentijds in een achter de woning geplaatste caravan". Aan het p.v. zou geen waarde kunnen worden gehecht omdat appellanten door de rechercheurs onder druk zouden zijn gezet. [Verzoeker 2] voert nog aan dat [verzoekster 1] slechts "af en toe" bij hem verbleef. Hij is door het Hof Arnhem vrijgesproken.
2.6 De gemeente heeft zich beroepen op de formele rechtskracht van het besluit op het door [verzoekster 1] ingediende bezwaarschrift. Zij wijst er voorts op dat [verzoekster 1] strafrechtelijk is veroordeeld ter zake van valsheid in geschrifte (verweerschrift blz. 3) en dat zij het p.v. per pagina afzonderlijk heeft ondertekend (pleitnotitie mr Van der Hoeven).
2.7 De Rechtbank te Arnhem heeft in haar beschikking van 13 april 2000 de beschikking van de Kantonrechter bekrachtigd. Zij heeft daartoe het volgende overwogen:
"3. Nu [verzoekster 1] tegen de aan haar gerichte beschikkingen van 27 februari en 27 maart 1997 weliswaar bezwaar heeft aangetekend, maar vervolgens haar beroep tegen de op het bezwaar gegeven beslissing van de Gemeente van 5 augustus 1997 heeft ingetrokken, en aldus niet ten volle gebruik heeft gemaakt van de voor haar openstaande met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang, moeten deze beschikkingen in beginsel zowel wat betreft hun inhoud als hun wijze van totstandkomen als rechtmatig worden beschouwd (beginsel van formele rechtskracht van de beschikking).
4. Vast staat dat afschriften van de beschikkingen van 27 februari en 27 maart 1997 zijn verzonden aan [verzoeker 2], die door de Gemeente wordt aangemerkt als derde-belanghebbende. [Verzoeker 2] heeft tegen deze beschikkingen geen bezwaar aangetekend, en aldus geen gebruik gemaakt van de ook voor hem openstaande met voldoende waarborgen omklede bestuurlijke rechtsgang. Ook ten aanzien van hem moeten deze beschikkingen derhalve in beginsel zowel wat betreft hun inhoud als hun wijze van totstandkomen als rechtmatig worden beschouwd.
5. Van de zijde van [verzoekster 1] en [verzoeker 2] zijn geen zwaarwegende argumenten naar voren gebracht die ertoe zouden kunnen leiden van het onder 3. en 4. weergegeven beginsel af te wijken. (...)
6. De grieven kunnen dan ook niet tot vernietiging van de beschikking van de kantonrechter leiden."
2.8 [Verzoekster 1] en [verzoeker 2] hebben tijdig cassatieberoep ingesteld. De gemeente is bij brief van de Griffier van de Hoge Raad een copie van het verzoekschrift toegezonden met de mededeling dat dit "namens [verzoekster 1]" is ingesteld en dat de Gemeente verweer kan voeren. Hoewel de aanduiding van de partijen die beroep in cassatie hebben ingesteld onvolledig is (ook [verzoeker 2] heeft cassatieberoep ingesteld) moet de Gemeente zulks uit het haar toegezonden verzoekschrift hebben kunnen afleiden. Te allen overvloede heb ik dit bij de Gemeente laten verifiëren; de voor de hand liggende veronderstelling is door dat telefoongesprek bevestigd. De gemeente is in cassatie niet verschenen.
3. Bespreking van het cassatiemiddel
3.1 Het cassatiemiddel bevat vier onderdelen. Het eerste onderdeel klaagt erover dat de Rechtbank heeft miskend dat aan het verzoek tot terugvordering van de gemeente de terugvorderingsbesluiten van 4 april 1997 ten grondslag liggen en niet het beëindigingsbesluit van 27 februari 1997 en het intrekkingsbesluit van 27 maart 1997.
3.2 Het onderdeel is gegrond. Bedoelde brieven behelzen inderdaad geen beslissing over de terugvordering. Integendeel: in de brief van 27 februari 1997 is te lezen dat "indien" zal worden overgegaan tot terugvordering daaromtrent nader zal worden bericht. De brief van 27 maart 1997 behelst hetzelfde met weglating van "indien"; wel wordt het volgende voorbehoud gemaakt: "voorzover de Algemene bijstandswet in terugvorderingsmogelijkheden voorziet".
3.3 De onderdelen 2 en 3 veronderstellen dat de Rechtbank mede het oog heeft gehad op de brief van 4 april. De onderdelen missen feitelijke grondslag. Immers blijkt uit niets dat de Rechtbank haar beschikking mede op (het niet opkomen tegen) deze brief heeft gebaseerd.
3.4 Ten overvloede: de procedure inzake terugvordering/verhaal (hierna: terugvordering) van verleende bijstand was tot 1 juli 1997 ondergebracht bij de burgerlijke rechter. Indien een betrokkene niet vrijwillig tot betaling overging, diende de gemeente zich te wenden tot de Kantonrechter. Vervolgens bestond de mogelijkheid van hoger beroep en cassatie.(1) Dat brengt mee dat van formele rechtskracht van de besluiten tot terugvordering geen sprake kan zijn. Zie voorts HR 18 april 1997, NJ 1997, 499 en HR 7 april 2000, NJ 2000, 378.
3.5 Onderdeel 4 klaagt erover dat de besluiten tot intrekking en beëindiging van de uitkering van [verzoekster 1] hoe dan ook geen formele rechtskracht van het ten opzichte van [verzoeker 2] genomen terugvorderingsbesluit kunnen meebrengen. Dit terugvorderingsbesluit is immers gebaseerd op de artt. 59a, tweede lid (oud) ABW en 84, tweede lid (oud) Abw, welke bepalingen geen voorwerp van toets kunnen hebben gevormd in de bezwaar- (en eventueel beroeps) procedure naar aanleiding van het intrekkings- en beëindigingsbesluit.
3.6 Ook deze klacht snijdt hout op de daarin ontwikkelde grond. Het lijkt mij duidelijk dat [verzoeker 2] zich niet met vrucht had kunnen keren tegen beëindiging van een bijstandsuitkering aan [verzoekster 1]. Reeds daarom gaat de redenering van de Rechtbank te zijnen aanzien niet op.
3.7 Of ten aanzien van [verzoeker 2] is voldaan aan de voorwaarden van bedoelde artikelen kan thans blijven rusten.
4. Is verwijzing noodzakelijk in de zaak van [verzoekster 1]?
4.1 Ik heb mij nog de vraag gesteld of verwijzing noodzakelijk is in de zaak tussen de gemeente en [verzoekster 1]. [Verzoekster 1] heeft in appèl betoogd dat zij niet samenwoonde met [verzoeker 2] en dat zij slechts "af en toe" bij hem verbleef. Zij heeft bewijs van haar stellingen aangeboden.
4.2 Om de navolgende redenen verdient haar relaas m.i. geen geloof:
a. zij heeft de door haar betwiste verklaring op elke pagina ondertekend; dat - zoals zij bij de Kantonrechter heeft aangedragen - zij slechts één pagina heeft gezien, is dus niet juist.
b. deze verklaring wordt onder meer ondersteund door die van [verzoeker 2];
c. zij is strafrechtelijk veroordeeld, naar de gemeente onweersproken heeft aangevoerd;
d. volgens het beroepschrift verbleef ze "regelmatig" in de woning in [plaats B]. Zij zou "meestentijds in een achter de woning" - kennelijk: van [verzoeker 2] - staande caravan hebben vertoefd;
e. de op het politiebureau afgelegde verklaringen zijn zo gedetailleerd dat reeds daarom nogal onwaarschijnlijk is dat ze geheel door de verbalisanten zijn verzonnen; evenmin is plausibel dat de door [verzoekster 1] genoemde druk een verklaring is voor zo gedetailleerde verklaringen;
f. bij de mondelinge behandeling is door de Rechtbank gevraagd hoe vaak zij in [plaats A] zat; daarop antwoordde [verzoekster 1], blijkens het p.v.: "(...) dat was vaak zat".(2)
4.3 Tegen de achtergrond van hetgeen onder 4.2 is vermeld kon [verzoekster 1] m.i. niet volstaan met een in algemene termen gesteld bewijsaanbod.
4.4 Nu na verwijzing uitsluitend de onder 2.5 en 4.1 bedoelde kwestie aan de orde zou komen en de verwijzingsrechter m.i. tot geen andere slotsom kan komen dan dat de grief van [verzoekster 1] faalt, mist zij belang bij haar cassatieberoep.
Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking voorzover gewezen tussen [verzoeker 2] en de gemeente;
tot verwerping van het beroep voorzover ingesteld door [verzoekster 1].
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Losbladige ABW/Verhaal, I (Algemeen) 1-1 tot en met 3 en 23 en ABW/Verhaal IV, aant. bij art. X (overgangsbepalingen).
2 De geciteerde passage geeft m.i. de kern van het antwoord weer. Hoewel het niet glashelder is, zie ik niet hoe het anders zou kunnen worden gelezen.