Uitspraak
18 mei 2001
Eerste Kamer
Nr. C99/286HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
de rechtspersoon naar Frans recht PRÉSERVATRICE FONCIÉRE T.I.A.R.D. COMPAGNIE D’ASSURANCES, gevestigd te Puteaux, Frankrijk,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. R.S. Meijer,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Financiën, gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: De Staat - heeft bij exploit van 20 november 1996 eiseres tot cassatie - verder te noemen: PFA - gedagvaard voor de Rechtbank te Rotterdam en veroordeling van PFA gevorderd tot
1. betaling aan de Staat van:
a. een bedrag van ƒ 20.527.154,--, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 15 augustus 1995 tot aan de dag der algehele voldoening;
b. een bedrag van ƒ 21.389.909,--, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 1 juli 1996 tot aan de dag der algehele voldoening;
2. betaling aan de Staat van al het meerdere dat PFA verschuldigd is of wordt ter zake van de door PFA ten behoeve van de Staat gestelde borgstellingen en hoofdelijk medeschuldenaarschap voor al hetgeen de Staat ter zake van de niet-zuivering van carnets TIR en carnets TIR "Tabac/Alcool" te vorderen heeft van de navolgende carnets uitgevende organisaties:
de vereniging EVO, Ondernemersorganisatie voor Logistiek en Transport, gevestigd te Zoetermeer;
de vereniging Koninklijk Nederlands Vervoer, gevestigd te 's-Gravenhage;
de vereniging Transport en Logistiek Nederland, De Ondernemersorganisatie Voor Het Goederenvervoer, gevestigd te Zoetermeer;
op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover tot aan de dag der algehele voldoening.
PFA heeft zich, vóór alle weren, op onbevoegdheid van de Rechtbank te Rotterdam beroepen.
Bij conclusie van antwoord in het bevoegdheidsincident heeft de Staat primair geconcludeerd tot verwerping van de exceptie van onbevoegdheid en, subsidiair, tot verwerping van de exceptie van onbevoegdheid met verwijzing van de hoofdzaak naar de Rechtbank te 's-Gravenhage.
De Rechtbank heeft zich bij vonnis in het bevoegdheidsincident van 5 februari 1998 bevoegd verklaard van het geschil kennis te nemen en de zaak naar de rol verwezen teneinde partijen in de gelegenheid te stellen voort te procederen.
Tegen dit vonnis heeft PFA hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 20 mei 1999 heeft het Hof het bestreden vonnis bekrachtigd en de zaak naar de Rechtbank te Rotterdam verwezen teneinde in de hoofdzaak te beslissen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft PFA beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Strikwerda strekt ertoe dat de Hoge Raad, alvorens verder te beslissen, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zal verzoeken over de onder nummer 28. van de conclusie bedoelde vraag van uitlegging van art. 1 EEX Pro uitspraak te doen en het geding zal schorsen totdat het Hof van Justitie naar aanleiding van dat verzoek uitspraak zal hebben gedaan.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In deze zaak, waarin het vooralsnog gaat om de uitleg van de begrippen "burgerlijke en handelszaken" en "douanezaken" in de zin van art. 1 EEX Pro, kan worden uitgegaan van het volgende.
(i) De Staat is partij bij de op 14 november 1975 te Genève gesloten Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR, Trb. 1977, 91 (hierna: de TIR-overeenkomst 1975). Krachtens deze overeenkomst is het bij internationaal vrachtvervoer over de weg vanuit de Europese Unie (hierna: de EU) naar landen buiten de EU, dat plaatsvindt onder dekking van carnets TIR, niet nodig het vervoer in ieder land te onderbreken en nieuwe geleidedocumenten af te geven; volstaan kan worden met aangifte bij de plaats van vertrek en afmelding bij de uitvoer uit de EU, waarmee is aangetoond dat de goederen niet in het verkeer zijn gebracht in de EU, zodat geen heffingen binnen de EU zijn verschuldigd. Bij niet afmelding aan de buitengrens of bij andere onregelmatigheden vindt geen zuivering van het carnet TIR plaats, en zijn alsnog invoerrechten en -heffingen verschuldigd. Voor de betaling van deze rechten en heffingen is in de eerste plaats de vervoerder aansprakelijk. Wanneer deze geen verhaal biedt, zijn daarvoor krachtens de TIR-overeenkomst 1975 aansprakelijk de organisaties van wegvervoerders die de bevoegdheid hebben verkregen carnets TIR af te geven.
(ii) Het Ministerie van Financiën heeft aan een drietal nationale vervoerdersorganisaties de bevoegdheid verleend om carnets TIR af te geven. Deze organisaties hebben zich tegenover de Staat garant gesteld voor de voldoening van rechten en heffingen wegens niet-zuivering van een carnet TIR.
(iii) PFA heeft een overeenkomst van verzekering gesloten met de vennootschap naar Zwitsers recht International Road Union (IRU), gevestigd te Genève. In diverse akten en verklaringen heeft PFA zich tegenover de Staat als borg en hoofdelijk medeschuldenaar verbonden om als eigen schuld te betalen de rechten en heffingen ter zake van de invoer of de uitvoer welke op grond van de wettelijke bepalingen inzake douane en accijnzen zijn opgelegd aan de houder van het carnet TIR ingeval dit carnet is afgegeven door de nationale vervoerdersorganisaties dan wel door een andere organisatie, lid van de IRU, voorzover een of meer van deze vervoerdersorganisaties de aansprakelijkheid voor carnets TIR afgegeven door die andere organisaties heeft aanvaard. Deze akten en verklaringen moeten worden gezien als de vervulling van de door de Staat gestelde voorwaarde waaronder aan de vervoerdersorganisaties de bevoegdheid is verleend om carnets TIR af te geven.
(iv) In verband met de door PFA aanvaarde aansprakelijkheid als borg dan wel hoofdelijk medeschuldenaar heeft de Staat aan PFA in totaal ƒ 41.917.063 in rekening gebracht. PFA heeft aan de Staat niets betaald.
3.2 De Staat heeft gevorderd PFA als borg en hoofdelijk medeschuldenaar te veroordelen tot betaling van genoemd bedrag alsmede van "al het meerdere dat gedaagde verschuldigd is of wordt ter zake van de door gedaagde ten behoeve van de Staat gestelde borgstellingen en hoofdelijk medeschuldenaarschap". De Rechtbank heeft bij incidenteel vonnis de door PFA met een beroep op het EEX opgeworpen exceptie van onbevoegdheid verworpen op grond van haar oordeel dat het geschil een zaak betreft waarbij de Staat krachtens overheidsbevoegdheid heeft gehandeld, en dat voorzover aspecten van douane te dezen een rol mochten spelen, geldt "dat het EEX daarop ingevolge het slot van artikel 1 EEX Pro niet van toepassing is".
3.3 In hoger beroep heeft PFA tegen dit oordeel één grief gericht. Deze komt erop neer dat de vordering van de Staat niet is gebaseerd op de TIR-overeenkomst 1975, maar op borgstelling, een privaatrechtelijk instrument dat moet worden onderscheiden van de onderliggende douaneschuld. De onderhavige vordering valt dan ook binnen het materiële toepassingsbereik van het EEX, aldus PFA.
Het Hof heeft de grief verworpen, daartoe overwegende:
"4. (…) Krachtens artikel 6 van Pro de TIR-overeenkomst kan de Staat als Overeenkomstsluitende Partij onder door haar vast te stellen voorwaarden en waarborgen aan organisaties de bevoegdheid verlenen om carnets-TIR af te geven.
De door PFA aan de Staat afgegeven verklaringen, waarop de vordering is gebaseerd, moeten worden gezien als de vervulling van de door de Staat gestelde voorwaarde waaronder aan de nationale organisaties van vervoerders de bevoegdheid is verleend om carnets-TIR af te geven.
Bij het verlenen van deze bevoegdheid handelt de Staat krachtens een publiekrechtelijke bevoegdheid (artikel 6 van Pro de TIR-overeenkomst). Het hof is van oordeel dat de Staat zowel bij het stellen van een voorwaarde waaronder deze bevoegdheid wordt verleend als - in het verlengde daarvan - bij het sluiten van een overeenkomst ter vervulling van die voorwaarde optreedt krachtens diezelfde publiekrechtelijke bevoegdheid. Derhalve is op grond van het vorenstaande en gelet op de uitspraak van het Hof van Justitie EG, hiervoor sub 3 genoemd [ HvJEG 14 oktober 1976, zaak 29/76, (LTU/Eurocontrol), Jurispr. 1976, p.1541, NJ 1982, 95] het EEX-verdrag niet van toepassing op de onderhavige vordering.
5. Daar komt nog bij dat PFA zich niet alleen als borg heeft verbonden, doch tevens als hoofdelijk medeschuldenaar. De schuld die PFA als eigen schuld zou moeten voldoen betreft een douaneschuld, waarop het EEX-verdrag blijkens het slot van artikel 1 niet Pro van toepassing is."
3.4 's Hofs oordelen dat de Staat bij het verlenen van de bevoegdheid aan nationale organisaties van vervoerders tot het afgeven van carnets TIR krachtens een uit art. 6 van Pro de TIR-overeenkomst 1975 voortvloeiende publiekrechtelijke bevoegdheid handelt alsmede dat de Staat bij het stellen van een voorwaarde waaronder die bevoegdheid aan die organisaties wordt verleend krachtens deze zelfde publiekrechtelijke bevoegdheid handelt, zijn in cassatie niet bestreden.
3.5.1 Onderdeel I van het middel verwijt het Hof een onjuiste opvatting van het begrip "burgerlijke of handelszaak" als bedoeld in art. 1 EEX Pro . Ook al mocht de Staat van de betreffende vervoerdersorganisaties krachtens zijn publiekrechtelijke bevoegdheid eenzijdig als voorwaarde voor hun "TIR-erkenning" nadere zekerheid vergen voor de nakoming van de door hen ex art. 6 van Pro de TIR-overeenkomst 1975 te geven garantie, dit belet niet dat (een geschil over) een ter vervulling van die voorwaarde vrijwillig - krachtens overeenkomst - door PFA aan de Staat afgegeven privaatrechtelijke borgstelling moet worden aangemerkt als een "burgerlijke of handelszaak" in de zin van art. 1 EEX Pro, aldus het onderdeel.
Onderdeel II voegt hieraan toe, dat het Hof niet, onjuist dan wel onvoldoende gemotiveerd heeft getoetst aan de onder meer in het arrest LTU/Eurocontrol geformuleerde criteria voor hetgeen in een geschil met een overheidsinstantie is te verstaan onder een "burgerlijke of handelszaak" in de zin van art.1 EEX Pro.
3.5.2 Naar uit de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (met name de in de conclusie van de Advocaat-Generaal Strikwerda onder 10 en 15 genoemde arresten LTU/Eurocontrol, Rüffer alsmede Sonntag) volgt, vallen onder het verdragsautonoom uit te leggen begrip "burgerlijke of handelszaken" in de zin van art. 1 EEX Pro niet geschillen tussen een overheidsinstantie en een particulier naar aanleiding van handelingen van die overheidsinstantie die naar hun aard niet door een particulier kunnen worden verricht.
Kern van de onderdelen I en II is nu dat het aangaan van de borgtochtovereenkomsten met PFA niet als een zodanige handeling kan worden aangemerkt omdat de Staat wat betreft (het aangaan of de inhoud van) deze overeenkomsten niet krachtens overheidsbevoegdheid, uit hoofde van de TIR-overeenkomst 1975 of enige andere (inter)nationale publiekrechtelijke regeling, eenzijdig iets aan PFA kon opleggen.
De Hoge Raad is van oordeel dat in redelijkheid aan twijfel onderhevig is of de omstandigheid dat de Staat, toen deze bij het verlenen van de bevoegdheid aan de vervoerdersorganisaties tot het afgeven van carnets-TIR als voorwaarde stelde dat borgtocht zou worden verleend voor de nakoming van de door die organisaties te geven garanties, handelde krachtens een publiekrechtelijke bevoegdheid die voortvloeit uit art. 6 van Pro de TIR-overeenkomst 1975, meebrengt dat ook het ter vervulling van die voorwaarde aangaan van de borgtochtovereenkomsten met PFA moet worden aangemerkt als een uiting van uitoefening van overheidsbevoegdheden. De onderdelen vormen dan ook aanleiding om aan het Hof van Justitie de hierna in 4 onder 1 geformuleerde vraag voor te leggen.
3.6.1 Onderdeel III komt met twee klachten op tegen het oordeel van het Hof in rov. 5 dat de schuld die PFA als eigen schuld zou moeten voldoen een douaneschuld betreft, waarop het EEX niet van toepassing is, welk oordeel de beslissing van het Hof zelfstandig draagt. De Hoge Raad zal eerst de klacht onder III.2 behandelen.
3.6.2 Deze klacht komt erop neer dat het Hof de tussen de Staat en PFA gesloten overeenkomsten onjuist heeft uitgelegd omdat uit de stellingen en producties van partijen geenszins blijkt van hun bedoeling om door het gebruik in de borgtochtakten van de woorden "hoofdelijk medeschuldenaar" en "als eigen schuld te zullen betalen" te bedingen of te bewerken dat PFA voortaan ook zelf zou gelden als debiteur van de uit de TIR-overeenkomst 1975 en de daarmee verband houdende wettelijke bepalingen voortvloeiende douaneschulden van de vervoerders en hun organisaties.
De klacht faalt. De uitlegging die het Hof geeft aan de overeenkomsten tussen de Staat en PFA kan, als van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden getoetst.
3.6.3 Onderdeel III.1 klaagt - kort samengevat - dat het Hof blijkens zijn hiervoor in 3.7.1. vermelde oordeel heeft miskend dat, ook al betreft de borgstelling van PFA een douaneschuld, de aansprakelijkheid van PFA jegens de Staat niet rechtstreeks voortvloeit uit douanerechtelijke verplichtingen, maar uit een zelfstandige privaatrechtelijke overeenkomst van borgtocht.
Juist is dat de door de Staat gestelde aansprakelijkheid van PFA voortvloeit uit de tussen partijen gesloten privaatrechtelijke borgtochtovereenkomsten. PFA is echter - ongeacht of die overeenkomsten worden beheerst door Frans recht, zoals zij stelt, dan wel door Nederlands recht, zoals de Staat betoogt - bevoegd de vordering van de Staat te bestrijden met zowel verweermiddelen die zijn ontleend aan of betrekking hebben op de borgstellingen als verweermiddelen betreffende het bestaan en/of voortvloeiende uit de inhoud van de douaneschulden. Worden verweermiddelen van deze laatste soort aangevoerd dan zal de rechter zich moeten begeven in een onderzoek naar en een oordeel moeten geven over het bestaan en de inhoud van die douaneschulden. Zulks lijkt niet ermee te verenigen dat in art. 1 douanezaken Pro uitdrukkelijk worden uitgezonderd van de werking van het EEX. In verband hiermee acht de Hoge Raad ook voor de beslissing op onderdeel III.1 het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie noodzakelijk.
3.7 Het Hof van Justitie kan bij de beantwoording van de hierna te stellen vragen uitgaan van de hiervoor onder 3.1 vermelde feiten.
4. Vragen van uitleg
De vragen van uitleg van het EEX, waarvan de Hoge Raad de beantwoording voor zijn beslissing op het cassatieberoep noodzakelijk acht, zijn de volgende:
1. Is een vordering van de Staat, ingesteld op grond van een privaatrechtelijke borgtochtovereenkomst welke hij heeft gesloten ter vervulling van een voorwaarde door hem op grond van het bepaalde in art. 6 lid 1 van Pro de TIR-overeenkomst 1975, en derhalve krachtens overheidsbevoegdheid gesteld, te beschouwen als een burgerlijke of handelszaak in de zin van art. 1 EEX Pro?
2. Moet een geding dat door de Staat is aangespannen en dat een privaatrechtelijke borgtochtovereenkomst tot inzet heeft, worden beschouwd als een douanezaak in de zin van art. 1 EEX Pro op de grond dat door de gedaagde verweren kunnen worden gevoerd die nopen tot een onderzoek naar en tot een oordeel over het bestaan en de inhoud van de douaneschulden waarop deze overeenkomst betrekking heeft?
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen met betrekking tot de hiervoor onder 4 geformuleerde vragen uitspraak te doen;
houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding tot het Hof van Justitie naar aanleiding van dit verzoek uitspraak zal hebben gedaan.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H.J. Mijnssen als voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers, H.A.M. Aaftink en O. de Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 18 mei 2001.