Uitspraak
Nr. 36.766
8 augustus 2003
SE
gewezen op het beroep in cassatie van X1 B.V. te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 30 november 2000, nr. 99/00276, betreffende de na te melden aanslag in een baatbelasting van de gemeente Breda.
1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende is ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak a-straat 1 te Breda een aanslag in de baatbelasting binnenstad van de gemeente Breda opgelegd, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente Breda (hierna: het hoofd) is verminderd tot ƒ 289.322,70.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft die uitspraak bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 12 maart 2002 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en tot vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van het hoofd en de aanslag.
Zowel belanghebbende als het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Op 24 juni 1994 is de gemeente Breda begonnen met de herinrichting van het historische stadshart van Breda. De werkzaamheden hebben omvat de aanleg van sierbestrating, (sier-)verlichting en groenvoorzieningen, het plaatsen van straatmeubilair, het vernieuwen van riolering en de vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van mantelbuizen.
Het besluit tot herinrichting van het historische stadshart is op 29 maart 1994 genomen tijdens de vergadering van de raad van de gemeente Breda (hierna: de raad). Op 2 juni 1994 heeft de raad het op de hierbedoelde herinrichting betrekking hebbende bekostigingsbesluit (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Ten slotte heeft de raad op 29 februari 1996 de Verordening baatbelasting binnenstad 1996 (hierna: de Verordening) vastgesteld.
3.2.1. Onderdeel 1 bestrijdt 's Hofs oordeel dat noch uit de tekst van artikel 222 van Pro de Gemeentewet (hierna: de Wet), noch uit de wetsgeschiedenis volgt dat baatbelasting niet geheven zou kunnen worden bij vervanging van bestaande voorzieningen. Het middel betoogt dat de wijziging of vervanging van reeds aanwezige voorzieningen - in het onderhavige geval bestaande uit sierbestrating, verlichting, straatmeubilair en groenvoorzieningen - niet is aan te merken als het tot stand brengen of treffen van voorzieningen, als bedoeld in artikel 222 van Pro de Wet.
3.2.2. Onderdeel 2 bestrijdt het oordeel van het Hof dat geen sprake is van groot onderhoud in de zin van "het geheel van werkzaamheden dat nodig is om de voorzieningen te brengen op het onderhoudsniveau, zoals dat gold ten tijde van de eerste aanleg van de voorzieningen" (de door partijen gegeven en door het Hof gevolgde definitie). Het Hof heeft bij zijn oordeel gelet op de door het hoofd overgelegde foto's van een deel van het betrokken gebied voor en na de herinrichting, en op de hoogte van de kosten van de herinrichting als vermeld in de toelichting bij de Verordening, gesteld tegenover de door het hoofd berekende kosten van een sobere herinrichting ten bedrage van ƒ 5.940.000.
In dit onderdeel wordt onder meer betoogd dat het Hof geen juiste vergelijking heeft getroffen door foto's van het betrokken gebied na de herinrichting te vergelijken met foto's van dat gebied voor de herinrichting, in plaats van met foto's van het gebied ten tijde van de eerste aanleg. Voorts wordt betoogd dat, indien 's Hofs oordeel zo moet worden verstaan dat de meerdere kosten boven de gestelde ƒ 5.940.000 als kosten van verbetering dienen te worden aangemerkt, dit oordeel onbegrijpelijk is.
3.2.3. Bij de beoordeling van deze onderdelen, die gelet op hun samenhang tezamen worden behandeld, moet het volgende worden vooropgesteld.
Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is evenwel geen sprake indien en voorzover de door of met medewerking van de gemeente uitgevoerde werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien, zoals in het onderhavige geval, de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden de herinrichting van een gebied betreffen, is slechts sprake van een als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.
3.2.4. Met zijn hiervoor onder 3.2.2 weergeven oordeel heeft het Hof geen inzicht in zijn gedachtegang gegeven. Niet duidelijk is of het Hof bij dit oordeel is uitgegaan van de hiervoor onder 3.2.3 uiteengezette regels. Indien dat wel het geval is, is niet duidelijk of en, zo ja, in welke mate het Hof hier (groot) onderhoud aanwezig heeft geoordeeld. Aldus is dit oordeel niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
3.2.5. Uit het hiervoor in 3.2.3 en 3.2.4 overwogene volgt dat onderdeel 1 faalt en onderdeel 2 slaagt.
3.3.1. Onderdeel 6 bestrijdt 's Hofs oordeel dat geen sprake is van verhaal van kosten die niet toerekenbaar zijn aan de voorzieningen. Het onderdeel betoogt dat het Hof niet zonder nader onderzoek naar de eigen kosten van de gemeente - waarbij het onderdeel met name het oog heeft op de voorbereidings-, toezicht- en ontwerpkosten - had mogen afzien van de toets of de door de gemeente bij het toerekenen van eigen kosten gehanteerde uitgangspunten redelijk en billijk waren.
3.3.2. Het Hof heeft ter motivering van zijn oordeel overwogen geen reden te hebben te twijfelen aan de juistheid van de verklaring zijdens de gemeente dat toerekening van de kosten van voorbereiding en toezicht, voorzover het gemeentelijke kosten betreft, heeft plaatsgevonden op basis van tijdsregistratie van de met de herinrichting belaste ambtenaren en tegen een door de verschillende gemeentelijke diensten voorcalculatorisch bepaald uurtarief dat is gebaseerd op de kostprijs van de door de diensten te verstrekken werkzaamheden. Dit oordeel getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting. Voor het overige kan het, als van feitelijke aard, in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. Het oordeel is ook niet onbegrijpelijk.
Onderdeel 6 faalt derhalve.
3.4.1. Onderdeel 7 betoogt dat de door de gemeente als gevolg van de aanwending van eigen vermogen gederfde rente niet kan worden gerekend tot de ten laste van de gemeente gekomen kosten.
Het Hof heeft geoordeeld dat niet valt in te zien waarom kosten van aanwending van eigen vermogen niet als kosten van rente bij de omslag van de kosten van de herinrichting in aanmerking mogen worden genomen. Dit oordeel is juist. Bij het bepalen van de lasten van een voorziening, die door middel van een baatbelasting verhaald mogen worden, mag tevens rekening worden gehouden met de financiële opoffering welke de gemeente zich getroost doordat zij rente derft in verband met de aanwending van eigen vermogen voor de totstandbrenging van de voorziening.
3.4.2. Het onderdeel klaagt echter terecht over de verwerping door het Hof van de stelling dat de gemeente, voorzover sprake is van financiering met eigen vermogen, te veel rente tot de kosten van herinrichting heeft gerekend. Het Hof heeft de verwerping van die stelling gebaseerd op de berekening van het hoofd, weergegeven in onderdeel 93 van het vertoogschrift. Uit deze berekening blijkt evenwel niet welk rentepercentage de algemene dienst van de gemeente bij de berekening van de zogenoemde omslagrente heeft gehanteerd ter zake van de over het ingezette eigen vermogen gederfde rente. Door zich niettemin op de berekening van de gemeente te baseren, heeft het Hof zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd.
3.4.3. Het onderdeel keert zich tenslotte tegen 's Hofs oordeel dat niet valt in te zien waarom de gemeente in een geval als hier aan de orde, waarin de baatbelasting is ingevoerd vooruitlopend op de datum van voltooiing van de voorzieningen, geen rentekosten zou mogen berekenen over de periode van eerste ingebruikneming tot aan de ingang van de heffing.
3.4.4. Ingevolge artikel 222, lid 1, van de Wet kan een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Lasten welke niet de totstandbrenging van de voorzieningen betreffen maar bestaan in rentederving wegens het tijdsverloop tussen het moment van voltooiing van de voorzieningen en de heffing van baatbelasting, kunnen niet door middel van baatbelasting worden verhaald. Nu in het onderhavige geval de baatbelasting is ingevoerd voordat de voorzieningen voltooid zijn, zijn de met het tot stand brengen van de voorzieningen gemoeide rentekosten wél aan te merken als aan de voorzieningen verbonden lasten indien en voorzover zij zijn berekend tot uiterlijk het te verwachten moment van voltooiing van de voorzieningen.
Het onderdeel faalt in zoverre.
3.5.1. Onderdeel 8 bestrijdt 's Hofs oordelen dat de kosten van communicatie en voorlichting en de kosten van voorbereiding tot de kosten van de herinrichting behoren.
3.5.2. Bij de beoordeling van dit onderdeel moet worden vooropgesteld dat algemene bestuurskosten die voortvloeien uit de bestuurlijke structuur van de gemeentelijke overheid - zoals de kosten van vergadering van de gemeenteraad - niet kunnen worden gerekend tot de aan de voorzieningen verbonden lasten als bedoeld in artikel 222, lid 1, van de Wet, die door middel van het heffen van een baatbelasting kunnen worden verhaald, ook niet voorzover zij de besluitvorming omtrent de voorzieningen betreffen.
3.5.3. Het Hof heeft bij zijn oordeel dat de kosten van communicatie en voorlichting tot de kosten van de herinrichting kunnen worden gerekend, kennelijk in aanmerking genomen dat het gaat om kosten die specifiek betrekking hebben op de herinrichting van het historische stadshart. Zodanige kosten behoren niet tot de algemene bestuurskosten in de hiervoor onder 3.5.2 bedoelde zin. 's Hofs oordeel getuigt derhalve niet van een onjuiste rechtsopvatting. Het oordeel is, in het licht van hetgeen door partijen in de procedure voor het Hof naar voren is gebracht omtrent deze kosten, ook niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.
In zoverre faalt het onderdeel.
3.5.4. Voor het Hof heeft belanghebbende zich op het standpunt gesteld dat de kosten van voorbereiding die gemaakt worden voorafgaande aan de kosten die echt betrekking hebben op de later plaatshebbende uitvoering, niet aan de kosten van de herinrichting mogen worden toegerekend. Het Hof heeft geoordeeld dat dit standpunt onjuist is. Met dit oordeel heeft het Hof geen inzicht in zijn gedachtegang gegeven. Niet duidelijk is of het daarbij is uitgegaan van de - hiervoor in 3.5.2 omschreven - juiste opvatting omtrent het begrip 'aan de voorziening verbonden lasten'. Indien het Hof van de juiste opvatting is uitgegaan, is zijn oordeel in het licht van hetgeen belanghebbende op dit punt voor het Hof heeft aangevoerd, onvoldoende gemotiveerd.
Onderdeel 8 slaagt in zoverre.
3.6.1. Onderdeel 10 betoogt dat meer wordt verhaald dan in het Bekostigingsbesluit is aangegeven. Blijkens de toelichting bij dit onderdeel meent belanghebbende dat, omdat in het Bekostigingsbesluit het te verhalen bedrag in een vast bedrag - ƒ 10.000.000 - is uitgedrukt, dat bedrag neerwaarts dient te worden aangepast, omdat is komen vast te staan dat de kosten van de herinrichting, die in de toelichting op het Bekostigingsbesluit werden geraamd op ƒ 36.900.000, volgens de in de Verordening opgenomen raming ƒ 26.674.102 bedragen. Volgens belanghebbende zou op grond daarvan slechts 72,29 percent van ƒ 10.000.000 mogen worden verhaald. Voorts wordt in het onderdeel betoogd dat het te verhalen bedrag moet worden gebaseerd niet op de in de Verordening opgenomen kostenraming van ƒ 26.674.102, maar op de kostenopstelling per 31 december 1997, resulterende in een bedrag van ƒ 21.696.897.
3.6.2. In gevallen als het onderhavige, waarin in het bekostigingsbesluit - daaronder begrepen de toelichting daarop - zowel het bedrag van de geraamde kosten van de voorzieningen als het door middel van een baatbelasting te verhalen geldsbedrag is vermeld, heeft het volgende te gelden. Indien het bedrag van de kosten uiteindelijk lager is dan bij het bekostigingsbesluit geraamd, maar niet lager dan het in het bekostigingsbesluit vermelde te verhalen bedrag, mag laatstbedoeld bedrag in zijn geheel door middel van een baatbelasting worden verhaald. Indien het bedrag van de kosten uiteindelijk lager is dan het in het bekostigingsbesluit vermelde te verhalen bedrag, mag niet meer dan het uiteindelijke bedrag van de kosten door middel van een baatbelasting worden verhaald. Indien op grond van de desbetreffende verordening aan baatbelasting meer zou worden geheven dan het uiteindelijke bedrag van de kosten, moet aan die verordening verbindende kracht worden ontzegd. Bij de toets of de opbrengst van de baatbelasting zou uitgaan boven de uiteindelijke kosten dient geen rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een of meer onroerende zaken krachtens overeenkomst worden voldaan, noch met de mogelijkheid dat volgens de verordening verschuldigde baatbelasting in feite, op grond van beleid of fouten bij de uitvoering, niet wordt geheven.
Dit een en ander brengt mee dat onderdeel 10 faalt.
3.7.1. Onderdeel 11 betoogt dat het tijdstip waarop de baat dient te worden beoordeeld, in de Verordening niet juist is vastgesteld. Blijkens de toelichting heeft het onderdeel hierbij het oog op de datum 1 september 1996, waarnaar volgens de Verordening moet worden beoordeeld of de onroerende zaken gebaat zijn.
3.7.2. Het onderdeel ziet eraan voorbij dat de beoordeling of een bepaalde onroerende zaak is gebaat, niet plaatsvindt bij de vaststelling van het bekostigingsbesluit of van de baatbelastingverordening - daarbij wordt slechts het gebied waarin de gebate onroerende zaken zijn gelegen, aangeduid respectievelijk vastgesteld - , maar in het kader van de vaststelling van de aanslag in de baatbelasting. Het voorschrift van artikel 222, lid 3, van de Wet, dat inhoudt dat de beoordeling of een onroerende zaak is gebaat, plaatsvindt naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid (hierna: de peildatum), is slechts in dat kader van belang. De tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling laten toe dat de peildatum is gelegen vóór de datum van de algehele voltooiing van de voorzieningen. In een dergelijk geval zal de beoordeling of de onroerende zaak is gebaat, evenwel moeten plaatsvinden naar de omstandigheden op de peildatum (vgl. HR 24 juli 2001, nr. 35981, BNB 2001/328, rechtsoverweging 3.3.2).
Uit dit een en ander volgt dat onderdeel 11 niet tot cassatie kan leiden.
3.8. De onderdelen 12 en 14 kunnen evenmin tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien artikel 81 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie, geen nadere motivering, nu deze onderdelen niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of rechtsontwikkeling.
3.9. Op grond van het hiervoor onder 3.2.5, 3.4.2 en 3.5.4 overwogene kan 's Hofs uitspraak niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. De onderdelen 3, 4, 5, 9, 13, 15 en 16 behoeven geen behandeling. De hierin aan de orde gestelde vragen kunnen, voorzover nodig, na verwijzing nog aan de orde komen.
4. Proceskosten
Het College zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaken met nummers 36770 en 36771 met de onderhavige zaak samenhangen in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
gelast dat de gemeente Breda aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van ƒ 630 (€ 285,88), en
veroordeelt het College in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op eenderde van € 2898, derhalve € 966 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en wijst de gemeente Breda aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.W. van den Berge en A.R. Leemreis, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2003.