Uitspraak
Nr. 36.779
8 augustus 2003
SE
gewezen op het beroep in cassatie van de erven X8 te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 30 november 2000, nr. 98/05738, betreffende na te melden aanslagen in een baatbelasting van de gemeente Breda.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbenden zijn ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaken l-straat 1, l-straat 2, l-straat 3, l-straat 4, l-straat 5, l-straat 6, l-straat 7 en h-straat 2 te Breda aanslagen in de baatbelasting binnenstad van de gemeente Breda opgelegd, welke aanslagen op verzoek zijn omgezet in jaarlijkse aanslagen van in totaal ƒ 8140,50. Het geschil betreft de op één aanslagbiljet verenigde aanslagen voor het belastingjaar 1996, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente Breda (hierna: het hoofd) zijn gehandhaafd.
Belanghebbenden zijn tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft die uitspraak bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbenden hebben tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 12 maart 2002 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en tot vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van het hoofd en de aanslagen.
Belanghebbenden en het College hebben schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Op 24 juni 1994 is de gemeente Breda begonnen met de herinrichting van het historische stadshart van Breda. De werkzaamheden hebben omvat de aanleg van sierbestrating, (sier-)verlichting en groenvoorzieningen, het plaatsen van straatmeubilair, het vernieuwen van riolering en de vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van mantelbuizen.
Het besluit tot herinrichting van het historische stadshart is op 29 maart 1994 genomen tijdens de vergadering van de raad van de gemeente Breda (hierna: de raad). Op 2 juni 1994 heeft de raad het op de hierbedoelde herinrichting betrekking hebbende bekostigingsbesluit (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Ten slotte heeft de raad op 29 februari 1996 de Verordening baatbelasting binnenstad 1996 (hierna: de Verordening) vastgesteld.
3.2.1. Belanghebbenden hebben voor het Hof aangevoerd dat het Bekostigingsbesluit niet voldoet aan de voorwaarden, gesteld in artikel 222, lid 2, (in 1994: artikel 221, lid 4) van de Gemeentewet (hierna: de Wet), omdat een rechtsgeldige aanduiding van het gebied waarin de gebate onroerende zaken zijn gelegen (hierna: het gebate gebied), ontbreekt. Met betrekking tot deze grief heeft het Hof overwogen dat het Bekostigingsbesluit tijdens de vergadering van de raad van 2 juni 1994 is genomen, een en ander als onder 2.4 in de uitspraak weergegeven, en dat het hoofd bij dat besluit aan het Hof een tekening heeft overgelegd met daarop de tekst: "behorend bij raadsbesluit dd. 2 juni 1994, nr. 124 voor eensluidend afschrift. De gemeentesecretaris van Breda". Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat het gelet op deze tekst geen reden heeft om eraan te twijfelen dat de door het hoofd overgelegde tekening de tekening is die in het Bekostigingsbesluit is bedoeld, en voorts dat de gemeenteraad het Bekostigingsbesluit inclusief de tekening heeft goedgekeurd. Tegen dit oordeel keert zich middel 2.
3.2.2. Bij de beoordeling van dit middel moet worden vooropgesteld dat ingevolge artikel 222, lid 2, van de Wet, voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, door de raad wordt besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als hier bedoeld, aangeduid als bekostigingsbesluit, dient ingevolge deze bepaling een aanduiding te bevatten van het gebate gebied. Een bekostigingsbesluit zonder de aanduiding van het gebate gebied is derhalve niet volledig. De omstandigheid dat het bekostigingsbesluit onvolledig is, heeft tot gevolg dat de baatbelastingverordening, welke vooraf diende te worden gegaan door dat besluit, onverbindend is.
3.2.3. In het voorstel voor het Bekostigingsbesluit heeft de door artikel 222, lid 2, van de Wet voorgeschreven aanduiding van het gebate gebied plaatsgevonden door middel van een tekening (tijdens de raadsvergadering ook wel aangeduid als kaart) van een gedeelte van het grondgebied van de stad Breda, waarop door middel van arcering het gebate gebied is aangegeven. Het gaat hier om de vraag of de raad in zijn vergadering van 2 juni 1994 ook de hier bedoelde tekening heeft vastgesteld, zoals door het Hof is aangenomen, doch door het middel wordt betwist.
3.2.4. Uit de in onderdeel 27 van de bijlage bij de conclusie van de Advocaat-Generaal weergegeven passages uit de notulen van de raadsvergadering van 2 juni 1994 blijkt dat tijdens de behandeling van het voorstel voor het Bekostigingsbesluit een raadslid de vraag heeft opgeworpen of het op de bij het voorstel behorende kaart door middel van arcering aangeduide gebate gebied niet te ruim was genomen, waarop door de betrokken wethouder is geantwoord dat deze kaart gebaseerd was op een in maart genomen raadsbesluit. Daarbij doelde de wethouder kennelijk op het hiervoor onder 3.1 genoemde, op 29 maart 1994 genomen raadsbesluit, waarbij een uitvoeringsplan met betrekking tot de herinrichting van de binnenstad was vastgesteld; bij dat besluit behoorde eveneens een kaart, waarop het nieuw in te richten gebied was aangegeven, welk gebied qua omvang echter beduidend kleiner was dan het gebate gebied zoals aangegeven op de bij het voorstel voor het Bekostigingsbesluit behorende kaart.
Blijkens de notulen is in de raadsvergadering van 2 juni 1994 vervolgens met betrekking tot het voorstel voor het Bekostigingsbesluit als volgt besloten: "Akkoord (...) en met de aantekening dat de raad het college machtigt op basis van het raadsbesluit van maart 1994 de kaart met de daarop aangegeven straten nader vast te stellen. De kaart zal u zo spoedig mogelijk worden toegestuurd, zodat u als raad in ieder geval het complete voorstel heeft gehad."
In een brief van 3 juni 1994 van het College aan de raad, van welke brief de inhoud is weergegeven in onderdeel 29 van de bijlage bij de conclusie van de Advocaat-Generaal, wordt het volgende geconcludeerd: "De tekening, zoals aan uw raad voorgelegd tijdens de vergadering van 2 juni 1994, is derhalve juist. Conform het ter zake genomen raadsbesluit geldt derhalve de aan uw raad overgelegde tekening als het door uw raad vastgestelde en gewaarmerkte exemplaar, onderdeel uitmakende van het bekostigingsbesluit."
De hiervoor weergegeven passage uit de notulen moet in het licht van de vorenomschreven gang van zaken aldus worden begrepen dat de raad in zijn vergadering van 2 juni 1994 niet alleen de tekst van het Bekostigingsbesluit heeft vastgesteld, doch ook de bij het voorgestelde besluit behorende kaart, terwijl de raad voorts het College heeft gemachtigd om desgeraden de kaart nader vast te stellen op basis van het raadsbesluit van 29 maart 1994. Van die machtiging heeft het College blijkens zijn brief van 3 juni 1994 echter geen gebruik gemaakt, zodat de kaart bleef zoals deze in de raadsvergadering van 2 juni 1994 was vastgesteld.
Middel 2 faalt derhalve.
3.3.1. Middel 1 bestrijdt het oordeel van het Hof dat de gemeente het bepaalde in artikel XVII, lid 2, van de Invoeringswet van de Wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet (Stb. 1994, 420; hierna: de Invoeringswet) heeft nageleefd. Blijkens de toelichting op dit middel meent belanghebbende dat niet aan het bekendmakingsvereiste is voldaan, nu in de bekendmaking van het Bekostigingsbesluit slechts is vermeld dat dit besluit is opgenomen in het Gemeenteblad, maar uit de vermelding niet blijkt of dit bekostigingsbesluit ter inzage ligt dan wel - al dan niet tegen betaling - verkrijgbaar is.
3.3.2. Ingevolge artikel XVII, lid 2, van de Invoeringswet dient het Bekostigingsbesluit, indien het niet overeenkomstig artikel 139 van Pro de Wet is bekendgemaakt, na inwerkingtreding van de onderdelen C en D van artikel III van de Invoeringswet alsnog bekend te worden gemaakt overeenkomstig artikel 139 van Pro de Wet. Uit de tekst van artikel 139, lid 2, van de Wet volgt dat de gemeente kon volstaan met bekendmaking van het Bekostigingsbesluit door plaatsing in het Gemeenteblad, mits het Gemeenteblad een algemeen verkrijgbare publicatie is. In geval van plaatsing van een besluit in het Gemeenteblad gelden, anders dan in de toelichting op dit middel wordt betoogd, geen nadere vereisten met betrekking tot de bekendmaking (HR 28 maart 2001, nr. 35954, BNB 2001/186). Uit 's Hofs uitspraak of de stukken van het geding blijkt niet dat belanghebbenden hebben betwist dat de editie van het Gemeenteblad waarin het Bekostigingsbesluit is geplaatst, daadwerkelijk algemeen verkrijgbaar was. Derhalve is aan het bekendmakingsvereiste voldaan.
Middel 1 faalt mitsdien.
3.4.1. Middel 3 bestrijdt 's Hofs oordeel dat de omstandigheid dat het gebied op de bij het Bekostigingsbesluit behorende kaart groter is dan het gebied dat uiteindelijk in de heffing wordt betrokken, ook in de mate als blijkt uit de door belanghebbenden overgelegde kaart van Breda, niet tot gevolg heeft dat het Bekostigingsbesluit niet een besluit is als bedoeld in artikel 222, lid 2, van de Wet. In de toelichting op dit middel wordt aangevoerd dat doel en strekking van artikel 222, lid 2, van de Wet zijn het waarborgen van de rechtszekerheid ten behoeve van (toekomstige) belastingplichtigen, dat belanghebbenden voor het Hof gemotiveerd hebben betoogd dat de kosten op grond van de Verordening worden omgeslagen over slechts 15 tot 20 percent van de belastingplichtigen die bij het Bekostigingsbesluit als mogelijk belastingplichtig zijn aangewezen, en dat door deze mate van verschil tussen Bekostigingsbesluit en Verordening de rechtszekerheid ernstig geweld wordt aangedaan.
3.4.2. Bij de beoordeling van dit middel moet het volgende worden vooropgesteld. Een bekostigingsbesluit hoeft naar de bedoeling van de wetgever niet exact dezelfde aanduiding van het gebate gebied te bevatten als later in de belastingverordening wordt opgenomen (HR 24 juli 2001, nr. 35981, BNB 2001/328). Dit brengt mee dat een aanduiding in het bekostigingsbesluit van een gebaat gebied dat groter is dan het gebate gebied dat later in de belastingverordening wordt opgenomen, in het algemeen niet ertoe leidt dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 222, lid 2, van de Wet. Dat geldt ook indien, zoals in dit geval, het uiteindelijk in de verordening opgenomen gebate gebied aanzienlijk kleiner is dan het gebied dat is aangeduid in het bekostigingsbesluit. Op het moment van het vaststellen van het bekostigingsbesluit kan nog onzekerheid bestaan omtrent de vraag welke onroerende zaken uiteindelijk door de te treffen voorzieningen gebaat zullen zijn. Daarom staat het de gemeenten vrij ter vermijding van financiële risico's in het bekostigingsbesluit een ruime aanduiding van het gebate gebied op te nemen (vgl. Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 6, blz. 8). De grenzen van die vrijheid zijn pas overschreden indien de gemeente een zo ruim gebied heeft aangeduid, dat zij daarbij niet uitsluitend de vermijding van financiële risico's op het oog kan hebben gehad.
In 's Hofs hiervoor onder 3.4.1 weergegeven oordeel ligt besloten het oordeel dat evenbedoelde uitzondering zich hier niet voordoet. Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het is voor het overige van feitelijke aard en - gelet op hetgeen van de zijde van de gemeente Breda op dit punt voor het Hof is aangevoerd en door het Hof kennelijk aannemelijk is bevonden - niet onbegrijpelijk, zodat het in zoverre in cassatie niet met vrucht kan worden bestreden.
Middel 3 faalt derhalve.
3.5.1. Middel 4 bestrijdt 's Hofs oordeel dat, gelet op de door het hoofd overgelegde foto's van een deel van het betrokken gebied voor en na de herinrichting en op de hoogte van de kosten van de herinrichting als vermeld in de toelichting bij de Verordening, gesteld tegenover de door het hoofd berekende kosten van een sobere herinrichting ten bedrage van ƒ 5.940.000, de herinrichting meer heeft behelsd dan achterstallig onderhoud als door belanghebbenden gesteld. Het middel betoogt dat het Hof doel en strekking van de baatbelasting heeft miskend door te accepteren dat de kosten van voorzieningen, kennelijk voorzover die uitgaan boven een sobere herinrichting, kunnen worden verhaald door middel van de baatbelasting. Voorts wordt betoogd dat een sobere herinrichting niet als maatgevend kan worden aangemerkt voor het wegwerken van achterstallig onderhoud.
3.5.2. Bij de beoordeling van dit middel moet het volgende worden vooropgesteld.
Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is evenwel geen sprake indien en voorzover de door of met medewerking van het gemeentebestuur uitgevoerde werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien, zoals in het onderhavige geval, de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden de herinrichting van een gebied betreffen, is slechts sprake van een als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van heffing van baatbelasting worden verhaald.
3.5.3. Met zijn hiervoor onder 3.5.1 weergegeven oordeel heeft het Hof geen inzicht in zijn gedachtegang gegeven. Niet duidelijk is of het Hof bij dit oordeel is uitgegaan van de hiervoor onder 3.5.2 uiteengezette regels. Indien dat wel het geval is, is niet duidelijk of en, zo ja, in welke mate het Hof hier (groot) onderhoud aanwezig heeft geoordeeld. Aldus is dit oordeel niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
Middel 4 slaagt derhalve.
3.6. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. Middel 5 behoeft geen behandeling. De hierin aan de orde gestelde kwestie kan, voorzover nodig, na verwijzing nog aan de orde komen.
4. Proceskosten
Het College zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbenden voor de kosten van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
gelast dat de gemeente Breda aan belanghebbenden vergoedt het door dezen ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van ƒ 160 (€ 72,60), en
veroordeelt het College in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbenden, vastgesteld op € 1610 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en wijst de gemeente Breda aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.W. van den Berge en A.R. Leemreis, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2003.