Uitspraak
Nr. 37.517
9 mei 2003
wv
gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam te Rotterdam tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 12 juli 2001, nr. BK-99/00251, betreffende na te melden aan de Stichting X te Z opgelegde aanslagen in de onroerendezaakbelastingen.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende zijn voor het jaar 1996 wegens het genot krachtens zakelijk recht en wegens het gebruik van de onroerende zaak a-straat 1 te Q, twee op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de onroerendezaakbelastingen van de gemeente Rotterdam opgelegd naar een heffingsgrondslag van ƒ 9.928.000, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de directeur van de Dienst Gemeentelijke Belastingen van de gemeente Rotterdam zijn gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak vernietigd en de aanslag (de Hoge Raad leest: de aanslagen) verminderd tot aanslagen berekend naar een heffingsmaatstaf van ƒ 7.138.000. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
De Advocaat-Generaal Th. Groeneveld heeft op 31 juli 2002 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep, tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot bevestiging van de uitspraak van de directeur.
Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Belanghebbende is opgericht door zeven Westlandse gemeenten en de Westlandse tuinbouw- en bloemenveilingen. Zij heeft ten doel het oprichten, het doen aanleggen, de instandhouding en de exploitatie van één of meer afvalverwerkingsinrichtingen. Bij het begin van 1996 was belanghebbende eigenaar en gebruiker van een composteringsinrichting, in welke inrichting het tuinafval van de Westlandse (glas)tuinbouwbedrijven werd verwerkt tot compost.
Vóór 1992 ging haar afvalwater direct naar de waterzuiveringsinstallatie die wordt beheerd door het Hoogheemraadschap van Delfland. Nadat het Hoogheemraadschap belanghebbende verbood daarmee voort te gaan, onder meer wegens de hoge vervuilingsgraad van dat afvalwater, heeft zij zelf een waterzuiveringsinstallatie gebouwd, hetgeen mede heeft geleid tot afname van de door haar verschuldigde verontreinigingsheffing. Sindsdien gaat het afvalwater eerst naar de bij belanghebbende in beheer zijnde waterzuiveringsinstallatie, waarna het water via een rioolpersleiding naar de installatie van het Hoogheemraadschap wordt geleid.
3.2. Artikel 4, lid 1, aanhef en letter i, van de Verordening onroerende-zaakbelastingen 1996 van de gemeente Rotterdam (hierna: de Verordening) houdt in - zulks in overeenstemming met artikel 220d, lid 1, aanhef en letter h, van de Gemeentewet - dat bij het bepalen van de maatstaf van heffing buiten aanmerking wordt gelaten de waarde van werken die zijn bestemd voor de zuivering van riool- en ander afvalwater en die worden beheerd door organen, instellingen of diensten van publiekrechtelijke rechtspersonen, met uitzondering van delen van zodanige werken die dienen als woning.
3.3. Het Hof heeft - na, in cassatie onbestreden, te hebben geoordeeld dat belanghebbende niet kan worden aangemerkt als een orgaan, instelling of dienst van een publiekrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in evenvermelde bepalingen - geoordeeld dat deze bepalingen een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van gelijke gevallen inhouden, en dat op grond van het gelijkheidsbeginsel de waarde van de waterzuiveringsinstallatie van belanghebbende buiten aanmerking moet blijven. Aldus heeft het Hof het beroep van belanghebbende op artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol bij laatstgenoemd verdrag, gehonoreerd. Hiertegen richten zich de middelen.
3.4. Bij de beantwoording van de vraag of het onderscheid dat te dezen in Gemeentewet en Verordening wordt gemaakt tussen enerzijds zuiveringswerken beheerd door (organen, instellingen of diensten van) publiekrechtelijke rechtspersonen, en anderzijds zuiveringswerken die niet door publiekrechtelijke rechtspersonen worden beheerd, moet worden aangemerkt als een met de evenvermelde verdragsbepalingen strijdige ongelijke behandeling, moet worden vooropgesteld dat die bepalingen niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Hierbij verdient opmerking dat op fiscaal gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van de bedoelde verdragsbepalingen als gelijk moeten worden beschouwd, en in het bevestigende geval, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen.
3.5. De in artikel 220d, lid 1, aanhef en letter h, van de Gemeentewet vervatte vrijstelling is terug te voeren op artikel 273, lid 11, later lid 12, laatste onderdeel, van de (oude) gemeentewet, welke wetsbepaling de Kroon de bevoegheid verleende te bepalen dat geen belasting zal worden geheven ter zake van onroerende goederen die zijn bestemd voor de zuivering van afvalwater en die worden beheerd door organen, instellingen of diensten van publiekrechtelijke rechtspersonen; van die bevoegdheid heeft de Kroon gebruik gemaakt in artikel 11, lid 1, letter f, van het (vroegere) Besluit gemeentelijke onroerend-goedbelastingen. Voormelde wetsbepaling is bij Wet van 22 december 1982, Stb. 723, in de gemeentewet opgenomen en berustte op een amendement van de kamerleden Van Rossum, Hennekam en Hermans (Kamerstukken II 1982/83, 17 653, nr. 10).
Dit amendement is schriftelijk als volgt toegelicht:
"In verband met het bijzondere karakter van waterstaatswerken en mede gelet op de in de nota naar aanleiding van het verslag gegeven uiteenzetting door de bewindslieden om waterstaatswerken buiten toepassing van de onroerend-goedbelasting te houden, wordt het wenselijk geacht dit streven langs wettelijke weg te realiseren door middel van wettelijke vrijstellingen. Volledigheidshalve wordt daarbij aangetekend dat - zoals ook bij de behandeling van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in de Tweede Kamer is vastgesteld (Handelingen II, 11 juni 1968, blz. 2441) - werken bestemd voor de zuivering van riool- en ander afvalwater als waterstaatswerken dienen te worden aangemerkt. Ter vermijding van ieder misverstand worden de zuiveringstechnische werken door splitsing van het amendement in twee gedeelten afzonderlijk vermeld." (Kamerstukken II 1982/83, 17 653, nr. 10, blz. 1-2).
Ter verdediging van de voorgestelde vrijstellingsmogelijkheid heeft het kamerlid Van Rossum bij de openbare behandeling van het wetsvoorstel aangevoerd dat heffing van onroerendgoedbelasting ter zake van door publiekrechtelijke lichamen beheerde zuiveringswerken enerzijds zou leiden tot een lager tarief voor de onroerendgoedbelasting, maar anderzijds tot een hogere verontreinigingsheffing, die zou moeten worden opgebracht door grotendeels dezelfde burgers die ook onroerendgoedbelasting betalen (welk bezwaar uiteraard niet de heffing ter zake van aan privaatrechtelijke rechtpersonen toebehorende zuiveringswerken gold):
"In een tijd dat een kabinet deregulering in het vaandel schrijft, is het op zijn minst ongewenst zo'n ondoorzichtig systeem te construeren waarbij de ene overheid de andere aanslaat in de wetenschap dat beide op dezelfde burgers en vervuilers verhalen." (Handelingen II 1982/83, blz. 1096).
Ter verdediging van de in dit amendement besloten liggende beperking van de vrijstellingsmogelijkheid tot zuiveringsinstallaties die worden beheerd door organen, instellingen of diensten van publiekrechtelijke rechtspersonen, is door het kamerlid Hennekam opgemerkt:
"Ik heb daarstraks in mijn betoog duidelijk gemaakt dat wij het over publiekrechtelijke werken hebben, wij trekken de grens waar het gaat over privaatrechtelijke zuiveringswerken, bij voorbeeld bij bedrijven. In dat geval is het (bedoeld is: het zuiveringswerk) alleen voor dat bewuste bedrijf; het is een verlengstuk daarvan. Wij willen dat bepaald niet als waterstaatswerk beschouwen." (Handelingen II 1982/83, blz. 1106).
Vervolgens heeft de Tweede Kamer het amendement ondanks de door de Staatssecretaris daartegen ook vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid aangevoerde bezwaren in ongewijzigde vorm aanvaard. Klaarblijkelijk heeft de Kamer de ten gunste van een vrijstellingsmogelijkheid alleen voor door overheidslichamen beheerde zuiveringswerken aangevoerde argumenten van meer gewicht geoordeeld dan de bezwaren van de Staatssecretaris daartegen. Niet kan worden gezegd dat de wetgever aldus de grenzen van de hem toekomende ruime beoordelingsvrijheid heeft overschreden.
Het vorenoverwogene brengt mee dat het Hof het beroep van belanghebbende op de vorenvermelde verdragsbepalingen ten onrechte heeft gehonoreerd.
3.6. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, en
bevestigt de uitspraak van de directeur van de Dienst Gemeentelijke Belastingen.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2003.