Uitspraak
20 februari 2004
Eerste Kamer
Nr. C03/059HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
GEMEENTE HILVERSUM, gevestigd te Hilversum,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen,
t e g e n
[Verweerder], wonende, althans verblijvende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
niet verschenen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij exploot van 19 juni 2002 verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - gedagvaard voor de voorzieningenrechter in de rechtbank te Amsterdam en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, [verweerder] te veroordelen de woonruimte aan het adres [a-straat 1] te [plaats] binnen acht dagen na betekening van het te dezen te wijzen vonnis met alle zich daarin van zijnentwege bevindende personen en/of zaken te ontruimen en ontruimd te houden en onder afgifte van de sleutels ter vrije en algehele beschikking van de Gemeente te stellen, met machtiging van haar om die ontruiming zelf te doen bewerkstelligen, met behulp van de sterke arm van politie en justitie, zulks op kosten van [verweerder], en met diens veroordeling in de kosten van deze procedure.
[Verweerder] heeft de vordering bestreden en gevorderd:
- de gevraagde voorziening af te wijzen, althans
- te bepalen dat de gevraagde voorziening niet ten uitvoer gelegd kan worden totdat de gemeente heeft aangetoond dat hij daadwerkelijk naar Noord-Irak kan terugkeren, althans zorg heeft gedragen voor de correcte afwikkeling van het Stappenplan 1999,
- met veroordeling van de Gemeente in de kosten van deze procedure.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 11 juli 2002 de vordering van de Gemeente toegewezen, [verweerder] veroordeeld in de kosten van deze procedure aan de zijde van de Gemeente, dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Amsterdam. Bij memorie van grieven heeft hij vernietiging van voormeld vonnis gevorderd en, opnieuw rechtdoende, bij arrest uitvoerbaar bij voorraad:
primair de vordering in eerste aanleg van de Gemeente af te wijzen, en
subsidiair de Gemeente te veroordelen om [verweerder] binnen zeven dagen na betekening van het te wijzen arrest weer volledige opvang waarop hij recht heeft krachtens het Stappenplan 1999/III te verlenen, bij gebreke waarvan de Gemeente een dwangsom van € 200,-- aan hem zal dienen te betalen voor iedere dag dat het arrest niet wordt geëxecuteerd.
Bij arrest van 19 december 2002 heeft het hof het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vordering van de Gemeente afgewezen, de Gemeente veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van [verweerder], de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Tegen de niet verschenen [verweerder] is verstek verleend.
De Gemeente heeft de zaak doen toelichten door haar advocaat.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Strikwerda strekt tot vernietiging van het bestreden arrest van het gerechtshof te Amsterdam en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof ter verdere behandeling en beslissing.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerder] is afkomstig uit Irak. Hij heeft op 11 september 1997 bij de Immigratie- en Naturalisatie-dienst (IND) aanvragen ingediend om tot Nederland te worden toegelaten als vluchteling en tot verlening van een vergunning tot verblijf. Bij beschikking van 10 september 1998 heeft de IND deze aanvragen afgewezen. Wel is aan [verweerder] een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) verleend.
(ii) De gemeente heeft in het kader van de taakstelling zoals bedoeld in de Wet van 26 april 1995, houdende bepalingen inzake gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, Stb. 1995, 158 (hierna: de Zorgwet vvtv) op 9 februari 1999 een bruikleenovereenkomst gesloten met [verweerder] inzake het gebruik door [verweerder] van (gedeelten van) een woning in [plaats]. Art. 3, tweede lid, van deze overeenkomst luidt, voorzover in cassatie van belang:
"De bruikleenovereenkomst eindigt op de dag dat de bruiklener niet meer beschikt over een geldig VVTV-document (...)."
(iii) Het door [verweerder] tegen de beschikking van 10 september 1998 ingediende bezwaar is bij beschikking van 6 oktober 1999 ongegrond verklaard. Tevens is hierbij de aan [verweerder] verleende vvtv ingetrokken.
(iv) Tegen de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift heeft [verweerder] op 1 november 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank 's-Gravenhage, zittinghoudende te 's-Hertogenbosch. Tegen het intrekken van de aan hem verleende vvtv heeft [verweerder] op dezelfde dag bezwaar gemaakt en tevens de president van de rechtbank verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de uitzetting achterwege wordt gelaten tot op het beroep en het bezwaar zal zijn beslist.
(v) De rechtbank heeft bij uitspraak van 6 december 2001 het beroep ongegrond verklaard. Ter terechtzitting van 31 oktober 2001 heeft [verweerder] zijn tegen de intrekking van de vvtv gerichte verzoek om een voorlopige voorziening, alsmede het daartegen gerichte bezwaar ingetrokken. Daarmee werd de intrekking van de vvtv onherroepelijk.
(vi) Bij aangetekend schrijven van 16 april 2002 heeft de gemeente [verweerder] medegedeeld dat de gemeentelijke voorzieningen van rechtswege zijn geëindigd en dat hij met ingang van 15 mei 2002 de woning dient te hebben verlaten. [Verweerder] heeft aan het hiertoe betekende deurwaardersexploot van 24 mei 2002 geen gevolg gegeven.
3.2 De gemeente heeft in kort geding gevorderd dat [verweerder] wordt veroordeeld tot ontruiming van de woning. De gemeente heeft aan die vordering ten grondslag gelegd dat [verweerder] zonder recht of titel in de woning verblijft, nu hij op grond van de uitspraken van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 december 2001 niet langer over een geldige titel beschikt om in Nederland te verblijven. Zijn rechten op grond van de Zorgwet vvtv zijn van rechtswege geëindigd en de bruikleenovereenkomst is overeenkomstig art. 3, tweede lid, geëindigd, aldus de gemeente. Nadat [verweerder] verweer had gevoerd, heeft de voorzieningenrechter de vordering van de gemeente toegewezen. Op het door [verweerder] ingestelde hoger beroep heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vordering van de gemeente alsnog afgewezen. De overwegingen van het hof komen, kort gezegd, op het volgende neer. Nu de beslissing tot intrekking van de vvtv dateert van 6 oktober 1999, is op [verweerder] het Stappenplan 1999 van toepassing (rov. 4.3.5-4.3.6). Tussen partijen staat vast dat de handelingen die in dat Stappenplan zijn voorzien, niet hebben plaatsgehad. Reeds daarom bestaat er, aldus het hof, thans onvoldoende rechtvaardiging om te oordelen dat [verweerder] niet aan het in het Stappenplan 1999 neergelegde meewerkcriterium heeft voldaan (rov. 4.4).
3.3.1 Onderdeel 2 - onderdeel 1 bevat geen klacht - klaagt dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te overwegen dat op [verweerder] het Stappenplan 1999 van toepassing is. Volgens het onderdeel heeft het hof miskend dat de gemeente aan [verweerder] geen voorzieningen heeft verstrekt uit hoofde van de Regeling opvang asielzoekers (Stcrt. 1987, 75) (hierna: ROA) of van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Stcrt. 1997, 246) (hierna: Rva 1997), maar voorzieningen uit hoofde van de Zorgwet vvtv, en dat met de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 de voorzieningen die [verweerder] uit hoofde van de Zorgwet vvtv ontving, van rechtswege zijn geëindigd per 29 april 2001, dan wel, indien de beschikking van 6 oktober 1999 zou zijn geschorst door het instellen van bezwaar en het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening, per 29 november 2001.
3.3.2 Het Stappenplan 1999 (voluit: Herzien stappenplan beëindigen opvangvoorzieningen ongedocumenteerde asiel-zoekers) bevat een uitwerking van de in art. 8 Rva Pro 1997 voorziene regeling van de beëindiging van zogeheten ROA/RVA-voorzieningen, dat wil zeggen voorzieningen verstrekt uit hoofde van de ROA en/of uit hoofde van de Rva 1997.
Het hof heeft - in cassatie onbestreden - als vaststaand aangenomen dat aan [verweerder] geen ROA/RVA-voorzieningen zijn verstrekt, doch voorzieningen op de voet van (art. 10 van Pro) de Zorgwet vvtv. Dit betekent dat op [verweerder] het Stappenplan 1999 niet van toepassing is.
3.3.3 Bij de beantwoording van de vraag of - zoals het onderdeel betoogt - de aan [verweerder] verstrekte voorzieningen per 29 april 2001 dan wel per 29 november 2001 van rechtswege zijn beëindigd, is het volgende van belang.
Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 in werking getreden, alsmede de daarmee verband houdende Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 (Stb. 2000, 496). Bij de Invoeringswet is de Zorgwet vvtv ingetrokken (art. 4 van Pro hoofdstuk 2 van de Invoeringswet). Ten aanzien van het overgangsregime bepaalt art. 5 van Pro hoofdstuk 11 van de Invoeringswet het volgende:
"1. In afwijking van artikel 4 van Pro hoofdstuk 2 kan de toepassing van de Wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf gedurende ten hoogste zes maanden worden voortgezet ten aanzien van een vreemdeling die op de dag, voorafgaande aan de inwerkingtreding van dat artikel, als vergunninghouder verstrekkingen op grond van die wet genoot.
2. In afwijking van artikel 4 van Pro hoofdstuk 2 kan de toepassing van de Wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf worden voortgezet ten aanzien van een vreemdeling die op de dag, voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat artikel, niet langer houder is van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, maar wel de verstrekkingen op grond van die wet geniet. Deze verstrekkingen eindigen vier weken na de dag waarop de beschikking is bekend gemaakt, waarbij de voorwaardelijke vergunning tot verblijf is ingetrokken of de geldigheidsduur van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf is geëindigd.
Indien de werking van de beschikking waarbij de voorwaardelijke vergunning tot verblijf is ingetrokken of de aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur is afgewezen, is opgeschort, eindigen de verstrekkingen vier weken na de dag waarop de opschorting eindigt en uitzetting om die reden niet langer achterwege hoeft te blijven. Indien daarvan sprake is vóór de inwerkingtreding van deze wet, dan eindigen de verstrekkingen vier weken na de dag waarop deze Wet in werking is getreden."
Het tweede lid van voormeld art. 5 houdt Pro derhalve in dat met ingang van 1 april 2001 (de datum van inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000) voor vreemdelingen ten aanzien van wie ná 1 april 2001 de beslissing tot intrekking of niet-verlenging van de vvtv is genomen, de verstrekkingen op grond van de Zorgwet vvtv eindigen vier weken na de dag waarop die beslissing is bekend gemaakt. Voor vreemdelingen ten aanzien van wie een dergelijke beslissing is genomen vóór 1 april 2001 geldt dat de verstrekkingen eindigen vier weken na 1 april 2001, derhalve op 29 april 2001. De wet schrijft niet voor dat een afzonderlijke beëindigingsbeschikking noodzakelijk is; de verstrekkingen eindigen derhalve van rechtswege.
In het onderhavige geval heeft de Staatssecretaris van Justitie bij beschikking van 6 oktober 1999 de aan [verweerder] verleende vvtv ingetrokken. [Verweerder] heeft zijn tegen de intrekking gemaakte bezwaar ingetrokken op 31 oktober 2001. De beslissing tot intrekking of niet-verlenging van de vvtv is, indien ervan wordt uitgegaan dat de beschikking van 6 oktober 1999 is geschorst door het instellen van het bezwaar en het indienen van het verzoek om een voorlopige voorziening, derhalve op 31 oktober 2001 onherroepelijk geworden, zodat ingevolge art. 5 lid 2 van Pro hoofdstuk 11 van de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 de aan [verweerder] op grond van de Zorgwet vvtv verstrekte voorzieningen vier weken na 31 oktober 2001, derhalve op 29 november 2001, van rechtswege eindigden. Onderdeel 2 is dus gegrond.
3.3.4 Opmerking verdient nog dat het Stappenplan Zorgwet VVTV (circulaire van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, Stcrt. 2000, 233) aan het voorgaande niet kan afdoen. Dit Stappenplan is blijkens de omschrijving van de doelgroep (onder 1.2) slechts van toepassing op vreemdelingen aan wie voorzieningen worden verstrekt in het kader van de Zorgwet vvtv en ten aanzien van wie in de periode tussen 2 december 2000 (de datum van inwerkingtreding van het Stappenplan) en 1 april 2001 (de datum van inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000) een beslissing tot intrekking of niet-verlenging van de vvtv is genomen of een negatieve beslissing op het ingediende bezwaar tegen de intrekking of de niet-verlenging van de vvtv is genomen. Zowel indien wordt uitgegaan van de datum van intrekking van de vvtv, 6 oktober 1999, als indien wordt uitgegaan van de datum waarop [verweerder] zijn bezwaar tegen die intrekking heeft ingetrokken, 31 oktober 2001, is het Stappenplan Zorgwet VVTV op [verweerder] dus niet van toepassing.
3.4 Onderdeel 3 is gericht tegen de rov. 4.4 en 4.5, in welke rechtsoverwegingen het hof heeft geoordeeld over de vraag of [verweerder] heeft voldaan aan het meewerkcriterium van het Stappenplan 1999. Nu deze overwegingen van het hof voortbouwen op het - bij de behandeling van onderdeel 2 onjuist bevonden - oordeel van het hof dat het Stappenplan 1999 ten aanzien van [verweerder] van toepassing is, is ook het tegen deze overwegingen gerichte onderdeel 3 gegrond.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Amsterdam van 19 december 2002;
verwijst de zaak naar het gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 407,34 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de raadsheren J.B. Fleers, als voorzitter, H.A.M. Aaftink, A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 20 februari 2004.