Uitspraak
28 mei 2004
Eerste Kamer
Nr. C02/322HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie), gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerder,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
[Verweerster], wonende te [woonplaats],
VERWEERSTER in cassatie, voorwaardelijk incidenteel eiseres,
advocaat: mr. E. van Staden ten Brink.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: [verweerster] - heeft bij exploot van 20 februari 1998 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover wettelijk mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
A. vast te stellen dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens [verweerster] door de TBS gestelde [betrokkene 1] in april 1996 met onbegeleid verlof uit de Van Mesdag kliniek te laten vertrekken, tijdens welk verlof deze [betrokkene 1] [verweerster] gegijzeld en seksueel misbruikt heeft, althans onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, en
B. de Staat te veroordelen tot betaling van immateriële schadevergoeding ten bedrage van ƒ 40.000,-- aan [verweerster] en een materiële schadevergoeding van ƒ 13.046,86, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 mei 1996 tot aan de dag der algehele voldoening.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 17 maart 1999 de vorderingen van [verweerster] afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [verweerster] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij tussenarrest van 17 mei 2001 heeft het hof een comparitie van partijen gelast; bij eindarrest van 29 augustus 2002 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd en de Staat veroordeeld aan [verweerster] ter zake van schadevergoeding te betalen een bedrag van € 4.435,35, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 13 mei 1996 tot de dag der algehele voldoening, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Beide arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen beide arresten van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. [Verweerster] heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het principale beroep.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 15 januari 2004 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen in het principale en incidentele beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Betrokkene 1] is door de rechtbank te Almelo op 3 januari 1986 veroordeeld wegens een geweldsmisdrijf met oplegging van een onvoorwaardelijke terbeschikkingstelling (TBS) teneinde van overheidswege te worden verpleegd.
(ii) In het najaar van 1995 was [betrokkene 1] opgenomen op de resocialisatieafdeling van de Van Mesdagkliniek. [Betrokkene 1] genoot toen periodes van onbegeleid verlof.
(iii) De rechtbank te Almelo heeft op 5 maart 1996 de TBS van [betrokkene 1] met een jaar verlengd. Bij haar oordeel had zij betrokken het advies van de aan de Van Mesdagkliniek verbonden beleidspsycholoog-psychotherapeut, [betrokkene 2]. Dit advies eindigt met de conclusie:
"Wij zijn met de betrokkene op de goede weg, al is zijn verblijf op de Resocialisatieafdeling nog maar kort. Betrokkene is een man met een beperkte draagkracht, die als hij angstig wordt gevaarlijke sprongen kan maken. In een hem steunende omgeving verwachten we echter dat de recidive risico's beperkt blijven. Momenteel trachten we een dergelijke omgeving [te] creëren en de verwachting is dat wij hiervoor nog een geruime tijd nodig hebben. Wij onderschrijven dan ook het uitgebrachte advies tot verlenging van de tbs met een jaar."
(iv) Op 9 april 1996 heeft [betrokkene 1] tijdens een onbegeleid verlof twee vrouwen, onder wie [verweerster], gegijzeld, onzedelijk betast en beiden geld afgeperst.
(v) [Betrokkene 1] is op 25 februari 1997 door het gerechtshof te Leeuwarden ter zake van deze feiten veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van twee jaar.
(vi) Het Schadefonds Geweldsmisdrijven heeft [verweerster] in verband met deze feiten een vergoeding toegekend van ƒ 1.795,-- voor materiële schade en ƒ 10.000,-- voor immateriële schade.
3.2.1 [Verweerster] heeft de Staat aansprakelijk gesteld voor de resterende schade die zij heeft geleden. Zij heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de Staat onzorgvuldig jegens haar heeft gehandeld door [betrokkene 1] op 9 april 1996 onbegeleid verlof te verlenen.
De rechtbank heeft de vordering van [verweerster] afgewezen. Zij was van oordeel dat de Staat voor de schade van [verweerster] alleen aansprakelijk is als het kennelijk onverantwoord en onzorgvuldig was om [betrokkene 1] met onbegeleid verlof te laten gaan (rov. 5.2) en kwam (in rov. 5.9) tot de conclusie dat "per saldo" niet gezegd kan worden dat de Staat kennelijk onzorgvuldig jegens [verweerster] heeft gehandeld.
3.2.2 [Verweerster] heeft in hoger beroep haar stellingen aangevuld in dier voege dat ook al zou de Staat niet onrechtmatig hebben gehandeld door [betrokkene 1] met onbegeleid verlof te laten gaan, haar belangen daardoor zó onevenredig zijn geschonden dat de Staat de daardoor aan haar berokkende schade voor zijn rekening heeft te nemen. Haar schade behoort niet tot het normale maatschappelijke risico van een burger, zoals [verweerster], die in de nabijheid van de Van Mesdagkliniek woont.
3.2.3 Het hof heeft (in rov. 9 van zijn tussenarrest) geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de Staat kennelijk onverantwoord heeft gehandeld door [betrokkene 1] op 9 april 1996 met onbegeleid verlof te laten gaan. Het hof heeft daaraan een aantal overwegingen doen voorafgaan die als volgt kunnen worden samengevat.
(a) Onbetwiste maatstaf voor de beoordeling van het handelen of nalaten van de Staat met betrekking tot de verpleging/behandeling van [betrokkene 1] is of het al dan niet kennelijk onverantwoord was [betrokkene 1] op 9 april 1996 met onbegeleid verlof te laten gaan. Doel van dat verlof was dat hij vrijwilligerswerk zou gaan verrichten zoals hij al vanaf januari van dat jaar deed. (rov. 3)
(b) De maatregel van TBS heeft een tweeledige strekking: enerzijds moet de rechtsorde worden beschermd tegen personen die een ernstig delict hebben gepleegd en anderzijds strekt de maatregel tot een zodanige verpleging/behandeling dat de betrokkene zonder dat voor herhaling behoeft te worden gevreesd in de maatschappij kan terugkeren. Tussen deze (potentieel) conflicterende doeleinden moet de Staat een goede balans vinden, hetgeen niet eenvoudig is omdat menselijk gedrag moeilijk valt te voorspellen. (rov. 4)
(c) [Betrokkene 1], van wie de TBS destijds al tien jaar liep, kreeg vanaf 1990 verlof, eerst begeleid, later semi-begeleid en ten slotte onbegeleid. [Betrokkene 1] heeft zich enkele malen aan het verlof onttrokken maar dit heeft niet geleid tot het plegen van strafbare feiten. In 1995 verbleef [betrokkene 1] voor herselectie elders; eind dat jaar is hij geplaatst in de resocialisatieafdeling van de Van Mesdagkliniek. (rov. 5)
(d) Het herplaatstingsadvies hield onder meer in dat ten aanzien van [betrokkene 1] een dehospitaliseringsproces op gang moest worden gebracht met als doel dat [betrokkene 1], wiens gevaarlijkheid samenhangt met een paranoïde gedachtenvorming in situaties die door hem als onveilig worden ervaren en vroegere angsten en gevoelens van onveiligheid actualiseren, zich met meer gevoel van veiligheid durft op te houden in de maatschappij. Het resocialisatieplan sluit hierop aan. Dit plan houdt in dat [betrokkene 1] zijn angsten zo veel mogelijk met het personeel van de afdeling bespreekt en manieren zoekt om daarmee om te gaan en dat hij wekelijks met de beleidspsycholoog bespreekt hoe zijn verloven en zijn angsten daarbij verlopen en dat hij dit verbaal zal aangeven in plaats van het recht in eigen hand te nemen. Het resocialiseren zal, aldus het team, met vallen en opstaan gaan en kleine incidenten zijn geen reden de resocialisatie stop te zetten. (rov. 6)
(e) Uit de verslagen blijkt dat [betrokkene 1] regelmatig melding maakte van zijn angsten en van de wijze waarop hij deze probeerde te bestrijden. Over en weer was er tussen [betrokkene 1] en de medewerkers van de resocialisatieafdeling veelvuldig contact over het functioneren van [betrokkene 1] wanneer hij zonder begeleiding op verlof ging. (rov. 7)
(f) Van regelmatig alcoholmisbruik of van het niet innemen van medicijnen is niet gebleken. (rov. 8)
3.2.4 Het hof heeft vervolgens (in rov. 11 van zijn tussenarrest) overwogen dat een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige - dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. Uit deze regel vloeit voort dat het veroorzaken van zodanige onevenredige schade bij een op zich zelf rechtmatige overheidshandeling als het besluit [betrokkene 1] op 9 april 1996 met onbegeleid verlof te laten gaan, jegens [verweerster] als de getroffene onrechtmatig is. In zoverre levert deze handeling geen rechtvaardigingsgrond op voor het veroorzaken van schade, aldus nog steeds het hof, zodat deze schade in beginsel voor vergoeding in aanmerking komt, nu het hier kennelijk om bovenbedoelde onevenredige schade gaat.
3.2.5 Het hof heeft in zijn eindarrest aan [verweerster], in aanvulling op hetgeen zij reeds als uitkering van het Schadefonds had ontvangen, een vergoeding toegekend ten bedrage van € 4.435,35 voor de door haar geleden materiële en immateriële schade.
3.2.6 De Staat heeft te kennen gegeven dat hij, indien het principaal cassatieberoep gegrond zal worden beoordeeld, zal berusten in de beslissing van het hof met betrekking tot de aan [verweerster] toegekende vergoeding en zal afzien van een ten gunste van hem luidende kostenveroordeling.
3.3 In cassatie moet de vraag worden beantwoord of de Staat tot het vergoeden van de schade van [verweerster] ook rechtens verplicht is. Het middel in het incidentele beroep keert zich tegen de verwerping van de primaire grondslag van de vordering en het middel in het principale beroep bestrijdt de aanvaarding door het hof van de subsidiaire grondslag van de vordering.
3.4 Bij de beoordeling van beide beroepen stelt de Hoge Raad het volgende voorop. De schade die [verweerster] heeft geleden, is een gevolg van het onrechtmatig handelen van [betrokkene 1] die zich ernstig heeft misdragen ten opzichte van [verweerster]. [Betrokkene 1] had als TBS-gestelde die voorbereid behoort te worden op zijn terugkeer in de samenleving, volgens de destijds geldende regels binnen zekere grenzen aanspraak op onbegeleid verlof, indien en zodra het uit de stoornis van zijn geestvermogens voortvloeiende gevaar zodanig was teruggebracht dat het verantwoord was om hem tijdelijk de inrichting te doen verlaten. Aan de beslissing om aan [betrokkene 1] daartoe verlof te verlenen diende een zorgvuldige beoordeling van de nog bestaande ernst van de stoornis met een inschatting van de daaruit eventueel voortvloeiende gevaarlijkheid vooraf te gaan. Deze beoordeling noodzaakt tot een afweging in dier voege dat enerzijds geen zekerheid kan worden verlangd dat degene aan wie als onderdeel van zijn behandeling een kortdurende onderbreking van de overigens nog steeds noodzakelijk geoordeelde vrijheidsontneming wordt gegund, tijdens het verlof geen enkel gevaar voor anderen zal kunnen betekenen, en anderzijds de redelijke en gefundeerde verwachting behoort te bestaan dat dit gevaar zodanig beperkt is dat het verlenen van het verlof met het oog op de veiligheid van anderen verantwoord is. Dit een en ander brengt mee dat alleen indien komt vast te staan dat de Staat niet tot het verlenen van onbegeleid verlof had mogen besluiten in verband met het, gelet op de hiervoor vermelde maatstaf, nog steeds bestaande en onaanvaardbare risico dat [betrokkene 1] door zijn stoornis gevaar voor de persoon of de goederen van anderen zou kunnen opleveren, van onzorgvuldigheid kan worden gesproken die moet leiden tot aansprakelijkheid van de Staat voor de schade die [betrokkene 1] heeft aangericht en die de Staat redelijkerwijze had behoren te voorzien en te voorkomen. Voor het overige moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het besluit, dat ook geen verdere rechtvaardiging behoefde.
3.5 Voorzover het middel in het incidentele beroep uitgaat van een andere rechtsopvatting dan die hiervoor in 3.4 is aanvaard, faalt het om die reden. Onderdeel 1 gaat uit van de onjuiste maatstaf dat reeds wanneer achteraf blijkt dat de TBS-gestelde die onbegeleid verlof heeft verkregen toch een gevaar voor derden heeft gevormd, moet worden aangenomen dat het besluit onrechtmatig was. Onderdeel 2 keert zich tevergeefs tegen de door het hof gebruikte maatstaf. Het hof heeft immers (in rov. 2) de vraag centraal gesteld of de Staat onzorgvuldig jegens [verweerster] heeft gehandeld in de zin zoals hiervoor in 3.4 is bedoeld, en daarbij met name onderzocht of het omstreden besluit niet kennelijk onverantwoord was, waarmee het hof, dat zich bij dit onderzoek, zoals hiervoor in 3.2.3 samengevat, klaarblijkelijk niet heeft beperkt tot een marginale toetsing, terecht tot uitdrukking heeft gebracht dat van onzorgvuldigheid alleen dan sprake kan zijn wanneer de Staat op grond van de hiervoor in 3.4 vermelde maatstaf het verlof niet had mogen verlenen.
3.6 Onderdeel 3 van het middel in het incidentele beroep klaagt dat het hof zijn oordeel dat niet gezegd kan worden dat de Staat kennelijk onverantwoord heeft gehandeld, niet genoegzaam met redenen heeft omkleed. Het onderdeel verwijst daarbij naar een aantal door [verweerster] aangevoerde stellingen waarop het hof onvoldoende zou zijn ingegaan. Voorzover het onderdeel strekt ten betoge dat het hof op al deze stellingen afzonderlijk had moeten ingaan, stelt het te hoge eisen aan de motiveringsplicht van het hof. Het hof heeft zijn andersluidende oordeel toereikend en begrijpelijk gemotiveerd. Dit oordeel kan, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden getoetst. In de overwegingen van het hof die tot dit oordeel hebben geleid, ligt een verwerping van alle door [verweerster] aangevoerde stellingen besloten. Het middel in het (voorwaardelijk) incidentele beroep treft dus geen doel.
3.7.1 Het middel in het principale beroep dat in de kern aanvoert dat het leerstuk van de onevenredige schade (het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten) in een geval als het onderhavige geen toepassing behoort te vinden, slaagt daarentegen. In dit verband verdient (nogmaals) opmerking dat de door [verweerster] geleden schade niet een rechtstreeks gevolg is van het verlenen van onbegeleid verlof, doch van het onrechtmatig handelen van [betrokkene 1]. Het leerstuk van de onevenredige schade past alleen bij op zichzelf rechtmatig optreden van de overheid dat tot redelijkerwijs voorzienbaar gevolg heeft dat derden daardoor schade lijden waardoor zij in vergelijking met andere burgers of instellingen onevenredig worden getroffen. Daarvan is hier geen sprake op grond van het volgende.
3.7.2 Uit hetgeen hiervoor in 3.4-3.6 is overwogen volgt dat de Staat in dit geval niet had kunnen en moeten voorzien dat de uit de stoornis van de geestvermogens van [betrokkene 1] voortvloeiende gevaarlijkheid niet zodanig was teruggebracht dat nog het onaanvaardbare risico bestond dat deze zich opnieuw aan het plegen van een geweldsmisdrijf of een soortgelijk delict zou schuldig maken. Op grond hiervan moet worden aangenomen dat de mogelijkheid dat [betrokkene 1] aan een ander, zoals in dit geval [verweerster], schade als hier aan de orde is, zou toebrengen, bij het geven van het verlof niet is voorzien en in redelijkheid ook niet had behoren te zijn voorzien.
3.7.3 De enkele omstandigheid dat [betrokkene 1] zich ten opzichte van [verweerster] niet had kunnen misdragen als hem dit verlof niet was gegeven, is voorts niet voldoende om te oordelen dat de schade van [verweerster] in zodanig verband staat met deze beslissing dat deze schade als een gevolg daarvan aan de Staat moet worden toegerekend.
3.7.4 Ten slotte moet in aanmerking worden genomen dat het hier niet gaat om een geval waarin de Staat met het oog op het algemeen belang een besluit heeft genomen dat tot redelijkerwijs voorzienbaar gevolg had dat de nadelige gevolgen daarvan op onevenredige wijze ten laste van een beperkt aantal betrokkenen komen. Dat het verlenen van onbegeleid verlof tot gevolg heeft dat een persoon door de onderbreking van zijn detentie de mogelijkheid verkrijgt aan een ander ernstige schade toe te brengen, is een risico dat in het maatschappelijk verkeer in het algemeen door ieder die met hem in aanraking kan komen, wordt gelopen. Indien het risico zich heeft verwezenlijkt, betreft het meestal, zoals hier, een individuele burger die daardoor (ernstig) nadeel lijdt, terwijl anderen dit lot bespaard blijft. Deze ongelijkheid vloeit voort uit het feit dat [verweerster] het slachtoffer is geworden van de misdragingen van [betrokkene 1] en niet uit het feit dat de verlening van het verlof aan [betrokkene 1] meebrengt dat [verweerster] onevenredig getroffen wordt in vergelijking met andere, niet getroffen burgers.
3.8 Het middel in het principale beroep bevat in overeenstemming met het vorenstaande een aantal klachten die doel treffen. Het gevolg daarvan en van het falen van het (voorwaardelijk) incidenteel beroep is dat de vordering van [verweerster] niet toewijsbaar is. De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen zoals hierna onder 4 wordt beslist. In verband met hetgeen hiervoor in 3.2.6 is vermeld, kan een kostenveroordeling achterwege blijven.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep:
vernietigt de arresten van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 17 mei 2001 en 29 augustus 2002;
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank te 's-Gravenhage van 17 maart 1999;
in het incidentele beroep:
verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de raadsheren J.B. Fleers, als voorzitter, H.A.M. Aaftink, A. Hammerstein, P.C. Kop en E.J. Numann, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 28 mei 2004.