Uitspraak
Nr. 38.402
13 mei 2005
MvA
gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle te Zwolle tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 17 mei 2002, nr. 00/882, betreffende na te melden aan X B.V. te Z opgelegde aanslag in de rioolrechten (gebruikersbelasting) van de gemeente Zwolle.
1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Voor het jaar 1999 is aan belanghebbende, gebruikster van de niet tot bewoning dienende onroerende zaak a-straat 1 te Z, ter zake van het daaruit direct of indirect op de gemeentelijke riolering afvoeren van afvalwater een aanslag in de rioolrechten van de gemeente Zwolle opgelegd ten bedrage van ƒ 59.607,21.
Het hoofd van het bureau Belastingen van de gemeente Zwolle (hierna: het Hoofd) heeft bij uitspraak het tegen de aanslag gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en ambtshalve de aanslag gehandhaafd.
Bij brief van 3 april 2000 heeft het Hoofd belanghebbende meegedeeld het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk te hebben verklaard.
Belanghebbende is tegen de uitspraak van het Hoofd in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van het Hoofd vernietigd, belanghebbende ontvankelijk verklaard in haar bezwaar en de aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle (hierna: het College) heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft een conclusie van repliek ingediend.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 11 maart 2003 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, tot vernietiging van de uitspraak van het Hof voorzover daarbij de aanslag is vernietigd en tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de aanslag.
De advocaat van belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Krachtens haar Verordening op de heffing en invordering van rioolrechten 1999 (hierna: de Verordening) hief de gemeente in 1999 zowel een rioolaansluitrecht als een rioolafvoerrecht.
3.1.2. Als belastingplichtige voor het afvoerrecht zijn in de Verordening aangewezen de gebruikers van onroerende zaken of bedrijfsvaartuigen welke niet dienen tot bewoning, als belastbaar feit is aangemerkt het daaruit direct of indirect op de gemeentelijke riolering afvoeren van afvalwater.
3.1.3. Als heffingsmaatstaf is gekozen het aantal kubieke meters afvalwater dat vanuit de onroerende zaak of het bedrijfsvaartuig wordt afgevoerd, dat wordt gesteld op het aantal kubieke meters water dat in de laatste aan het begin van het belastingjaar voorafgaande verbruiksperiode naar de onroerende zaak of het bedrijfsvaartuig is toegevoerd of opgepompt. Het tarief bedraagt, per jaar, per 100 m3, voor elke hoeveelheid afgevoerd water van 200 tot en met 500 m3: ƒ 97,35, voor elke hoeveelheid afgevoerd water van 501 tot en met 1000 m3: ƒ 65, voor elke hoeveelheid afgevoerd water van 1001 tot en met 10.000 m3: ƒ 50, voor elke hoeveelheid afgevoerd water van 10.001 tot en met 50.000 m3: ƒ 37,20, voor elke hoeveelheid afgevoerd water van 50.001 tot en met 100.000 m3: ƒ 28,20 en voor elke hoeveelheid afgevoerd water boven 100.000 m3: ƒ 19,70.
3.1.4. Deze heffingssystematiek had tot gevolg dat 98,46 percent van de belastingplichtigen, de zogenoemde kleine lozers, in feite buiten de heffing van het rioolafvoerrecht bleef. De kleine lozers voerden tezamen 86,2 percent af van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool werd geloosd.
3.1.5. De resterende belastingplichtigen, de zogenoemde grote lozers, die wél in de heffing werden betrokken, maakten 1,54 percent uit van de belastingplichtigen. De grote lozers voerden tezamen circa 13,8 percent af van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool werd geloosd.
3.1.6. De geraamde opbrengst van het rioolafvoerrecht, dat integraal opgebracht zou moeten worden door de grote lozers, beliep 10,75 percent van de geraamde totale (vaste plus variabele) kosten van de riolering.
3.2. Bij de beoordeling van de middelen dient het volgende te worden vooropgesteld.
3.2.1. Bij de heffing van een rioolafvoerrecht is een heffingssystematiek die meebrengt dat slechts wordt geheven indien en voorzover de hoeveelheid afgevoerd afvalwater een bepaalde grens overschrijdt, niet reeds op zichzelf in strijd met het gelijkheidsbeginsel, ook al zou die systematiek tot gevolg hebben dat slechts een gering percentage van de belastingplichtigen daadwerkelijk in de heffing wordt betrokken en dat in feite niet wordt geheven over een aanmerkelijk deel van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool wordt geloosd. In die systematiek wordt immers de vrijstelling aan de voet zonder onderscheid verleend aan alle belastingplichtigen.
3.2.2. De keuze voor een dergelijke systematiek mag echter niet meebrengen dat, volgens de ramingen, het totale door middel van het afvoerrecht te verhalen bedrag, dat bij die systematiek enkel door de grote lozers wordt opgebracht, naar orde van grootte uitstijgt boven het totaalbedrag van de kosten die - naar een redelijke maatstaf - aan de grote lozers kunnen worden toegerekend. Stijgt het verhaalsbedrag naar orde van grootte daar bovenuit, dan wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden.
3.2.3. Van een redelijke maatstaf - als zo-even bedoeld - voor toerekening van kosten aan grote lozers is reeds sprake indien de aan hen toegerekende kosten een ongeveer even groot deel uitmaken van de totale geraamde (vaste plus variabele) kosten van de riolering als de volgens die ramingen door de grote lozers tezamen af te voeren hoeveelheid afvalwater deel uitmaakt van de totale hoeveelheid af te voeren afvalwater. De keuze om al dan niet een verfijnder methode van kostentoerekening te hanteren is aan de gemeentelijke wetgever.
3.2.4. Bij het voorgaande is onverschillig of het niet door middel van het afvoerrecht gedekte deel van de rioleringskosten wordt bestreden uit de opbrengst van een rioolaansluitrecht, dan wel uit de algemene middelen.
3.3. Uit het hiervoor in 3.1 en 3.2 overwogene volgt dat de heffingssystematiek van de Verordening niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, noch in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 's Hofs andersluidende, in zijn rechtsoverweging 7.4 neergelegde oordeel is onjuist. De daartegen gerichte primaire klacht van het vierde middel slaagt.
3.4.1. Het Hof heeft nog een tweede, zelfstandig dragende grond gebezigd voor vernietiging van de aanslag. Volgens het Hof moet, daar voor beide heffingen aparte opbrengstgrenzen gelden, de gemeente op controleerbare wijze vastleggen welke uitgaven zij in welke mate door elk van beide heffingen beoogt te dekken. In het onderhavige geval heeft de gemeente volgens het Hof niet controleerbaar vastgelegd welke kosten zij ten laste brengt van de eigenaren onderscheidenlijk gebruikers, en bijgevolg kunnen de geraamde opbrengsten van de beide heffingen volgens het Hof niet worden getoetst aan de limieten die artikel 229b van de Gemeentewet stelt.
3.4.2. Bij de beoordeling van de tegen evenvermelde redengeving gerichte primaire klachten van het derde en vijfde middel moet het volgende worden vooropgesteld.
3.4.3. Artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet luidt: "In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake."
3.4.4. Bij de totstandkoming van deze bepaling is in de memorie van toelichting onder meer het volgende opgemerkt:
"(...) Hieruit blijkt dat de kostendekking van de belastingverordening in zijn geheel bepalend is voor de beoordeling of de verordening voor goedkeuring in aanmerking kan komen. Het gaat derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten. Indien door een gemeente verschillende rechten worden gecombineerd in een verordening, zal er dus naar de letter van de wet bezien moeten worden of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100% uitgaat." (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 61)
en voorts in de memorie van antwoord:
"De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of de relatie tussen baten en lasten in elk afzonderlijk tarief aanwezig moet zijn, of slechts op het niveau van de gemeentelijke begroting als geheel.
Het voorgestelde artikel 227a gaat uit van een relatie tussen het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden." (Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, blz. 35-36)
en tot slot in de nota naar aanleiding van het eindverslag:
"dat het aan de gemeentelijke autonomie wordt overgelaten om te bepalen welke diensten in één verordening worden geregeld (...). Gelet op de grote verscheidenheid in diensten is het voor de wetgever in formele zin niet mogelijk daarvoor voorschriften te geven zonder te vervallen in zeer gedetailleerde regelgeving. (...) Het is derhalve ook niet mogelijk om te bepalen dat er per individuele dienstverlening evenwicht moet zijn tussen de geraamde baten en de geraamde lasten. (...) Het is overigens ook thans toegestaan om een vast bedrag, hetwelk niet direct gerelateerd is aan het aandeel in de lasten, als heffingsmaatstaf te hanteren." (Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 10, blz. 18).
Uit deze citaten uit de wetsgeschiedenis volgt ondubbelzinnig dat de wetgever heeft bedoeld dat de in artikel 229b, lid 1, neergelegde toets wordt toegepast op (in de bewoordingen van de memorie van antwoord) "het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden". Daarbij gaat het (in de bewoordingen van de memorie van toelichting) "derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten", waaraan de memorie van toelichting toevoegt dat indien "door een gemeente verschillende rechten worden gecombineerd in een verordening", zoals te dezen het geval is, beoordeeld moet worden "of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100% uitgaat".
De primaire klacht van het derde middel, die 's Hofs oordeel bestrijdt dat voor het deel van het rioolrecht dat van de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht wordt geheven en voor het deel dat van de gebruikers wordt geheven, aparte opbrengstgrenzen gelden, slaagt derhalve.
3.4.5. Naar volgt uit hetgeen hiervoor onder 3.4.4 is overwogen, is voor de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet niet meer van belang of de geraamde opbrengst van een afzonderlijke heffing al dan niet uitgaat boven de geraamde uitgaven terzake. Weliswaar dient een gemeente nog wel op controleerbare wijze vast te leggen welke uitgaven zij in welke mate door elk van de heffingen in een verordening beoogt te dekken, maar zulks dient met name nog om toetsing van een bepaalde heffing aan algemene rechtsbeginselen mogelijk te maken; hierover heeft het Hof zich echter niet uitgesproken.
Het Hof heeft vastgesteld, en in cassatie is niet in geschil, dat de gemeente heeft beoogd door middel van de rioolrechten uiteindelijk al haar rioleringskosten, ongeacht de aard daarvan, door te berekenen aan de genothebbenden van alle aangesloten onroerende zaken (door middel van de eigenarenheffing) en aan de gebruikers van bepaalde onroerende zaken (door middel van de gebruikersheffing ten laste van grote lozers); voorts heeft het Hof vastgesteld dat de gemeente voor het onderhavige jaar de lasten heeft begroot op netto ƒ 8.372.900 en er in dat jaar naar streefde 82,95 percent van de rioleringskosten te dekken uit het rioolaansluitrecht en 10,75 percent uit het rioolafvoerrecht. Deze vaststellingen laten geen andere gevolgtrekking toe dan dat de gemeente voldaan heeft aan de eis dat op controleerbare wijze is vastgelegd welke uitgaven zij in welke mate door elk van de heffingen beoogt te dekken en dat bovendien de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet niet is overschreden.
De primaire klacht van het vijfde middel, die onder meer is gericht tegen 's Hofs evenvermelde oordelen, slaagt derhalve in zoverre.
3.5. Uit het voorgaande volgt dat 's Hofs uitspraak niet in stand kan blijven. De middelen behoeven voor het overige geen behandeling. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, voorzover het Hof de aanslag heeft vernietigd, en
handhaaft de aanslag.
Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2005.