Uitspraak
nr. 42.753
17 oktober 2008
Arrest
gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 27 januari 2006, nr. 03/00779, betreffende aan X te Z (hierna: belanghebbende) opgelegde aanslagen in de afvalstoffenheffing en in het rioolrecht.
1. Het geding in feitelijke instantie
Aan belanghebbende zijn voor het jaar 2002 ter zake van het feitelijk gebruik van het perceel respectievelijk als gebruiker van de onroerende zaak a-straat 1 te Z op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de afvalstoffenheffing en in het rioolrecht van de gemeente 's-Hertogenbosch opgelegd. Het tegen de aanslagen gemaakte bezwaar is bij in één geschrift vervatte uitspraken van de Bureauteamleider Algemene en Juridische Belastingzaken van de gemeente 's-Hertogenbosch (hierna: de heffingsambtenaar) niet-ontvankelijk verklaard.
Het Hof heeft het tegen die uitspraken ingestelde beroep gegrond verklaard en "de aanslag" (naar de Hoge Raad begrijpt de aanslag afvalstoffenheffing) verminderd tot één ten bedrage van € 60,75. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Het College heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
3. Beoordeling van de klachten
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Belanghebbende woonde in 2002 met twee medebewoners in een eenheid van een studentenflat, bestaande uit vier afzonderlijk te verhuren kamers. De eenheid vormt een perceel in de zin van de afvalstoffenheffing.
3.1.2. Belanghebbende stond op 1 januari 2002 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens het langst ingeschreven op het desbetreffende adres.
3.2 In de Verordening reinigingsheffingen 2002 van de gemeente 's-Hertogenbosch (hierna: de Verordening) is als belastingplichtige voor de afvalstoffenheffing aangewezen degene, die naar omstandigheden beoordeeld, al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan de gemeente verplicht is tot de in de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer bedoelde dienstverlening.
3.3. Het College heeft in februari 2000 "Beleidsregels voor aanwijzing van de belastingplichtige en/of belanghebbende" (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld en gepubliceerd. De Beleidsregels bevatten (onder meer) de navolgende bepaling:
3. Regels aanwijzing belastingplichtige inzake de verordening reinigingsheffingen
(...)
b. Bij gebruik van een pand dat in zijn geheel is bestemd voor kamerverhuur en van waaruit huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan, wordt als belastingplichtige aangewezen de persoon die het langst in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op het adres staat ingeschreven. Indien er echter meerdere personen vanaf dezelfde datum op een adres verblijven, wordt de oudste van hen als belastingplichtige aangewezen. Van kamerverhuur is sprake, indien gedeelten van een pand voor meerdere personen - die geen huishouden vormen - ter bewoning zijn bestemd. (...)
3.4. Belanghebbende is voor het jaar 2002 aangeslagen in de afvalstoffenheffing en het rioolrecht ter zake van het gebruik van de eenheid in de studentenflat. Zijn verzoek om kwijtschelding is wegens zijn financiële situatie afgewezen. Verzoeken om kwijtschelding van de medebewoners zijn niet in behandeling genomen, omdat aan hen geen aanslagen waren opgelegd. In cassatie is niet in geschil dat belanghebbende ontvankelijk dient te worden verklaard in zijn bezwaar en dat de aanslag in het rioolrecht moet worden vernietigd.
3.5. Voor het Hof was, voor zover in cassatie van belang, in geschil of de aanslag in de afvalstoffenheffing terecht voor het gehele bedrag aan belanghebbende is opgelegd. Het Hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord op de grond dat de gemeente geen recht heeft gedaan aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name aan de in artikel 3:4, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde regel, dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig dienen te zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Hiertegen richten zich de klachten van het College.
3.6. Bij de beoordeling van de klachten dient het volgende te worden vooropgesteld.
In de Wet milieubeheer heeft de wetgever tot object van de belasting gemaakt een perceel ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen bestaat. In het stelsel van die wet wordt een zodanig perceel in zijn geheel in een aanslag betrokken. In overeenstemming daarmee volgt uit de Verordening dat ter zake van het feitelijke gebruik van dat perceel één aanslag wordt opgelegd.
Als feitelijke gebruiker is ieder van de bewoners belastingplichtig voor de afvalstoffenheffing ter zake van het perceel. De aanslag mag ten name van alle feitelijke gebruikers tezamen worden gesteld - in welk geval alle aangeslagenen hoofdelijk schuldenaar zijn voor de gehele aanslag - of met toepassing van artikel 253 van Pro de Gemeentewet ten name van een van hen worden gesteld (vgl. ook HR 15 februari 1995, nr. 30248, BNB 1995/229).
Het staat een heffingsambtenaar binnen dit stelsel niet vrij om aan de verschillende feitelijke gebruikers van een perceel afzonderlijke aanslagen op te leggen naar een evenredig breukdeel. De beslissing dat de aan belanghebbende opgelegde aanslag in de afvalstoffenheffing tot één vierde deel van de oorspronkelijke aanslag moet worden verminderd, is onjuist voor zover zij berust op een andersluidende opvatting.
3.7. Voor zover het Hof een schending van artikel 3:4, lid 2, van de Awb aanwezig heeft geacht, geldt het navolgende.
Het Hof grondt dit oordeel met name op de omstandigheid dat belanghebbende praktische problemen ondervindt bij het verhalen van gedeelten van het geheven bedrag op de medegebruikers van het perceel, in het bijzonder waar die medegebruikers stellen in aanmerking te komen voor kwijtschelding krachtens het ter zake geldende invorderingsbeleid van de gemeente, indien zij zelfstandig in de heffing zouden zijn betrokken.
Een en ander raakt echter niet de rechtmatigheid van de aanslag, doch de invordering daarvan, die als zodanig niet ter beoordeling staat van de belastingrechter. Daarbij verdient opmerking dat het een gemeente vrijstaat om, als zij ervoor kiest om één van de gebruikers aan te slaan, bij de keuze welke gebruiker zij in de heffing betrekt (mede) rekening te houden met de kans dat de aanslag bij hem kan worden geïnd. Indien (ten minste) één van de gebruikers geen verhaal biedt, is de gemeente niet gehouden om gebruik te maken van de hiervoor in 3.6 vermelde mogelijkheid om de aanslag op te leggen aan alle belastingplichtigen tezamen. Ook indien een dergelijke aanslag wordt opgelegd, zal de gemeente immers een keuze moeten maken wie van de gebruikers zij zal aanspreken, zij het dan in het kader van de invordering. Ook bij die keuze mag de gemeente rekening houden met de draagkracht van de hoofdelijk aansprakelijke belastingschuldigen (vgl. HR 2 november 2001, nr. C00/004, NJ 2002,24).
Het voorgaande brengt mee dat de belastingrechter ook bij de toetsing van de keuze van een heffingsambtenaar welke bewoner(s) hij aanslaat, geen mogelijkheden heeft om rekening te houden met moeilijkheden bij verhaal van de heffing op medebewoners.
Het is aan de wetgever om desgeraden met het oog op dit verhaalsprobleem een nadere regeling te geven. Dat is in het verleden ook gebeurd ter zake van de gebruikersheffing in de onroerendezaakbelastingen in overigens met het onderhavige geval vergelijkbare situaties, waarbij zich vergelijkbare problemen voordeden.
3.8. De klachten van het College slagen derhalve. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen, aangezien blijkens het navolgende de door het Hof onbehandeld gelaten grief faalt. De Hoge Raad herstelt tevens de omissies van het Hof inzake de niet meer in geschil zijnde ontvankelijkheid van het bezwaarschrift en de vernietiging van de aanslag in het rioolrecht.
3.9. Belanghebbendes betoog voor het Hof dat de aanslag afvalstoffenheffing over 2002, gedagtekend 31 december 2002, te laat is opgelegd, treft geen doel. De aanslag is binnen de in artikel 11, lid 3, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen bedoelde termijn opgelegd. Voor zover het betoog moet worden verstaan als een beroep op schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, faalt dit reeds hierom, omdat uit de gedingstukken voor het Hof niet volgt dat de heffingsambtenaar het verwijt treft dat hij heeft getalmd met het opleggen van de aanslag.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissingen omtrent het griffierecht en de proceskosten,
vernietigt de uitspraken op bezwaar,
verklaart het bezwaar tegen de aanslag afvalstoffenheffing ongegrond, en
vernietigt de aanslag in het rioolrecht.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren C.J.J. van Maanen, C. Schaap, J.W.M. Tijnagel en A.H.T. Heisterkamp, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2008.