Uitspraak
4 december 2009
Eerste Kamer
08/01243
EE/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
1. [Verweerster 1],
gevestigd te [vestigingsplaats],
2. [Verweerster 2],
gevestigd te [vestigingsplaats],
3. [Verweerster 3],
gevestigd te [vestigingsplaats]
VERWEERSTERS in cassatie,
niet verschenen.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat en [verweerster] c.s., verweerders ook ieder afzonderlijk als [verweerster 1], [verweerster 2] en [verweerster 3].
1. Het geding in feitelijke instanties
[Verweerster] c.s. hebben bij exploot van 6 juni 2002 de Staat gedagvaard voor de rechtbank 's-Gravenhage en, na wijziging van eis, gevorderd, kort gezegd, voor recht te verklaren dat de Staat aansprakelijk is voor de schade die [verweerster] c.s. hebben geleden door het onrechtmatig handelen van de Staat, zoals beschreven in de conclusie van repliek onder paragraaf 3 en 4 alsmede de Staat te veroordelen tot betaling van schadevergoeding, nader op te maken bij staat.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft, na bij tussenvonnis van 18 augustus 2004 een comparitie van partijen te hebben gelast, bij eindvonnis van 24 augustus 2005 voor recht verklaard dat de Staat aansprakelijk is voor de schade die [verweerster] c.s. hebben geleden door het onrechtmatig handelen van de Staat, bestaande uit het na 14 mei 2001 achterwege laten van het aanwijzen van slachthuizen met voldoende slachtcapaciteit in de betrokken toezichtsgebieden, waardoor [verweerster] c.s., voorzover gevestigd in het toezichtsgebied Kootwijkerboek, in de periode van 14 mei 2001 tot 14 juni 2001 en, voorzover gevestigd in het toezichtsgebied Oene, in de periode van 14 mei 2001 tot 25 juni 2001 niet in staat waren om hun kalveren ter slacht aan te bieden, terwijl de welzijnsproblemen bij hun kalveren hen wel noodzaakten om hun kalveren spoedig te laten slachten. Voorts heeft de rechtbank de Staat veroordeeld tot vergoeding van de schade die [verweerster] c.s. hebben geleden als gevolg van voornoemd onrechtmatig handelen, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Het meer of anders gevorderde heeft de rechtbank afgewezen.
Tegen deze vonnissen van de rechtbank heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. [Verweerster] c.s. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 13 december 2007 heeft het hof de vonnissen van de rechtbank bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Tegen [verweerster] c.s. is verstek verleend.
De zaak is voor de Staat toegelicht door zijn advocaat.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In maart 2001 is er bij dieren op een aantal agrarische bedrijven in Olst, Oene en Kootwijkerbroek mond- en klauwzeer (MKZ) vastgesteld. Naar aanleiding hiervan zijn rondom de betreffende bedrijven toezichtsgebieden ingesteld met daarbinnen een beschermingsgebied. Binnen de toezichtsgebieden gold een vervoersverbod voor evenhoevigen.
(ii) [Verweerster] c.s. zijn eigenaren van diverse kalverhouderijen, waar kalveren worden opgefokt tot de leeftijd van 26 weken, om vervolgens in slachterijen te worden geslacht voor vleesconsumptie. Deze kalver-houderijen lagen in de toezichtsgebieden Oene en Kootwijkerbroek.
(iii) In verband met welzijnsproblemen die als gevolg van het vervoersverbod in de toezichtsgebieden bij de dieren ontstonden, heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) de Regeling subsidie opkoop in beschermings- en toezichtsgebieden MKZ (Stcrt. 27 april 2001, nr. 82, p. 36; hierna te noemen: de opkoopregeling) vastgesteld.
(iv) Op 15 mei 2001 is de opkoopregeling gewijzigd, in die zin dat als vervoer van de kalveren was toegestaan, de kalveren niet langer voor opkoop in aanmerking kwamen (Stcrt. 15 mei 2001, nr. 93, p. 9). Ongeveer gelijktijdig is het vervoersverbod geliberaliseerd. Vervoer van kalveren binnen de toezichtsgebieden waarin de kalver-houderijen van [verweerster] c.s. waren gelegen, werd toegestaan, mits dit gebeurde naar een door de Minister aangewezen slachthuis in het toezichtsgebied.
3.2.1 [Verweerster] c.s. hebben aan hun - hiervoor onder 1 vermelde - vordering tot vergoeding van door hen geleden schade vanwege onder meer verzorgingskosten, waardevermindering en uitval van kalveren, voor zover in cassatie nog van belang, ten grondslag gelegd dat de Staat jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld door de opkoopregeling te wijzigen, terwijl vervoer en slacht van de kalveren juridisch en feitelijk niet mogelijk was. In de kern verwijten [verweerster] c.s. de Staat niet te hebben zorg gedragen voor voldoende slachtcapaciteit door, na de versoepeling van het vervoersverbod en de inperking van de opkoopregeling, na te laten de twee grote slachterijen in de toezichtsgebieden aan te wijzen voor de slacht van kalveren uit de toezichtsgebieden en door naar die slachterijen bovendien corridors in te stellen voor de slacht van kalveren van buiten de toezichtsgebieden, waardoor deze slachterijen ervoor hebben gekozen uitsluitend voor de financieel aantrekkelijker exportmarkt te slachten. De Staat heeft aldus niet voldaan aan zijn plicht de welzijnsproblemen van de kalveren het hoofd te bieden.
3.2.2 De rechtbank heeft de vordering van [verweerster] c.s. toegewezen. Het hof heeft dit vonnis bekrachtigd.
Het oordeel van het hof in rov. 9 laat zich als volgt samenvatten.
[Verweerster] c.s. hebben het standpunt ingenomen dat uit de verantwoordelijkheid van de Staat voor de bestrijding van de MKZ-crisis een zorgplicht voortvloeit voor het welzijn van de kalveren, dat op de Staat mede uit veterinair en sanitair belang de plicht rustte om met de wijziging van de opkoopregeling tijdig voldoende slachterijen aan te wijzen voor de slacht van kalveren uit de toezichtsgebieden en dat aanwijzing door de Staat van de twee grote slachterijen, zonder de instelling van corridors voor de slacht van kalveren van buiten de toezichtsgebieden, in de praktijk tot voldoende slachtcapaciteit zou hebben geleid. Dat standpunt is juist. (rov. 9 a). De Staat was op grond van art. 30 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, art. 3a van de Regeling Verbodsbepalingen aangewezen toezichts-gebieden MKZ 2001 van 14 mei 2001 en art. 7 van Pro de Regeling en verbodsbepalingen II en III bevoegd tot aanwijzing van slachterijen, welke bevoegdheid in het verlengde ligt van de bevoegdheid tot instelling en versoepeling van vervoersverboden. (rov. 9 b). Deze bevoegdheden houden onmiskenbaar verband met het veterinaire en sanitaire belang dat hier aan de orde is en waartoe ook de welzijnsproblemen van de kalveren dienen te worden gerekend (rov. 9 c). Indien de Staat voor de slacht van kalveren uit de toezichtsgebieden de twee grote slachterijen had aangewezen en had nagelaten de corridors in het leven te roepen, moet (ook al zouden die slachterijen niet verplicht zijn geweest deze aanwijzing te volgen) worden aangenomen dat de benodigde slachtcapaciteit zou zijn ontstaan (rov. 9 d). Als al kan worden aangenomen dat de twee grote slachterijen in geval van een tijdelijke aanwijzing voor omzetverlies moesten worden gecompenseerd, biedt art. 87 lid 2 onder Pro b EG daarvoor in beginsel een deugdelijke grondslag (rov. 9 e).
3.3.1 Voor de hier van belang zijnde regelgeving wordt verwezen naar de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.3 tot en met 3.19. Deze regelgeving houdt, zeer kort samengevat, het volgende in.
3.3.2 De Staat was, om verbreiding van het zeer besmettelijke MKZ-virus te voorkomen, ingevolge de (geconsolideerde) Richtlijn 85/511/EEG gehouden rondom besmette bedrijven een beschermingsgebied af te bakenen en een toezichtsgebied te bepalen waarbinnen verplaatsing van voor ziekte vatbare dieren over de openbare weg verboden is.
De Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren, die onder meer regels bevat met het oog op de zorg voor zowel de gezondheid (hoofdstuk II, art. 3-32) als het welzijn van dieren (hoofdstuk III), biedt een wettelijke grondslag voor maatregelen ter voorkoming en verspreiding van besmettelijke dierziekten, waaronder (in art. 1) wordt verstaan: "elke aantasting van de gezondheid van een dier die gevaar kan opleveren voor de gezondheid van andere dieren of van de mens". Art. 30 van Pro deze wet verleent de Minister de bevoegdheid ter preventie en bestrijding van dierziekten voor dieren van een aangewezen soort een vervoersverbod uit te vaardigen.
Om het gevaar van besmetting met MKZ in andere delen van Nederland en andere lidstaten te voorkomen, heeft de Europese Commissie bij Beschikking 2001/223/EG tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met mond- en klauwzeer in Nederland van 21 maart 2001 Nederland onder meer opgedragen maatregelen te treffen teneinde te voorkomen dat kalveren binnen de aangewezen gebieden worden verplaatst en vers vlees van kalveren wordt geëxporteerd. De Minister heeft bij ministeriële regeling dit exportverbod uitgevaardigd.
Bij (enkele malen gewijzigde) ministeriële regelingen is voorzien in vervoersverboden voor de onderhavige toezichtsgebieden. Op 15 mei 2001 zijn de ingestelde vervoersverboden in die zin versoepeld dat kalveren in de toezichtsgebieden mochten worden vervoerd van bedrijf naar bedrijf. Op 18 mei 2001 zijn de vervoersverboden niet van toepassing verklaard op het vervoer van kalveren van een bedrijf rechtstreeks naar een door de Minister aangewezen slachthuis dat is gelegen in de toezichtsgebieden, en op 6 juni 2001 is op het vervoersverbod binnen de toezichtsgebieden een uitzondering gemaakt voor het vervoer van kalveren van een buiten een toezichtsgebied gelegen bedrijf naar een slachthuis dat is gelegen in het toezichtsgebied (zogenoemde corridors).
Met de op 18 mei 2001 door de Commissie gegeven Beschikking, houdende zesde wijziging van Beschikking 2001/223/EG, is het exportverbod "gezien de ontwikkeling van de diergezondheidssituatie" (gedeeltelijk) opgeheven en mocht vlees van kalveren van buiten de toezichtsgebieden worden geëxporteerd naar andere lidstaten. In deze Beschikking is bepaald dat vlees voor de export niet afkomstig mag zijn van slacht in een slachthuis dat vlees produceert dat is verkregen van dieren uit het toezichtsgebied.
Met betrekking tot de (hiervoor in 3.1 onder (iii) en (iv) vermelde) opkoopregeling is van belang de Verordening (EG) 1046/2001 van de Commissie van 30 mei 2001, waaraan terugwerkende kracht is verleend tot aan 27 april 2001. Daarin is vanwege de uit een oogpunt van dierenwelzijn onduldbare situatie die met de beperkingen van het vrije verkeer is ontstaan, bepaald dat aan Nederlandse producenten door de Nederlandse autoriteiten steun kan worden verleend voor de levering aan deze autoriteiten van minder dan twaalf maanden oude kalveren. Volgens de preambule bij deze Verordening kunnen de beperkingen van het vrije verkeer van goederen die voortvloeien uit de toepassing van de veterinaire maatregelen de markt voor kalfsvlees in Nederland ernstig verstoren en moeten bijgevolg "buitengewone maatregelen ter ondersteuning worden genomen die uitsluitend gelden voor levende dieren uit de direct getroffen gebieden en die niet langer gelden dan strikt noodzakelijk".
3.4 Onderdeel 1.1 klaagt vooreerst dat het hof heeft miskend dat de Staat niet aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die het gevolg is van communautaire regelgeving. De klacht mist feitelijke grondslag. Het hof heeft de Staat niet deswege aansprakelijk gehouden, maar voor het aan de Staat verweten eigen handelen en nalaten, bestaande in het niet voorzien in voldoende slachtcapaciteit.
3.5.1 Onderdeel 1.1 behelst voorts de klacht dat het hof ten onrechte de Minister bevoegd heeft geacht om redenen van dierenwelzijn af te zien van het instellen van corridors. Daartoe wordt aangevoerd dat het instellen van corridors niet kon worden geweigerd ter leniging van welzijnsproblemen van de kalveren, maar alleen voor zover dat voor de bestrijding van dierziekten noodzakelijk was.
De klacht slaagt.
3.5.2 Op grond van de hiervoor in 3.3.2 geschetste nationale en communautaire regelgeving houdt de bevoegdheid van de Minister de onderhavige vervoers-verboden in te stellen (en in dat kader slachterijen aan te wijzen waar kalveren mogen worden geslacht) uitsluitend verband met het veterinaire en sanitaire belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten. De aan deze vervoersverboden inherente beperking van het vrije verkeer van goederen in de markt voor kalfsvlees brengt mee deze niet verder door te voeren en langer te laten voortduren dan strikt noodzakelijk is om de dierziekte te bestrijden en verspreiding van het MKZ-virus tegen te gaan. Nadat op 18 mei 2001 de zesde wijziging van Beschikking 2001/223/EG was afgekondigd, stond het de Staat niet langer vrij export naar andere lidstaten van vlees van kalveren afkomstig van buiten de toezichtsgebieden tegen te gaan. De Staat is in lijn hiermee overgegaan tot het installen van corridors voor het vervoer van kalveren van buiten de toezichtsgebieden naar slachterijen in deze gebieden, zodat kalveren voor de export konden worden geslacht.
Het oordeel van het hof komt erop neer dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door corridors in te stellen en daarmee voor de twee grote slachterijen de mogelijkheid te scheppen om voor de export te slachten. Dat oordeel berust op de opvatting dat de aan de Minister verleende bevoegdheid tot het instellen en versoepelen van vervoersverboden (en het in dat kader aanwijzen van slachterijen) mede strekt tot bescherming van het dierenwelzijn. Naar uit het voorgaande volgt, is die opvatting onjuist. Het kennelijke oordeel van het hof dat de Staat om redenen van dierenwelzijn had moeten afzien van het instellen van corridors teneinde de twee grote slachterijen niet de mogelijkheid te bieden van slacht van kalveren ten behoeve van de export, geeft dus eveneens blijk van een onjuiste rechtsopvatting: vervoersverboden als de onderhavige mogen en kunnen immers niet dienen als instrument om dierenwelzijnsproblemen het hoofd te bieden.
3.6 Onderdeel 1.2 klaagt dat het hof bij zijn oordeel dat het instellen van corridors onrechtmatig is, ten onrechte uit het oog heeft verloren dat het instellen van corridors is geschied bij ministeriële regelingen (van 18 mei 2001 en 6 juni 2001). Daartoe wordt aangevoerd dat het hof kennelijk deze ministeriële regelingen onverbindend heeft geacht, zonder evenwel vast te stellen dat en waarom deze in strijd zijn met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen.
De klacht slaagt. Het hof, dat in rov. 7 de vordering van [verweerster] c.s. heeft aangemerkt als gebaseerd op feitelijk handelen en nalaten van de Staat, heeft miskend dat aan het instellen van de corridors het karakter van materiële wetgeving toekomt en dat deze wetgeving door de rechter slechts aan hogere regelgeving en (met terughoudendheid) aan algemene rechtsbeginselen kan worden getoetst.
3.7 Bij deze stand van zaken behoeven de overige onderdelen geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 13 december 2007;
verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar het gerechtshof te Amsterdam;
veroordeelt [verweerster] c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 469,62 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, E.J. Numann, A. Hammerstein en W.A.M. van Schendel, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 4 december 2009.