Uitspraak
25 maart 2011
Eerste kamer
09/04347
DV/AS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. P. Garretsen,
t e g e n
HOOGHEEMRAADSCHAP VAN RIJNLAND,
gevestigd te Leiden,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en het Hoogheemraadschap.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. de vonnissen in de zaak 353443/HA ZA 06-3304 van de rechtbank Amsterdam van 17 januari 2007 en 8 augustus 2007;
b. het arrest in de zaak 106.007.326/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 16 juni 2009.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het Hoogheemraadschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing.
De advocaat van het Hoogheemraadschap heeft bij brief van 3 februari 2011 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden die zijn vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1 tot en met 1.17. Samengevat gaat het om het volgende.
(i) In de periode van 25 september 2004 tot 6 oktober 2004 hebben verkiezingen van de leden van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap plaatsgevonden. Op de verkiezingen was het Rijnlands Kiesreglement (hierna: het Kiesreglement) van toepassing.
(ii) Het Hoogheemraadschap telt ruim 1,3 miljoen kiesgerechtigden. Het Hoogheemraadschap is ingedeeld in drie districten (Noord, Midden en Zuid) en heeft vier categorieën belanghebbenden (gebouwd, ongebouwd, ingezetenen en bedrijfsgebouwd).
(iii) Het Kiesreglement houdt onder meer het volgende in.
In art. 16 is Pro bepaald dat per kandidaat een opgave tot kandidaatstelling wordt ingeleverd en dat die opgave is ondertekend door ten minste tien personen, die bevoegd zijn tot kandidaatstelling. In art. 20 is Pro opgenomen dat uiterlijk op de vierde werkdag na de dag van de kandidaatstelling, het stembureau een zitting houdt tot het onderzoeken van de opgaven tot kandidaatstelling.
In art. 61 is Pro bepaald dat het algemeen bestuur de geloofsbrief onderzoekt en beslist of de benoemde als lid wordt toegelaten. Daarbij gaat het na of de benoemde aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet en geen met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult, en beslist het omtrent de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrief of de verkiezing zelf rijzen. Het onderzoek van de geloofsbrief strekt zich niet uit tot de geldigheid van de opgaven van de kandidaatstelling.
In art. 69 is Pro bepaald dat, indien het algemeen bestuur besluit tot niet-toelating van één of meer leden wegens de ongeldigheid van de stemming, de voorzitter terstond nadat het besluit onherroepelijk is geworden, daarvan onverwijld kennis geeft aan het dagelijks bestuur en dat zo spoedig mogelijk nadat deze kennisgeving is ontvangen, een nieuwe stemming plaatsvindt en de uitslag van de verkiezing opnieuw wordt vastgesteld.
(iv) Op 21 juni 2004 heeft [eiser] zich door middel van een opgave tot kandidaatstelling kandidaat gesteld voor het lidmaatschap van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap, categorie gebouwd, district Noord. Het stembureau van het Hoogheemraadschap heeft de kandidaatstelling van [eiser] onderzocht. Daarbij is gebleken dat van de dertien door [eiser] opgegeven ondersteuners vijf geen eigenaar waren van een gebouwde onroerende zaak en derhalve niet als ondersteuner konden worden meegeteld. [Eiser] is bij brief van 28 juni 2004 in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen. Op 30 juni 2004 heeft [eiser] een aanvullende lijst van vier ondersteuners ingediend, van wie - naar vervolgens is gebleken - twee niet tot ondersteuning bevoegd bleken. In totaal bleven tien bevoegde ondersteuners over. Het stembureau heeft vervolgens op 2 juli 2004 vastgesteld dat de kandidatuur van [eiser] aan de voorwaarden voldeed.
(v) Naar aanleiding van het in september 2004 gerezen vermoeden dat [eiser] fraude had gepleegd bij zijn
kandidaatstelling doordat de handtekeningen van de ondersteuners niet (alle) door henzelf waren geplaatst, heeft het Hoogheemraadschap nader onderzoek ingesteld naar de kandidaatstelling van [eiser]. Dit onderzoek heeft opgeleverd dat twee van de tien handtekeningen van de ondersteuners vals of vervalst waren.
(vi) Op 23 september 2004 heeft het stembureau in een openbare vergadering beraadslaagd over de kandidaatstelling van [eiser] en terzake proces-verbaal opgemaakt. Het proces-verbaal houdt onder meer in dat is gebleken dat de opgave niet is ondertekend door ten minste tien personen die bevoegd zijn tot kandidaatstelling, dat als de nu bekende feiten tijdens de zitting van 2 juli 2004 het stembureau bekend zouden zijn geweest, de opgave op grond van het Kiesreglement ongeldig zou zijn verklaard, en dat het stembureau op grond van het Kiesreglement niet is toegestaan de opgave ongeldig te verklaren, nu de kandidaatstellingsfase van de verkiezing reeds is afgesloten.
(vii) De stembiljetten zijn op 24 september 2004 aan de kiesgerechtigden van het Hoogheemraadschap verstuurd.
(viii) In een open brief van 24 september 2004, gepubliceerd op de website van het Hoogheemraadschap, heeft [eiser] bekendgemaakt dat hij ten aanzien van zijn kandidaatstelling onjuist heeft gehandeld.
(ix) [Eiser] is verkozen tot lid van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap.
(x) De commissie voor het onderzoek van de geloofsbrieven heeft onderzoek gedaan en het Hoogheemraadschap bij brief van 26 oktober 2004 geadviseerd [eiser] niet toe te laten als lid van de verenigde vergadering. Het algemeen bestuur vormt samen met het dagelijks bestuur de verenigde vergadering.
(xi) Op 27 oktober 2004 heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap met overneming van de overwegingen van de commissie voor het onderzoek naar de geloofsbrieven het besluit genomen [eiser] niet als lid van het algemeen bestuur toe te laten.
(xii) [Eiser] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). In de uitspraak van 10 november 2004 (LJN AR6411, AB 2004/426) heeft de Afdeling, samengevat, het volgende overwogen.
Door aan de weigering [eiser] toe te laten ten grondslag te leggen dat diens kandidaatstelling ongeldig was, heeft de verenigde vergadering in strijd gehandeld met art. 61 van Pro het Kiesreglement. In zoverre is het beroep gegrond. Het besluit van 27 oktober 2004 dient te worden vernietigd.
De Afdeling ziet aanleiding in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. In het Kiesdistrict Noord, categorie gebouwd, is geen sprake geweest van betrouwbare verkiezingen, waarbij het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers was gewaarborgd. Gelet hierop dient de stemming in het Kiesdistrict Noord, categorie gebouwd, ongeldig te worden verklaard. Ingevolge art. 69 van Pro het Kiesreglement vindt bij niet-toelating van één of meer leden wegens ongeldigheid van de stemming een nieuwe stemming plaats en wordt de uitslag van de verkiezing opnieuw vastgesteld. Deze nieuwe stemming vindt plaats op basis van dezelfde kandidatenlijsten als de eerste. Nu de ernstige risico's voor verwarring en onzekerheid bij de kiesgerechtigden hun oorsprong vinden in hetgeen bekend is geworden omtrent de kandidaatstelling en bij enkele herstemming op basis van diezelfde kandidaatstelling zich derhalve vergelijkbare risico's zullen voordoen, kan daarmee in dit geval niet worden volstaan. In dit bijzondere geval zullen in het kiesdistrict Noord voor de categorie gebouwd nieuwe verkiezingen moeten worden gehouden. In dit kader zal ook de kandidaatstellingsprocedure opnieuw moeten worden doorlopen.
(xiii) Het Hoogheemraadschap heeft nadien een procedure aangespannen bij de Afdeling om duidelijkheid te krijgen of de nieuwe verkiezingen voor één of voor drie zetels zouden moeten worden uitgeschreven. De uitkomst van die procedure was dat voor één zetel nieuwe verkiezingen moesten worden gehouden.
(xiv)Het Hoogheemraadschap heeft herverkiezingen gehouden voor district Noord, categorie gebouwd. [Eiser] heeft zich opnieuw verkiesbaar gesteld en is verkozen tot lid van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap.
3.2.1 Het Hoogheemraadschap heeft [eiser] gedagvaard voor de rechtbank en gevorderd hem te veroordelen tot betaling van € 357.616,90.
Aan deze vordering heeft het Hoogheemraadschap - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat [eiser] onrechtmatig jegens het Hoogheemraadschap heeft gehandeld door willens en wetens verkiezingsfraude te plegen. [Eiser] wist dan wel had moeten weten dat zijn malversaties tot allerlei complicaties konden leiden en dat die het Hoogheemraadschap tot het treffen van (kostbare) maatregelen - zoals nader onderzoek of herverkiezing - zouden kunnen nopen en daartoe ook hebben genoopt. De schade die het Hoogheemraadschap als gevolg daarvan heeft geleden dient [eiser] te vergoeden. Die schade bestaat uit de extra kosten die zijn gemaakt tijdens de eerste verkiezing en de kosten voor de herverkiezing, alsmede buitengerechtelijke incassokosten.
De rechtbank heeft de vorderingen toegewezen tot een bedrag van € 351.504,90.
3.2.2 Op het door [eiser] ingesteld hoger beroep heeft het hof bij de bestreden uitspraak het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
3.3 Middel 1 bevat klachten die onder meer ertoe strekken dat het hof (in rov. 3.3.8-3.3.9) heeft miskend dat het (hiervoor in 3.1 onder (iv) vermelde) besluit van het stembureau van 2 juli 2004 om de kandidaatstelling van [eiser] goed te keuren formele rechtskracht heeft gekregen, dit besluit daardoor rechtmatig is, [eiser] daardoor was gelegitimeerd aan de verkiezingen deel te nemen en van een onrechtmatige daad van [eiser] wegens handelen in strijd met zijn uit het Kiesreglement voortvloeiende verplichtingen geen sprake (meer) kan zijn.
Deze klachten falen. De formele rechtskracht van een besluit is alleen van belang voor het oordeel over de (on)rechtmatigheid van dat besluit, maar niet voor het oordeel over de (on)rechtmatigheid van het handelen van de burger op wie dat besluit (mede) betrekking heeft.
Ook de overige in het middel aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO Pro, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.4 Middel 2 bevat klachten die ertoe strekken dat het hof (in rov. 3.5-3.6) ten onrechte heeft geoordeeld dat het Hoogheemraadschap de gemaakte kosten van nieuwe verkiezingen langs privaatrechtelijke weg mag verhalen op [eiser], nu het hof heeft miskend dat zulks een onaanvaardbare doorkruising van publiekrechtelijke regelingen, in het bijzonder van het Kiesreglement, oplevert.
De in het middel aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO Pro, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.5 Middel 4 behelst klachten die in de kern betogen dat het hof (in rov. 3.4.1-3.4.3 en rov. 3.7.1-3.7.6) heeft miskend dat het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van [eiser] en de schade wordt doorbroken door de - volgens [eiser] klaarblijkelijk onvoldoende - controle die het Hoogheemraadschap omwille van het waarborgen van een eerlijk verloop van de verkiezingen bij de toelating van [eiser] tot de kandidaatstelling heeft uitgeoefend, terwijl [eiser] slechts verantwoordelijk is voor (het namaken van) de aangeleverde handtekeningen en niet voor hetgeen daarna is gebeurd. De klachten hebben voorts betrekking op de begroting van de schade.
De in het middel aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO Pro, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.6.1Middel 3 komt op tegen rov. 3.3.9 van het hof, welke overweging luidt:
"Naar het oordeel van het hof bevat artikel 16 een Pro mede tot de kandidaat (en derhalve mede tot [eiser]) gericht voorschrift, dat dient tot bescherming van het belang van eerlijke verkiezingen van voldoende representatieve kandidaten, een belang dat, naar [eiser] bekend was, het Hoogheemraadschap zich bij uitstek heeft aangetrokken. [eiser] wist of behoorde te weten dat het gegeven dat hij had bewerkstelligd dat de handtekeningen op zijn opgave niet allemaal waren gezet door de personen die daarop stonden vermeld en dat zijn opgave in zoverre vals was, ingeval hij als kandidaat gekozen zou worden ertoe zou (kunnen) leiden dat hij als kandidaat niet zou worden toegelaten tot het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap en dat herverkiezingen zouden moeten worden gehouden. Door het voorschrift van artikel 16 met Pro grove schuld te overtreden, in het besef dat daaruit voor het Hoogheemraadschap aanzienlijke financiële schade, in de vorm van opnieuw te organiseren verkiezingen, zou kunnen voortvloeien, heeft [eiser] niet alleen gehandeld in strijd met zijn uit artikel 16 van Pro het Kiesreglement voortvloeiende - en ter bescherming van de door het Hoogheemraadschap behartigde belangen geschreven - verplichtingen maar tevens in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid die [eiser] jegens het Hoogheemraadschap in acht had te nemen. Ook dit handelen is onrechtmatig tegenover het Hoogheemraadschap."
3.6.2 Het middel klaagt in de eerste plaats (onder 19) dat het hof de in zijn overweging bedoelde voorzienbaarheid in te beperkte zin heeft uitgelegd, doordat het heeft miskend dat het voor [eiser] niet voorzienbaar was of kon zijn dat het Hoogheemraadschap bij geconstateerde fraude de kosten van de nieuwe verkiezingen op hem zou verhalen.
De overige klachten van het middel strekken naar de kern genomen ten betoge dat het bestreden oordeel onbegrijpelijk is, omdat vooraf voor [eiser] niet was te voorzien dat het Hoogheemraadschap, gelet op zijn discretionaire bevoegdheid, zou pogen hem uit het algemeen bestuur te weren, hetgeen te meer klemt daar [eiser] onweersproken heeft gesteld dat hij bij andere hoogheemraadschappen ook onvoldoende ondersteuners had en desondanks wel tot het algemeen bestuur is toegelaten (onder 20), omdat het hof de werking van de formele rechtskracht van het besluit van 2 juli 2004 heeft miskend, nu [eiser] immers, gelet op art. 61 van Pro het Kiesreglement, niet behoefde te verwachten dat het Hoogheemraadschap hem niet zou willen toelaten tot het algemeen bestuur (onder 21) en omdat [eiser] op het moment dat hij zich kandideerde de politieke en beleidsmatige keuzes van het Hoogheemraadschap die hebben geleid tot het - vernietigde - besluit hem uit het algemeen bestuur te weren, laat staan de overwegingen van de Afdeling daarna, niet heeft kunnen voorzien (onder 22).
3.6.3 De klachten falen. Het oordeel van het hof geeft niet blijk van een onjuiste opvatting omtrent de in het kader van de toerekening als bedoeld in art. 6:98 BW Pro in het onderhavige geval aan de voorzienbaarheid van de schade toekomende betekenis. Dat oordeel is ook niet onbegrijpelijk en is toereikend gemotiveerd. Dat berust op het volgende.
3.6.4 Het gaat bij de hier op de voet van art. 6:98 te Pro beantwoorden vraag of de schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend, niet - zoals de klacht onder 19 ten onrechte tot uitgangspunt neemt - om de voorzienbaarheid van het verhaal van de kosten van nieuwe verkiezingen, maar om de voorzienbaarheid van schade.
3.6.5 Bij de beoordeling daarvan geldt in de eerste plaats als uitgangspunt dat het hof, in cassatie niet bestreden, heeft vastgesteld dat [eiser] van het onoorbare van zijn frauduleuze handelingen op de hoogte was en hem terzake (ten minste) grove schuld valt te verwijten, en dat hem bekend was dat het Hoogheemraadschap zich bij uitstek de bescherming van het belang van eerlijke verkiezingen van voldoende representatieve kandidaten heeft aangetrokken. Voorts moet uitgangspunt zijn dat het besluit van het stembureau van 2 juli 2004 tot toelating van [eiser] als kandidaat niet afdoet aan de onrechtmatigheid van diens handelen en dat dit besluit en de wijze waarop het Hoogheemraadschap heeft gehandeld nadat het van de valse opgave op de hoogte kwam het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van [eiser] en de schade niet heeft doorbroken.
3.6.6 Tegen deze achtergrond kan hetgeen in de klachten wordt aangevoerd (zo een dergelijk betoog al in feitelijke aanleg zou zijn ontwikkeld) niet afdoen aan het door het hof aangenomen causaal verband. Het hof heeft immers kennelijk, en niet onbegrijpelijk, geoordeeld dat [eiser] erop bedacht diende te zijn dat het Hoogheemraadschap maatregelen zou treffen om alsnog het, door [eiser] geschonden, belang van eerlijke verkiezingen te waarborgen en dat hij kon begrijpen dat zijn met grove schuld gepleegde frauduleuze handelingen tot gevolg zouden kunnen hebben dat het Hoogheemraadschap hem zou trachten te weren uit het algemeen bestuur of dat herverkiezingen zouden plaatsvinden.
Niet alleen zijn dergelijke maatregelen reeds in het algemeen redelijkerwijs te verwachten als gevolg van frauduleus handelen bij verkiezingen, maar ook rechtvaardigt de omstandigheid dat [eiser] met grove schuld onrechtmatig heeft gehandeld een ruimere toerekening dan waarvoor aanleiding is bij minder verwijtbaar handelen. Daarom behoeft aan de toerekening als bedoeld in art. 6:98 niet Pro in de weg te staan dat voor [eiser] vooraf niet was te voorzien of het algemeen bestuur gebruik zou maken van zijn discretionaire bevoegdheid ten aanzien van het toelaten van een lid dat niet aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet, welke concrete maatregelen uiteindelijk zouden worden getroffen of welke politieke en beleidsmatige keuzes het Hoogheemraadschap zou maken in verband met de toelating van [eiser] tot het algemeen bestuur. Daarbij is evenmin van belang dat [eiser] op het moment dat hij zich - op ongeldige wijze - kandidaat stelde niet behoefde te verwachten dat het Hoogheemraadschap na het besluit van 2 juli 2004 zijn toelating tot het algemeen bestuur, in weerwil van de tekst van art. 61 van Pro het Kiesreglement, zou weigeren met een beroep op een ongeldige kandidaatstelling en dat hij toen de overwegingen van de Afdeling niet heeft kunnen voorzien.
Het hof heeft dan ook zonder schending van enige rechtsregel kunnen oordelen dat de kosten van de uiteindelijk plaatsgevonden hebbende herverkiezingen, waarvan de Afdeling heeft geoordeeld dat die in overeenstemming zijn met het Kiesreglement en met het oog op het belang van betrouwbare verkiezingen noodzakelijk zijn, zijn aan te merken als een aan [eiser] toerekenbaar gevolg van de door hem met grove schuld gepleegde verkiezingsfraude.
Ten slotte heeft het hof bij zijn oordeel kennelijk niet van belang geacht en niet behoeven te achten of andere hoogheemraadschappen [eiser] zonder herverkiezing tot het algemeen bestuur hebben toegelaten.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Hoogheemraadschap begroot op € 6.245,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, J.C. van Oven, W.A.M. van Schendel en C.A. Streefkerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 25 maart 2011.