Uitspraak
AUA2023H00063
Datum uitspraak: 16 februari 2024
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
het Hoofd van de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister (hierna: DBSB),
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 15 maart 2023 in zaak nr. AUA202202297, in het geding tussen:
[verzoeker]
en
DBSB
Procesverloop
Bij beschikking van 23 december 2021 heeft DBSB geantwoord op een verzoek van [verzoeker] om toezending van een kopie van alle persoonsgegevens.
Bij beschikking van 14 juni 2022 heeft DBSB het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: bestreden beschikking).
Bij uitspraak van 15 maart 2023 heeft het Gerecht het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beschikking vernietigd en bepaald dat DBSB binnen drie maanden opnieuw moet beschikken.
Tegen deze uitspraak heeft DBSB hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2023. DBSB, vertegenwoordigd door mr. A. Els, werkzaam bij DBSB, en [verzoeker], vertegenwoordigd door M.L. Hassell, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
Bij brief van 21 augustus 2021 (hierna: het verzoek), door DBSB ontvangen op 22 december 2021, heeft de gemachtigde van [verzoeker] DBSB op grond van de Landsverordening persoonsregistraties (hierna: Lvp) verzocht om toezending van een kopie van alle persoonsgegevens die sinds 2016 door DBSB zijn verwerkt, met daarbij een toelichting op onder meer: doelen, rechtsgrond en/of gerechtvaardigde belangen van de verwerking van gegevens, categorieën van persoonsgegevens, afkomst/bron en ontvangers van persoonsgegevens, betrokken verwerkers van persoonsgegevens en de duur van de verwerking.
2.1.
Op 23 december 2021, na bezwaar gehandhaafd bij de bestreden beschikking, heeft DBSB op het verzoek geantwoord. Daarin is vermeld dat het doel is registratie van de bevolking; de categorieën zijn personen die werkelijk hoofdverblijf en feitelijk woonplaats hebben in Aruba; de soort gegevens zijn NAWgegevens, burgerlijke staat, geslacht, nationaliteit, verblijfsgegevens en andere gegevens indien deze in het belang van de dienst nodig worden geacht. Voor wat betreft de gegevens van [verzoeker] is vermeld dat hij ingezetene is van Aruba en hier vermoedelijk ook zijn woonplaats heeft, zodat het voor zich spreekt dat zijn persoonsgegevens in het bevolkingsregister zijn opgenomen. Welke gegevens dat zijn vloeit voort uit de Landsverordening op het aanleggen en bijhouden van het bevolkingsregister (hierna: Lvb) en het Landsbesluit bevolkingsregister (hierna: Lbb). Het gaat om gegevens uit de registers van de burgerlijke stand en door betrokkene zelf verstrekte gegevens. Indien [verzoeker] een foute registratie vermoedt, kan hij zich desgewenst persoonlijk tot DBSB wenden voor inzage. Desgewenst kan hij gedetailleerder per brief aangeven welke bezwaren er zijn. Een verzoek op grond van de Lvp is niet de geëigende of juiste weg, aldus DBSB. Daaraan is in de bestreden beschikking toegevoegd dat aan het bepaalde in artikel 4 van Pro de Lvp is voldaan. Ook is voldaan aan het bepaalde in artikel 12 van Pro de Lvp omdat is vermeld dat van [verzoeker] als ingezetene van Aruba persoonsgegevens in het bevolkingsregister zijn opgenomen. Onder verwijzing naar het Lbb is gespecificeerd welke persoonsgegevens dat zijn. Deze werkwijze is blijkens de memorie van toelichting bij de Lvp toegestaan, aldus de bestreden beschikking.
Aangevallen uitspraak
3. Het Gerecht heeft overwogen dat in het verzoek weliswaar op grond van artikel 4 van Pro de Lvp is ingediend, maar gelet op de bewoordingen moet het verzoek worden aangemerkt als een verzoek op grond van artikel 12, tweede lid, van de Lvp. De beschikkingen van DBSB moeten dan ook worden aangemerkt als een afwijzing van dat verzoek. Vervolgens heeft het Gerecht overwogen dat [verzoeker] ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Een hoorzitting kan op grond van artikel 17, vierde lid, aanhef en onder a, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) slechts achterwege blijven indien het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Die situatie doet zich hier niet voor zodat het beroep alleen al om deze reden gegrond is. Er bestaat geen aanleiding voor het in stand laten van de rechtsgevolgen. Uit artikel 12, tweede lid, van de Lvp volgt onmiskenbaar dat DBSB gehouden is om aan betrokkene op diens verzoek een zodanig overzicht te verstrekken indien hem betreffende persoonsgegevens in de registratie zijn opgenomen. Niet in geschil is dat persoonsgegevens van [verzoeker] in het register van DBSB zijn opgenomen. De totstandkomingsgeschiedenis van de Lvp biedt gelet op de duidelijke bewoordingen van de Lvp geen grondslag voor het oordeel dat kan worden volstaan met het in algemene termen mededeling doen aan de verzoeker over de persoonsgegevens. Voorts heeft DBSB zich niet op het standpunt gesteld dat en waarom zich een van de weigeringsgronden in artikel 5, eerste lid in samenhang gelezen met het vierde lid, van de Lvp voordoen. De bestreden beschikking is in zoverre ook onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
Hoger beroep
Had [verzoeker] moeten worden gehoord in bezwaar?
4. DBSB voert aan dat hem niet kan worden verweten dat [verzoeker] niet in bezwaar is gehoord omdat de bezwaaradviescommissie (hierna: BAC) de hoorzitting tot nader order heeft uitgesteld. DBSB moet zich houden aan de termijn in artikel 20, eerste lid, van de Lar en wilde voorkomen dat er een beroep tegen het uitblijven van een beschikking op bezwaar zou worden ingediend. Het Hof heeft in zijn uitspraak van 19 juli 2010, ECLI:NL:OGHNAA:2010:BN5917, al eens overwogen dat indien de BAC niet binnen de daarvoor gestelde termijn een advies uitbrengt, op het bezwaarschrift mag worden beschikt zonder het advies af te wachten. Dat heeft DBSB met toepassing van artikel 20, eerste lid, van de Lar gedaan nadat de BAC de hoorzitting voor de tweede keer had uitgesteld. Bovendien heeft DBSB [verzoeker] in de brief van 23 december 2021 in de gelegenheid gesteld te worden gehoord op het verzoek, maar daarvan is geen gebruik gemaakt. Dat heeft DBSB tevergeefs nogmaals gedaan op 30 september 2022 en ter zitting van het Gerecht.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof mag in gevallen waarin het bestuursorgaan het advies van de BAC niet binnen de daarvoor in artikel 19 van Pro de Lar gestelde termijn heeft ontvangen, het bestuursorgaan in beginsel op grond van artikel 20, eerste lid, van de Lar op het bezwaarschrift beschikken zonder het advies van de BAC af te wachten (vgl. de uitspraak van het Hof van 19 juli 2010 en van 23 mei 2014, ECLI:NL:OGHACMB:2014:79.). Verschillende bestuursorganen en rechtszoekenden hebben echter gesignaleerd dat de behandeling van bezwaarschriften door de BAC zoals voorgeschreven in paragraaf 3 van de Lar niet goed functioneert als gevolg van het niet (tijdig) houden van een hoorzitting of het niet (tijdig) uitbrengen van een advies, waardoor er aan het einde van de in artikel 20, eerste lid, van de Lar genoemde termijn geen gehoor van de vreemdeling heeft plaatsgevonden en geen advies van de BAC beschikbaar is. Hierin ziet het Hof aanleiding om deze vaste rechtspraak als volgt aan te scherpen.
4.2.
In gevallen waarin het bestuursorgaan het advies van de BAC niet binnen de daarvoor in artikel 19 van Pro de Lar gestelde termijn heeft ontvangen, moet het bestuursorgaan in de eerste plaats beoordelen of zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 17, vierde lid, onder a en b, van de Lar. Dat is het geval als het bezwaarschrift naar het oordeel van het bestuursorgaan kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, of als de indiener of het bestuursorgaan er redelijkerwijs geen belang bij heeft te worden gehoord. Van dat laatste is onder andere sprake als de bezwaarde te kennen heeft gegeven geen prijs te stellen op een hoorzitting. Het bestuursorgaan kan in die gevallen op grond van artikel 20, eerste lid, van de Lar op het bezwaarschrift beschikken zonder advies van de BAC. Is van geen van de in artikel 17, vierde lid, onder a en b, van de Lar genoemde situaties sprake, dan geldt dat het bestuursorgaan er in het licht van het zorgvuldigheidsbeginsel zorg voor moet dragen dat het over alle voor het nemen van de beslissing op bezwaar benodigde informatie beschikt. Het bestuursorgaan kan er om die reden voor kiezen het bezwaarschrift terug te sturen naar de BAC met het verzoek alsnog een hoorzitting te houden en advies uit te brengen. Het bestuursorgaan kan er echter ook voor kiezen zelf vragen te stellen aan de bezwaarde of op andere wijze inlichtingen in te winnen bij de bezwaarde. Als het bestuursorgaan op bezwaar heeft beslist na overschrijding van de adviestermijn en zonder het advies van de BAC en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter gelet op het vorenstaande beoordelen of het bestuursorgaan op grond van artikel 17, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de Lar de beslissing op het bezwaarschrift kon nemen zonder het advies van de BAC af te wachten. Is dat niet het geval dan zal de bestuursrechter aan de hand van hetgeen is aangevoerd onderzoeken of er sprake is van een voldoende zorgvuldige voorbereiding van de beschikking op bezwaar. Mocht dat niet het geval zijn dan kan de bestuursrechter in het kader van finale geschillenbeslechting in de beroepsfase het bestuursorgaan alsnog in de gelegenheid stellen gebreken aan de beschikking te herstellen.
Het voorgaande leidt in deze zaak tot het volgende. [verzoeker] klaagde in beroep dat hij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. Zoals het Gerecht terecht heeft overwogen doet zich geen situatie voor als bedoeld in artikel 17, vierde lid, onder a en b, van de Lar. DBSB mocht dus niet op grond van artikel 20, eerste lid, van de Lar op het bezwaarschrift van [verzoeker] beschikken zonder advies van de BAC. Niet gebleken is dat DBSB alvorens op het bezwaarschrift te beschikken er zorg voor heeft gedragen dat [verzoeker] alsnog door de BAC werd gehoord, terwijl evenmin is gebleken dat DBSB zich op andere wijze heeft ingespannen om zich van de voor het nemen van de beschikking op bezwaar benodigde informatie te voorzien. Het aanbod daartoe was immers in de primaire beschikking van 23 december 2021 opgenomen en het aanbod van 30 september 2022 was gedaan ten tijde van het beroep tegen de beschikking op bezwaar. Gelet hierop heeft het Gerecht de bestreden beschikking terecht vernietigd. Het betoog slaagt niet.
Het voorgaande leidt in deze zaak tot het volgende. [verzoeker] klaagde in beroep dat hij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. Zoals het Gerecht terecht heeft overwogen doet zich geen situatie voor als bedoeld in artikel 17, vierde lid, onder a en b, van de Lar. DBSB mocht dus niet op grond van artikel 20, eerste lid, van de Lar op het bezwaarschrift van [verzoeker] beschikken zonder advies van de BAC. Niet gebleken is dat DBSB alvorens op het bezwaarschrift te beschikken er zorg voor heeft gedragen dat [verzoeker] alsnog door de BAC werd gehoord, terwijl evenmin is gebleken dat DBSB zich op andere wijze heeft ingespannen om zich van de voor het nemen van de beschikking op bezwaar benodigde informatie te voorzien. Het aanbod daartoe was immers in de primaire beschikking van 23 december 2021 opgenomen en het aanbod van 30 september 2022 was gedaan ten tijde van het beroep tegen de beschikking op bezwaar. Gelet hierop heeft het Gerecht de bestreden beschikking terecht vernietigd. Het betoog slaagt niet.
Is de Landsverordening persoonsregistraties van toepassing op de persoonsgegevens in het bevolkingsregister?
5. DBSB betoogt primair dat het bevolkingsregister gelet op artikel 2, aanhef en onder e, van de Lvp niet onder de reikwijdte van de Lvp valt omdat het bevolkingsregister onder meer wordt gehouden ter uitvoering van de Kiesverordening.
5.1.
In artikel 2, aanhef en onder e, van de Lvp staat dat de Lvp niet van toepassing is op persoonsregistraties die worden gehouden ter uitvoering van de Kiesverordening. Het Hof overweegt dat het bevolkingsregister niet een zodanige persoonsregistratie is omdat dat register ter uitvoering is van de Lvb en Lbb, en niet ter uitvoering van de Kiesverordening als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, van de Lvp. Een register ter uitvoering van de Kiesverordening is bijvoorbeeld het kiezersregister als bedoeld in artikel 7 van Pro de Kiesverordening. Dat het kiezersregister blijkens het tweede lid van artikel 7 gebaseerd Pro is op het geautomatiseerde bevolkingsregister maakt het bevolkingsregister nog niet een persoonsregistratie dat wordt gehouden ter uitvoering van de Kiesverordening. Het betoog slaagt niet.
Heeft DBSB voldaan aan het verzoek?
6. DBSB voert subsidiair aan dat is voldaan aan de vereisten van artikel 12 in Pro samenhang gelezen met de artikelen 4 en 5 van de Lvp. Er is namelijk aangegeven dat over [verzoeker] gegevens zijn opgenomen. Ook is een volledig overzicht verstrekt van welke gegevens zijn opgenomen, namelijk alle gegevens zoals genoemd in het Lbb. Ten slotte is ook de herkomst daarvan aangegeven, namelijk gegevens van de burger zelf en/of informatie uit de registers van de burgerlijke stand. De uitleg van DBSB sluit aan bij de memorie van toelichting bij de Lvp en bij artikel 12, tweede lid, van de Lvp. Indien [verzoeker] een volledig overzicht van de over hem opgenomen gegevens wil ontvangen, moet hij tegen betaling een uittreksel uit de basisadministratie aanvragen.
6.1.
Het Hof stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat [verzoeker] DBSB op grond van artikel 12, tweede lid, van de Lvp heeft verzocht aan hem een overzicht te verstrekken van de hem betreffende persoonsgegevens in het register van DBSB. Met het Gerecht is het Hof van oordeel dat DBSB niet aan dit verzoek heeft voldaan. Uit de tekst van artikel 12, tweede lid, van de Lvp volgt ondubbelzinnig dat de houder van de persoonsgegevens de verzoeker die daar om vraagt schriftelijk een volledig overzicht verstrekt van de persoonsgegevens die de houder van de verzoeker houdt. Het slechts in globale zin vermelden welke typen persoonsgegevens worden gehouden zonder die persoonsgegevens daadwerkelijk te verstrekken, is daarmee in strijd. Dat deze werkwijze de bedoeling is geweest van de wetgever volgt niet uit de memorie van toelichting bij de Lvp. Integendeel, daarin staat dat de houder desverlangd opgave moet doen van alle gegevens die over de betrokkene in de registratie voorkomen. Ook moet de houder inlichtingen verstrekken over de herkomst van de gegevens. Weliswaar staat er over die inlichtingen dat de houder kan volstaan met het verstrekken van globale informatie indien daardoor het belang van de geregistreerde niet onevenredig wordt geschaad, maar anders dan waarvan DBSB is uitgegaan, geldt dit slechts voor de inlichtingen over de herkomst van de gegevens en niet voor de gegevens zelf. Ook blijkt geenszins uit artikel 12, tweede lid, van de Lvp en de bijbehorende toelichting dat de verzoeker die een volledig overzicht wil, tegen betaling een uittreksel uit de basisadministratie moet aanvragen. Bovendien strekt het verzoek van [verzoeker] niet tot het verkrijgen van een uittreksel, maar tot het verkrijgen van een schriftelijk overzicht van hem betreffende persoonsgegevens in het register van DBSB. Nu vaststaat dat die persoonsgegevens in het register van DBSB voorkomen, dient DBSB [verzoeker] daarvan schriftelijk een volledig overzicht te verstrekken met inlichtingen over de herkomst van die gegevens. Het betoog slaagt niet.
Slotsom
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen aanspraak moet worden bevestigd.
8. DBSB moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden. Het Hof stelt de proceskosten vast op Afl. 1.400,- (1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
bevestigtde aangevallen uitspraak;
bevestigtde aangevallen uitspraak;
II.
veroordeelthet Hoofd van de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Afl. 1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
veroordeelthet Hoofd van de Dienst Burgerlijke Stand en Bevolkingsregister tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Afl. 1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2024.
BIJLAGE
Landsverordening administratieve rechtspraak
[…]
Artikel 19
1. De bezwaaradviescommissie brengt het bestuursorgaan advies uit binnen vier weken nadat zij het bezwaarschrift van het bestuursorgaan heeft ontvangen.
2. Indien het redelijkerwijs niet mogelijk is advies uit te brengen binnen de in het eerste lid bedoelde termijn, kan de commissie deze termijn eenmaal met ten hoogste vier weken verlengen. De commissie doet van een zodanige verlenging mededeling aan de indiener van het bezwaarschrift en het bestuursorgaan.
3. Het advies bevat een voorstel voor een door het bestuursorgaan te nemen beslissing en gaat vergezeld van de stukken die de commissie ter beschikking zijn gesteld en van het verslag van de hoorzitting.
4. De commissie stelt de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte van de datum waarop het advies is uitgebracht.
Artikel 20
1. Het bestuursorgaan neemt de beslissing op het bezwaarschrift binnen zes weken na de dagtekening van het advies of, indien het advies niet binnen de daarvoor gestelde termijn is ontvangen, binnen zes weken na het verstrijken van die termijn.
[…]
Landsverordening persoonsregistraties
[…]
Artikel 2
Deze landsverordening is niet van toepassing op:
[…]
e. persoonsregistraties die worden gehouden ter uitvoering van de Kiesverordening;
[…]
Artikel 4
De houder doet een ieder desverlangd kennisnemen van:
a. het doel van de persoonsregistratie;
b. de categorieën van personen over wie gegevens in de persoonsregistratie worden opgenomen;
c. de soorten van gegevens die in de registratie worden opgenomen;
d. de gevallen waarin opgenomen gegevens worden verwijderd.
Artikel 5
1. De houder kan weigeren aan een in artikel 4 bedoeld Pro verzoek te voldoen, voor zover dit noodzakelijk is in het belang van:
a. de veiligheid van het Land;
b. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
c. economische en financiële belangen van het Land;
d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege het Land;
e. gewichtige belangen van anderen dan de verzoeker, de houder daaronder begrepen.
2. De weigering is met redenen omkleed.
[…]
Artikel 12
1. De houder deelt een ieder op diens verzoek mede of hem betreffende persoonsgegevens in de registratie zijn opgenomen.
2. Indien zodanige gegevens in de registratie zijn opgenomen, stelt de houder de verzoeker desverlangd binnen een maand na ontvangst van het verzoek schriftelijk een volledig overzicht daarvan met inlichtingen over herkomst ter beschikking.
3. De houder draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker.
4. Artikel 5 is Pro van overeenkomstige toepassing.
[…]
Landsverordening op het aanleggen en bijhouden van het bevolkingsregister
Artikel 1.
De voorschriften omtrent het aanleggen, inrichten en bijhouden van bevolkingsregisters en het doen der daartoe vereiste opgaven aan hen, die met het aanhouden der bevolkingsregisters zijn belast, worden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen vastgesteld.
Artikel 2
1. Overtreding der bepalingen van de krachtens artikel 1 dezer Pro landsverordening uit te vaardigen landsbesluiten, houdende algemene maatregelen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie.
2. De in dit artikel bedoelde strafbare feiten worden beschouwd als overtredingen.
Artikel 3
Deze landsverordening kan worden aangehaald als Landsverordening op het aanleggen en bijhouden van het bevolkingsregister.
Kiesverordening
[…]
Artikel 2
Voor de toepassing van deze landsverordening en de ter uitvoering daarvan gegeven voorschriften worden behoudens bewijs van het tegendeel, geacht in Aruba werkelijke woonplaats te hebben zij die in het bevolkingsregister van Aruba staan ingeschreven.
[…]
Artikel 6
Het kiezersregister wordt door de zorg van de Minister bijgehouden.
Artikel 7
1. Er is een kiezersregister waarin degenen die krachtens artikel 3 gerechtigd Pro zijn tot het kiezen van de leden van de Staten, zij opgenomen.
2. Het kiezersregister is gebaseerd op het geautomatiseerde bevolkingsregister en bevat de gegevens van elke kiesgerechtigde.
3. Het kiezersregister wordt op geautomatiseerde wijze bijgehouden.
[…]