Uitspraak
Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La)
Uitspraakdatum: 3 november 2025
Zaaknummer: AUA2024H00371
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
VAN ARUBA
Uitspraak
op het hoger beroep van:
[Appellante],
appellante (hierna: [appellante]),
gemachtigde: mr. R.P. Lee, advocaat,
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba (Gerecht) van
26 augustus 2024, zaaknummer AUA202300764 (aangevallen uitspraak),
26 augustus 2024, zaaknummer AUA202300764 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Appellante]
en
de Gouverneur van Aruba,
geïntimeerde (hierna: de gouverneur),
gemachtigden: mr. A.F.J. Caster en mr. C.L. Geerman.
Procesverloop
[appellante] heeft hoger beroep ingesteld.
De gouverneur heeft een contramemorie ingediend.
De Raad heeft de zaak, gevoegd met de zaken met de nummers AUA2024H00021 en AUA2024H00411, op de zitting van 25 augustus 2025 behandeld. [Appellante] is verschenen, bijgestaan door mr. Lee. De gouverneur heeft zich in alle zaken laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst en daarin wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
waar gaat de zaak over?
1. [Appellante] was sinds 15 oktober 2004 werkzaam bij het Hulpbestuurderskantoor Savaneta, met ingang van 1 september 2012 in de functie van medewerker HBK. Deze functie was maximaal gewaardeerd in schaal 7. Per 1 december 2017 is [appellante] bevorderd in de rang van hoofdklerk, schaal 5. Met ingang van 24 december 2022 is [appellante] ontslag verleend in verband met het bereiken van haar pensioengerechtigde leeftijd.
1.1.
Op 31 januari 2022, herhaald op 4 mei 2022, heeft [appellante] verzocht haar met ingang van 1 december 2021 te bevorderen in de rang van adjunct-commies, schaal 6. De chef van Hulpbestuurderskantoor Savaneta heeft op 31 januari 2022 geadviseerd [appellante] te bevorderen naar schaal 6 omdat zij goed functioneert.
1.2.
Met het advies van 1 november 2022 heeft de directeur van het Departemento Recurso Humano geadviseerd het bevorderingsverzoek van [appellante] af te wijzen gelet op het ontbreken van een gunstige beoordeling in de anciënniteitsperiode. De ministerraad heeft dit advies op 23 november 2022 gevolgd.
1.3.
De gouverneur heeft met het landsbesluit van 20 januari 2023 (landsbesluit) het bevorderingsverzoek van [appellante] afgewezen. De gouverneur heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellante] gedurende de anciënniteitsperiode van 1 december 2017 tot 1 december 2021 op 551 dagen arbeidsongeschikt was, wat neerkomt op een verzuimpercentage van 37,5% per jaar. Dit overschrijdt de in het nieuwe toepasselijke verzuimbeleid gehanteerde norm van 15% per jaar. Als gevolg hiervan is de anciënniteitsperiode met 551 dagen verlengd, waardoor het moment waarop aan de bevorderingsvereisten is voldaan, opschuift naar 12 juni 2023. Gelet op het ontslag van [appellante] met ingang van 24 december 2022 is een bevordering niet meer mogelijk. Tegen het landsbesluit heeft [appellante] bezwaar gemaakt.
Wat is het oordeel van het Gerecht?
2. Het Gerecht heeft met de aangevallen uitspraak het bezwaar van [appellante] gegrond verklaard, het landsbesluit vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Het Gerecht heeft daarbij overwogen dat op grond van vaste rechtspraak van de Raad van Beroep het bestuursorgaan bevoegd is de ingangsdatum van een bevordering op te schuiven bij langdurige afwezigheid wegens arbeidsongeschiktheid. Daarbij mag het bestuursorgaan zich baseren op het door hem gevoerde 90-dagen beleid. In het geval van [appellante] betekent dit volgens het Gerecht dat de anciënniteitsperiode wordt verlengd waardoor de bevordering eerst per 11 maart 2023 kan plaatsvinden. Gelet op de ontslagdatum van [appellante] is een bevordering niet meer mogelijk.
Wat heeft [appellante] aangevoerd tegen de uitspraak van het Gerecht?
3. [ Appellante] heeft in hoger beroep aangevoerd dat het Gerecht
de afwijzing van het bevorderingsverzoek ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van het zogeheten 90-dagen beleid, terwijl de gouverneur zijn besluitvorming heeft gebaseerd op een nieuw beleid, het 15%-verzuimbeleid. Verder moet volgens [appellante] de ingangsdatum van haar bevordering 1 december 2021 zijn. Zij heeft dit als volgt – samengevat weergegeven – onderbouwd:
3.1.
De gouverneur heeft het beleid over het opschuiven van de ingangsdatum van bevordering wegens langdurige arbeidsongeschiktheid niet op papier gesteld. Dat beleid is ook nooit officieel bekend gemaakt. De gouverneur heeft dit beleid daarom ten onrechte toegepast bij het voorbereiden en nemen van het bestreden landsbesluit.
Beleid moet eerst worden bekendgemaakt voordat het kan worden toegepast en het kan dan alleen worden toegepast op toekomstige gevallen. [Appellante] verwijst in dit verband naar de Nederlandse rechtspraak over beleidsregels, de conclusie van de advocaat-generaal De Bock van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086, de artikelen 1:3, vierde lid, en 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 4:16, eerste lid, van de Arubaanse Landsverordening algemene bepalingen van bestuursrecht (Labb, Afkondigingsblad van Aruba, 2023, no. 55). Voor zover de gouverneur verwijst naar uitspraken van de Raad van Beroep over het ziekteverzuimbeleid vanaf 2023 kunnen die uitspraken alleen voor toekomstige gevallen en dus niet met terugwerkende kracht worden toegepast. Aangezien [appellante] heeft verzocht om bevordering op 1 december 2021, en dus voor 2023, heeft de gouverneur ten onrechte verwezen naar de rechtspraak van de Raad van Beroep over het 90-dagen beleid.
Beleid moet eerst worden bekendgemaakt voordat het kan worden toegepast en het kan dan alleen worden toegepast op toekomstige gevallen. [Appellante] verwijst in dit verband naar de Nederlandse rechtspraak over beleidsregels, de conclusie van de advocaat-generaal De Bock van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086, de artikelen 1:3, vierde lid, en 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 4:16, eerste lid, van de Arubaanse Landsverordening algemene bepalingen van bestuursrecht (Labb, Afkondigingsblad van Aruba, 2023, no. 55). Voor zover de gouverneur verwijst naar uitspraken van de Raad van Beroep over het ziekteverzuimbeleid vanaf 2023 kunnen die uitspraken alleen voor toekomstige gevallen en dus niet met terugwerkende kracht worden toegepast. Aangezien [appellante] heeft verzocht om bevordering op 1 december 2021, en dus voor 2023, heeft de gouverneur ten onrechte verwezen naar de rechtspraak van de Raad van Beroep over het 90-dagen beleid.
Hoe oordeelt de Raad?
4.1.
De Raad stelt voorop dat de gouverneur in de bezwaarprocedure bij het Gerecht afstand heeft genomen van het 15%-beleid waarop het landsbesluit is gebaseerd. De gouverneur heeft aan het landsbesluit alsnog het 90 dagen-beleid ten grondslag gelegd. De gouverneur heeft op grond hiervan de afwijzing van het bevorderingsverzoek van [appellante] gehandhaafd. De gewijzigde grondslag van het landsbesluit is voor het Gerecht aanleiding geweest dit landsbesluit te vernietigen. De Raad volgt niet het standpunt van [appellante] dat het Gerecht na de vernietiging van het landsbesluit op grond van het 15%-beleid, niet heeft kunnen beoordelen of de rechtsgevolgen van het landsbesluit in stand konden blijven op het alsnog aan het landsbesluit ten grondslag gelegde 90-dagen-beleid. Er is geen rechtsregel die zich daartegen verzet.
Wat staat er in de wet over bevordering?
4.2.
Artikel 13, eerste lid, van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma) bepaalt dat aanstelling en bevordering geschieden, voor zover daar regels voor zijn vastgesteld, volgens deze regels.
4.3.
Op grond van artikel 4 van de Bezoldigingsregeling Aruba (BRA) dient een ambtenaar om in aanmerking te komen voor een bevordering te voldoen aan de vastgestelde bevorderingseisen en voorts voor de vervulling van die betrekking geschikt en bekwaam te worden geacht. In bijbehorende bijlage B zijn de benoemings- en bevorderingseisen voor verschillende betrekkingen opgenomen.
4.4.
Uit wat in deze bijlage is vermeld onder Administratieve ambtenaren, II. A. adjunct-commies (schaal 6) volgt, voor zover hier van belang, dat [appellante] om bevorderd te worden naar schaal 6 een functie dient te bekleden die een waardering op het niveau van adjunct-commies rechtvaardigt met dien verstande dat zij ten minste vier jaar dienst in de rang van hoofdklerk moet hebben volbracht (anciënniteitsvereiste). Ook moet zij daarvoor beschikken over een gunstige beoordeling (beoordelingsvereiste).
Heeft [appellante] voldaan aan de bevorderingseisen?
5.1.
Aan het beoordelingsvereiste is voldaan omdat [appellante] over een positieve beoordeling beschikt over haar functioneren in de periode van 1 december 2017 tot 1 december 2021. Het geschil tussen partijen spitst zich daarmee toe op de vraag of [appellante] heeft voldaan aan het anciënniteitsvereiste en, zo ja, per wanneer.
5.2.
De kern van het debat tussen partijen betreft de vraag of de gouverneur bij de bepaling van de ingangsdatum van de bevordering rekening heeft mogen houden met de langdurige arbeidsongeschiktheid (551 dagen) van [appellante] in de anciënniteitsperiode. De Raad beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
Is sprake van verboden terugwerkende kracht?
6.1.
Bevordering is geen recht van een ambtenaar of een automatisme na afloop van de reguliere anciënniteitsperiode. Het betreft een discretionaire bevoegdheid van de gouverneur.
De gouverneur kan deze bevoegdheid uitoefenen indien de ambtenaar aan de bevorderingseisen voldoet. De bevorderingseisen die gelden voor [appellante] zijn vermeld onder 4.3 en 4.4. De gouverneur mag bij de beslissing op het verzoek om bevordering en de vraag of aan genoemde vereisten is voldaan betekenis toekennen aan eventuele bijzondere omstandigheden, zoals o.a. een langdurige periode van afwezigheid wegens arbeidsongeschiktheid in de anciënniteitsperiode.
6.2.
De Raad heeft eerder geoordeeld, zie de uitspraken van de Raad van 1 december 2021, ECLI:NL:ORBAACM:2021:81, 1 maart 2023, ECLI:NL:ORBAACM:2023:23 en 28 juni 2023, ECLI:NL:ORBAACM:2023:42, dat onder het begrip ‘dienst’, dat onderdeel uitmaakt van het anciënniteitsvereiste, de actieve dienst moet worden verstaan. De ratio daarvan is dat bij de vraag of een ambtenaar voor bevordering in aanmerking komt, diens functioneren moet worden beoordeeld en dat het functioneren alleen kan worden beoordeeld als de ambtenaar actief deelneemt en heeft deelgenomen aan de ambtelijke dienst. Langdurige perioden van arbeidsongeschiktheid beletten die beoordeling.
6.3.
Met betrekking tot het opschuiven van de ingangsdatum van bevordering in verband met langdurige arbeidsongeschiktheid wordt door de gouverneur sinds enkele jaren een vaste gedragslijn gehanteerd. Deze gedragslijn staat bekend als het ’90-dagen beleid’. De Raad stelt vast dat het door de gouverneur gehanteerde 90-dagen beleid niet schriftelijk is vastgesteld en officieel is bekendgemaakt. De gemachtigden van de gouverneur hebben op de zitting uiteengezet dat dit wel de bedoeling is, maar dat het traject daarvoor nog niet is afgerond. Anders dan [appellante] betoogt betekent dit echter niet dat deze vaste gedragslijn niet kan worden toegepast. Een vaste gedragslijn kan worden vastgelegd in schriftelijke beleidsregels, die door publicatie worden bekendgemaakt, maar dat hoeft niet. Indien een vaste gedragslijn niet is bekendgemaakt en gepubliceerd heeft dat tot gevolg dat het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar die gedragslijn, maar in de motivering van het besluit moet uiteen zetten wat de vaste gedragslijn inhoudt en hoe die in het concrete geval is toegepast. Die concrete toepassing komt hierna aan de orde.
6.4.
Bij een verzoek tot bevordering is het bevoegd gezag verplicht een beslissing op dat verzoek te nemen met toepassing van bovengenoemd wettelijk kader, waarvan het begrip ‘actieve dienst’ onderdeel uitmaakt, en waar de hier aan de orde zijnde vaste gedragslijn betrekking op heeft. [appellante] kan dan ook niet worden gevolgd in haar stelling dat de vaste gedragslijn uit het 90-dagen beleid niet mag worden toegepast. Dit geldt ook als de voorgestelde datum van bevordering in de tijd ligt voor de datum waarop het 90-dagen beleid tot stand is gekomen.
6.4.
De Awb en het Labb kennen het schriftelijkheidsvereiste voor beschikkingen en beleidsregels. Beschikkingen en beleidsregels treden pas in werking na bekendmaking. Omdat het 90-dagen beleid niet schriftelijk is vastgesteld en bekendgemaakt, is het geen beleidsregel als bedoeld in de Awb en de Labb. Het beroep van [appellante] op de wetsbepalingen uit de Awb en de Labb over beleidsregels slaagt reeds hierom niet.
6.5.
Voor zover [appellante] wil betogen dat ook de hier aan de orde zijnde vaste gedragslijn alleen mag worden toegepast voor de toekomst, gaat dat betoog niet op. Weliswaar geldt als hoofdregel dat beleid geen terugwerkende kracht mag hebben, maar daarop zijn uitzonderingen mogelijk. Dat geldt ook in dit geval omdat de vaste gedragslijn wetsinterpreterend beleid betreft over het begrip ‘actieve dienst’ dat reeds geldend recht was ten tijde van de verzoeken om bevordering en de gewenste bevorderingsdatum. Anders dan [appellante] betoogt, is van een verboden terugwerkende kracht geen sprake.
6.6.
De verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal De Bock leidt niet tot een ander oordeel. Die conclusie heeft vooral betrekking op de toetsing van binnen- en buitenwettelijk beleid over de afweging van belangen aan het evenredigheidsbeginsel.
Toetsing en toepassing van het 90-dagen beleid
7.1. [
Appellante] betoogt dat het 90-dagen beleid in strijd is met de wet en onredelijke gevolgen heeft. Zij stelt – zo begrijpt de Raad - dat de gouverneur dat beleid ook in haar geval niet had mogen toepassen en de ingangsdatum van haar bevordering niet had mogen opschuiven vanwege haar arbeidsongeschiktheid in de anciënniteitsperiode. [Appellante] stelt dat zij bevorderd had moeten worden per 1 december 2021, de laatste dag van de anciënniteitsperiode. Door dit na te laten en het bevorderingsverzoek af te wijzen ondervindt zij financieel nadeel.
7.2.
De gouverneur heeft uiteengezet dat en waarom voor de vaststelling van de anciënniteitsperiode het 90-dagen beleid wordt gehanteerd. De achtergrond is gelegen in de noodzaak het hoge percentage ziekteverzuim van ambtenaren op Aruba terug te dringen. De overheid wil met een pakket maatregelen dat percentage terugdringen. Dat gebeurt zowel door preventieve maatregelen om ziekteverzuim te voorkomen, als door maatregelen die zijn bedoeld om de duur van de perioden van arbeidsongeschiktheid te beperken. Een van die maatregelen is om bij verzoeken of voorstellen tot bevordering (financiële) gevolgen te verbinden aan langdurige afwezigheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. In die situatie wordt de anciënniteitsperiode, en daarmee het bevorderingsmoment, verschoven. Dit gebeurt bij een reguliere anciënniteitsperiode van vier jaar als binnen die periode de ambtenaar 90 dagen of meer verzuimt als gevolg van arbeidsongeschiktheid. In dat geval wordt de periode waarbinnen aan de anciënniteitseis moet worden voldaan verlengd met het totaal aantal arbeidsongeschiktheidsdagen waarmee de periode van 90 dagen wordt overschreden. Bij een anciënniteitsperiode van meer of minder dan vier jaar wordt het aantal van 90 dagen verhoudingsgewijs aangepast.
7.3.
Zoals hiervoor aangegeven merkt de Raad het 90-dagen beleid aan als wetsinterpreterend beleid over de uitleg van het begrip ‘actieve dienst’. Bij de invulling van het begrip ‘actieve dienst’. Bij die uitleg is geen sprake van beoordelingsruimte door het bestuur. Dit betekent dat er geen reden is voor een terughoudende toets van dit beleid door de bestuursrechter. De rechter moet aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden vol toetsen of met het bestreden besluit is gebleven binnen de grenzen van de wet (stap 1), of de relevante feiten correct zijn vastgesteld en of op basis daarvan in het voorliggende geval het begrip ‘actieve dienst’ - en daarmee het anciënniteitsvereiste - op juiste wijze is uitgelegd (stap 2). Ook moet de bestuursrechter toetsen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat deze uitleg dermate onevenwichtig of onredelijk bezwarend uitpakt, dat die achterwege moet blijven (stap 3).
7.3.1.
De Raad merkt op dat het 90-dagen beleid van de gouverneur aan de orde is gesteld in verschillende gerechtelijke procedures, ook bij de Raad. De Raad verwijst naar de hiervoor onder 6.2 genoemde uitspraken. De Raad heeft in die uitspraken geoordeeld dat het 90-dagen beleid dat leidt tot het opschuiven van het bevorderingsmoment in geval van langdurige arbeidsongeschiktheid in de anciënniteitsperiode niet in strijd is met de toepasselijke wettelijke bepalingen. Mede gelet op dat wat hiervoor onder 7.2 is weergegeven, ziet de Raad geen aanleiding daar nu anders over te oordelen.
7.3.2.
In de anciënniteitsperiode van vier jaar is [appellante] volgens de gouverneur op 551 dagen afwezig geweest door arbeidsongeschiktheid. [Appellante] heeft dit niet betwist. Dit betekent dat haar anciënniteitsperiode van vier jaar wordt verlengd met het aantal arbeidsongeschiktheidsdagen waarmee het aantal van 90 dagen is overschreden. Dit komt neer op een verlenging van de anciënniteitsperiode met (551-90) 461 dagen. De bevorderingsdatum wordt daarmee opgeschoven tot 8 maart 2023. Op die datum was [appellante] al met pensioen zodat een bevordering niet meer mogelijk was. De Raad stelt dan ook vast dat het bestreden landsbesluit is genomen overeenkomstig het 90-dagen beleid en dat daarmee een juiste invulling is gegeven aan het begrip ‘actieve dienst’ en het toepasselijke anciënniteitsvereiste.
7.3.3.
In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Raad geen bijzondere omstandigheden die maken dat de uitleg van het begrip ‘actieve dienst’ in overeenstemming met het 90-dagen beleid in dit geval achterwege moet blijven. Weliswaar heeft die uitleg tot gevolg dat [appellante] gedurende haar diensttijd niet meer bevorderd kan worden, maar die beslissing is naar het oordeel van de Raad niet dermate onevenwichtig of onredelijk bezwarend, dat het bestreden landsbesluit om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. De beroepsgrond dat het besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel slaagt daarom niet.
7.3.4.
Ook het beroep van [appellante] op enkele andere door haar genoemde beginselen van behoorlijk bestuur slaagt niet, omdat dit onvoldoende is onderbouwd.
Conclusie
8.1.
De slotsom is dat het hoger beroep niet slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
8.2.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Raad van Beroep
bevestigtde aangevallen uitspraak.
bevestigtde aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. A.H.M. van de Leur en mr. P. Klik, leden, en uitgesproken in het openbaar op 3 november 2025 in tegenwoordigheid van de griffier.