Conclusie
Nr. 30.287 Mr Loeb
Derde Kamer B Conclusie inzake:
Bouwgrondbelasting X
Parket, 11 oktober 1995 tegen
Burgemeester en wethouders van de gemeente Limmen
Edelhoogachtbaar College,
I. . Feiten en geschil
A. . Tegen een aan hem door de (comptabele van de) gemeente Limmen (hierna: de gemeente) opgelegde aanslag in de bouwgrondbelasting, heeft rekwirant tot cassatie, X te Z (hierna: X) bij burgemeester en wethouders bezwaar gemaakt. X is van de uitspraak op bezwaar op 8 september 1992 in beroep gekomen bij het hof.
B. . Naast dat van X (zaak nr 92/3437) waren bij het hof nog drie soortgelijke beroepen aanhangig, alle tegen uitspraken van burgemeester en wethouders der gemeente Limmen. Het betrof beroepen van B (nr 92/3438), C (nr 92/4237) en D (nr 92/4236), allen te Z. Tegen de uitspraken van het hof in deze zaken is evenzeer beroep in cassatie ingesteld. Deze zaken zijn bij Uw Raad geregistreerd onder de onderscheiden nrs 30.288, 30.289 en 30.290. In deze zaken zal ik niet afzonderlijk concluderen.
C. . Bij brief aan het hof van 31 maart 1994 heeft de gemachtigde van X onder meer geschreven:
" (...) opgemelde zaken zijn materieel gezien beëindigd. De gemeente Limmen heeft aangegeven de procedures te willen staken. Burgemeester en wethouders hebben immers Uw Hof bij brief d.d. 21 juni 1993 bericht, dat zij "de tegen de gemeente Limmen aangespannen beroepsprocedures betreffende bouwgrondbelasting intrekken". Voorts zijn de betreffende aanslagen verminderd tot nihil, zodat belanghebbenden voor wat betreft de procedures zelf geen belang meer hebben. In het onderhavige geval is er echter een resterend belang. Het betreft hier het belang voor belanghebbenden bij een uitspraak van Uw Hof over de proceskostenvergoeding. (...)
In het onderhavige geval zijn de procedures materieel gezien beëindigd, aangezien er geen geschil meer is over de hoofdzaak. (...)
Op grond van het voorgaande [diverse verwijzingen naar de wetsgeschiedenis] is mijns inziens op de onderhavige situatie het oude recht van toepassing. Graag verzoek ik U over de bovenstaande kwestie in een uitspraak uitsluitsel te geven."
D. . Daartoe door het hof in de gelegenheid gesteld, hebben burgemeester en wethouders op 13 april 1994 schriftelijk op deze brief gereageerd.
E. . Het hof heeft op 22 april 1994 uitspraak gedaan
"op het verzoek ingevolge artikel 5a, derde lid, van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken van X te Z, belanghebbende.
1. Het verzoek is gedaan naar aanleiding van de indiening en de intrekking van een beroepschrift van belanghebbende.
2. (...)
3. Bij schrijven, ingekomen ter griffie op 31 maart 1994, heeft belanghebbende het beroepschrift ingetrokken. Bij de intrekking van het beroep heeft belanghebbende verzocht B. & W. te veroordelen in de kosten in verband met de behandeling van het beroep bij het gerechtshof naar de regels van het burgerlijk recht. Daartoe biedt voornoemd artikel 5a niet de mogelijkheid.
4. (...)
5. Het Hof acht termen aanwezig B. & W. te veroordelen in de kosten als bedoeld in het eerste lid van genoemd artikel 5a.
6. (...)"
F. . Tegen deze uitspraak heeft X beroep in cassatie ingesteld.
G. . Namens de gemeente is een vertoogschrift in cassatie ingediend.
H. . X heeft zijn beroep ter zitting van Uw Raad d.d. 8 februari 1995 schriftelijk doen toelichten.
II. . Het eerste onderdeel van het middel
A. . In het eerste onderdeel van het middel klaagt X dat het hof zijn voormelde brief van 31 maart 1994 ten onrechte heeft aangemerkt als intrekking van het beroep met een verzoek tot kostenveroordeling, als bedoeld in artikel 5a, lid 3, WARB. X stelt dat in bedoeld schrijven slechts is aangegeven dat het fiscale geschil materieel gezien was geëindigd en hij voor wat betreft de procedure zelf geen belang meer had. Volgens X (beroepschrift in cassatie, blz. 3):
"(...) is het Hof niet verzocht op de voet van artikel 5a WARB een proceskostenvergoeding vast te stellen, maar om uitsluitsel te geven omtrent de vraag of het oude dan wel het nieuwe recht ter zake in casu van toepassing was."
Om deze reden ontbeert de uitspraak van het hof een begrijpelijke motivering, aldus X.
B. . Dienaangaande merk ik op dat de uitleg van de brief van 31 maart 1994 als van feitelijke aard aan het hof is voorbehouden. 's Hofs uitleg is naar mijn oordeel niet onbegrijpelijk. Het heeft uitsluitsel gegeven, voorzover het zijn eigen bevoegdheid betrof. Ik zie niet in dat het hof op andere wijze aan het verzoek om uitsluitsel van X tegemoet had moeten komen, dan het heeft gedaan.
C. . Het eerste onderdeel van het middel kan niet tot cassatie leiden.
III. . Het tweede onderdeel van het middel
A. . Het tweede onderdeel klaagt dat het hof, door art. 5a WARB van toepassing te verklaren en het oude recht terzijde te schuiven, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. X betoogt dat ook in die situaties, waarin de procedure formeel nog niet door een uitspraak van het hof is beëindigd maar het geschil wel materieel tot een einde is gebracht en tussen partijen omtrent het eigenlijke geschil geen verschil van mening meer bestaat maar nog slechts sprake is van een afgeleid belang, met toepassing van het oude recht een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken.
B. . Proceskostenveroordeling en overgangsrecht
1. . Bij Tweede Nota van Wijziging op het - later ingetrokken (zie 3.2.5. hierna) - voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 164, nr. 10) werd voorgesteld een bijzondere regeling inzake proceskostenveroordeling bij belastingprocedures in te voeren. Artikel II, onderdeel B van het wetsvoorstel behelsde een - later gewijzigd - voorstel voor een in te voeren art. 5a WARB. Artikel VIII bevatte een voorstel voor een overgangsregeling:
1. Artikel II, onderdeel B, (...) is van toepassing op procedures die op de datum van inwerkingtreding van deze wet bij de belastingrechter (...) aanhangig zijn.
2. (...)
3. Na de datum van inwerkingtreding van deze wet geschiedt een verzoek om vergoeding van proceskosten die zijn gemaakt in verband met een bij de belastingrechter (...) ingesteld beroep dat vóór de inwerkingtreding van deze wet is ingetrokken of heeft geleid tot een uitspraak, dan wel een arrest, door indiening van een verzoekschrift bij de inspecteur. (...)
2. . In de toelichting werd onder meer opgemerkt (t.a.p., blz. 5/6):
"Door opneming van een overgangsregeling wordt bereikt dat in de lopende gevallen waarin nog geen uitspraak is of kon worden gedaan eenzelfde maatstaf wordt gehanteerd."
en dat met de voorgestelde regeling:
"(...) wordt beoogd een wettelijk kader te scheppen voor de door de rechter in gang gezette ontwikkeling inzake kostenveroordeling bij belastingprocedures. Zoals hiervoor is aangegeven, gaat het daarbij enerzijds om het geven van duidelijke richtlijnen aan de hand waarvan de hoogte van de kostenvergoeding in het vervolg kan worden bepaald en anderzijds om het beperken van de budgettaire lasten voor de overheid. Daarbij komt dat het uit een oogpunt van gelijke behandeling niet aangaat verzoeken om vergoeding van proceskosten, die betrekking hebben op procedures in de hoofdzaak welke zijn beëindigd vóór de datum van inwerkingtreding van deze wet, verschillend te behandelen al naar gelang deze verzoeken zijn gedaan vóór of nà inwerkingtreding van deze wet. Zij hebben immers betrekking op dezelfde gevallen. (...)
In het eerste lid van artikel VIII is zekerheidshalve bepaald dat de nieuwe regeling ook van toepassing is op procedures in de hoofdzaak die bij de belastingrechter (...) op het moment van inwerkingtreding van deze wet nog aanhangig zijn. (...)"
3. . In antwoord op in het Verslag van een schriftelijk overleg gestelde vragen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 164, nr. 16) merkten de bewindslieden van Financiën en Justitie naar aanleiding van het arrest van Uw Raad van 1 juli 1993, V-N 1993, blz. 2202, NJ 1995,150 m.nt. CJHB, op dat (t.a.p., blz. 16):
"[v]oor de op het moment van inwerkingtreding van de regeling lopende procedures in de hoofdzaak (...) [h]et (...) voor de hand [ligt] het voorgestelde overgangsrecht op het punt van deze procedures te handhaven. Pas wanneer de belastingrechter in de hoofdzaak beslist, komt immers vast te staan dat aanspraak bestaat op proceskostenvergoeding indien de fiscus daarbij in het ongelijk wordt gesteld (...)."
4. . Wetsvoorstel 22 164 werd op 3 november 1993 ingetrokken, waarbij werd aangekondigd dat de inhoud ervan, voor zover nodig, bij Nota van wijziging in de Aanpassingswet Awb III zou worden opgenomen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994,
22 164, nr. 17). Zie hierna 3.2.7.
5. . Art. 5a WARB, zoals dit luidde na de Aanpassingswet Awb III (Wet van 23 december 1993, Stb. 690) en voor de inwerkingtreding van de Wet van 26 april 1995, Stb. 1995,250 (Leemtewet Awb) op 17 mei 1995, bepaalde, voor zover van belang:
1. Het gerechtshof is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij het gerechtshof redelijkerwijs heeft moeten maken. (...)
2. (...)
3. In geval van intrekking van het beroep omdat de in artikel 8 bedoelde Pro ambtenaar geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan de ambtenaar op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak in de kosten worden veroordeeld. Het verzoek wordt gedaan bij de intrekking van het beroep. (...)
6. . De leden 3, 6 en 7 van art. I, Overgangs- en slotbepalingen Awb, luiden:
3. Ten aanzien van de behandeling van bezwaar of beroep dat voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is gemaakt onderscheidenlijk is ingesteld, blijft behoudens het zesde en zevende lid het recht zoals het gold voor dat tijdstip van toepassing (...). De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de behandeling van hoger beroep of beroep in cassatie.
6. Ten aanzien van de verdere behandeling van beroep dat voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is ingesteld bij de rechtbank, is het recht zoals het geldt vanaf dat tijdstip van toepassing, met dien verstande dat ten aanzien van de heffing van griffierecht en de mogelijkheid van een verzoek om een voorlopige voorziening het recht zoals het gold voor dat tijdstip van toepassing is. Indien op de datum van inwerkingtreding van deze wet partijen zijn uitgenodigd om op een zitting van de rechtbank te verschijnen, partijen schriftelijk toestemming hebben gegeven voor het achterwege blijven van het onderzoek ter zitting dan wel het beroep bij beschikking wordt afgedaan, blijft behoudens het zevende lid het recht zoals het gold voor dat tijdstip van toepassing.
7. De artikelen 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht [en] 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (...) zijn van toepassing ten aanzien van de behandeling van beroep, hoger beroep of beroep in cassatie dat voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is ingesteld.
7. . Het zevende lid is bij Nota van wijziging op Aanpassingswet Awb III (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994,
23 258, nr. 5) in de wet opgenomen. In de toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 258, nr. 5, blz. 92) wordt opgemerkt dat
"de voorgestelde artikelen 5a van de Warb en (...) zijn aangepast aan de wijzigingen die artikel 8.2.6.9 Awb heeft ondergaan, dit in overeenstemming met het uitgangspunt dat de regeling voor vergoeding van proceskosten voor de belastingheffing wordt afgestemd op die voor het overige bestuursrecht. (...) Er is niet langer behoefte aan apart fiscaal overgangsrecht, aangezien inmiddels een overgangsrecht voor de regeling inzake de proceskostenveroordeling voor het gehele bestuursrecht wordt voorgesteld."
8. . De toelichting op de voorgestelde wijziging in het overgangsrecht (artikel I) vermeldt (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 258, nr. 5, blz. 94):
"In wetsvoorstel 22 164 (beroep op de rechter bij niet tijdige afdoening van een bezwaarschrift, versnelde behandeling van beroep in spoedeisende gevallen alsmede invoering van een regeling inzake de proceskostenveroordeling bij belastingprocedures (kamerstukken II, 1992-1993, 22 164, nr. 11) is onder meer voorzien in de mogelijkheid dat de belastingrechter beschikt over de bevoegdheid om een proceskostenveroordeling uit te spreken ((...) artikel(...) 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (...)). In artikel VIII, eerste lid, van dat wetsvoorstel is voorzien in de mogelijkheid dat de belastingrechter de nieuwe regeling inzake de proceskostenveroordeling reeds toepast in bij hem aanhangige zaken. Het is steeds de bedoeling geweest dat wetsvoorstel 22 164 eerder in werking zou treden dan de Awb. Nu het inmiddels is ingelopen door wetsvoorstel 22 495 heeft het geen zelfstandige bestaansgrond meer en kunnen onderdelen die nog niet zijn opgenomen in de Awb of in wetsvoorstel 22 495 alsnog - door middel van deze nota van wijziging - in het [...] laatste wetsvoorstel worden opgenomen. Wij achten het daarbij wenselijk, dat wat de proceskostenveroordeling betreft afstemming plaats vindt tussen het in artikel VIII, eerste lid, van wetsvoorstel 22 164 voor het belastingprocesrecht voorgestelde overgangsrecht en het overgangsrecht dat in wetsvoorstel 22 495 wordt voorgesteld. Voor verschillen op dit punt bestaat geen goede grond. De overwegingen die hebben geleid tot het fiscale voorstel, kunnen algemeen gelden. Daarom stellen wij thans voor, dat de regeling van de proceskostenveroordeling in artikel 8.2.6.9 van de Awb [thans genummerd art. 8:75 Awb Pro] algemene toepassing kan vinden in op moment van inwerkingtreding bij de administratieve rechter aanhangige zaken. Dit voorstel is vervat in het nieuwe zevende lid. (...)"
9. . Tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer merkte het lid Wagemakers met betrekking tot het 'springende punt', de invoering van een beduidend minder gunstige regeling en haar consequenties voor wat betreft de overgangsproblematiek, op (Handelingen Eerste kamer 21 december 1993, blz. 15-716, middenkolom, tweede alinea):
"De keuze die het wetsvoorstel maakt is, voor afgedane zaken de bestaande wet toe te passen, met volledige vergoeding van kosten, terwijl voor de nog lopende procedures de nieuwe wettelijke regeling van toepassing is, met een zeer beperkte vergoeding van proceskosten. De vraag stelt zich dan: is dat voor de laatste categorie wel een redelijke keuze?"
10. . De minister van Justitie antwoordde (Handelingen Eerste Kamer 22 december 1993, blz. 16-798, middelste kolom):
"De zorgen van de heer Wagemakers concentreerden zich op het overgangsrecht. Ik wil allereerst opmerken dat het in wetsvoorstel 22 164 aanvankelijk voorgestelde overgangsrecht na kritiek vanuit de Tweede Kamer en in het licht van de recente jurisprudentie van de Hoge Raad aanzienlijk is gewijzigd. (...)
Nu wordt in deel 6, artikel I, zevende lid, van wetsvoorstel 22 495 voor het gehele bestuursprocesrecht voorgesteld dat de regeling van de proceskostenveroordeling van toepassing is ten aanzien van de behandeling van beroep, hoger beroep en beroep in cassatie dat voor de datum van inwerkingtreding is ingesteld. Dit betekent dat vergoeding van proceskosten, gemaakt in een bestuursrechtelijke procedure die definitief is afgedaan vóór de inwerkingtreding, volgens het nu bestaande recht geschiedt. De nieuwe regeling is van toepassing op bestuursrechtelijke procedures die op 1 januari 1994 nog niet zijn beëindigd. In een lopende procedure is het de administratieve rechter zelf die zich bij zijn uitspraak in het aan hem ter beslissing voorgelegde bestuursrechtelijke geschil kan uitlaten over de daarin gemaakte proceskosten en de nieuwe regeling kan toepassen. Hij beoordeelt de zaak en hij kan bepalen of er aanleiding is voor een veroordeling tot het betalen van de proceskosten. (...)
Ik wijs erop dat de administratieve rechter ingevolge het derde lid van artikel 2 van Pro het Besluit proceskosten fiscale procedures in bijzondere omstandigheden kan afwijken van het forfaitaire stelsel. Ik heb dan ook de neiging om te zeggen dat er op dergelijke situaties die betrekking hebben op individuele onbillijkheden, naar mijn oordeel beter kan worden gereageerd met gebruikmaking van de hardheidsclausule die in de regeling zelf is voorzien dan met een ingewikkelder regeling als zodanig."
11. . Het lid Wagemakers reageerde (Handelingen Eerste Kamer 22 december 1993, blz. 16-807, linker kolom):
"Een betere en voor mijn fractie acceptabelere [oplossing] is dat de proceskosten van voor 1 januari afgedane instanties in lopende procedures onder het oude recht gebracht worden. Dit is minder dan wij willen, maar het is meer dan de minister biedt. Wij menen dat dit redelijk kan werken."
12. . De minister antwoordde daarop (t.a.p., linker en middenkolom):
"Ik heb (...) mij nog eens verdiept in de betekenis die moet worden toegekend aan artikel I, zevende lid, het overgangsrecht dat daarin is verwoord. Dat lid luidt kort gezegd, dat de nieuwe regeling van toepassing is op beroep, hoger beroep en beroep in cassatie, dat is ingesteld voor de inwerkingtreding van de wet. Hieruit valt af te leiden dat de kosten, gemaakt in een procedure voor een bestuursrechtelijke instantie die heeft geleid tot een al dan niet onherroepelijke uitspraak voor 1 januari 1994, worden afgerekend onder de vigeur van het oude recht."
13. . In antwoord op vragen van de leden Heijne Makkreel en Wagemakers zei de minister voorts nog (Aanhangsel Handelingen Eerste Kamer, vergaderjaar 1993-1994, blz. 17):
"Ik heb tijdens de behandeling van het voorstel voor een Aanpassingswet Awb III mijn nader oordeel gegeven over de uitleg van het aan artikel I van onderdeel 6 van de Wet van 16 december 1993, Stb. 650 (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie) toegevoegde zevende lid. Deze bepaling dient aldus te worden verstaan dat de nieuwe regeling van de proceskostenveroordeling van toepassing is op procedures die op het moment van inwerkingtreding van de wet bij een administratieve rechter aanhangig zijn, maar niet op reeds beëindigde procedures bij de administratieve rechter die daaraan vooraf zijn gegaan, ook niet wanneer daartegen hoger beroep of beroep in cassatie is ingesteld. Voor die procedures geldt nog het oude recht."
14. . J. W. Ilsink en I. M. Fliers, Fiscaal bestuursprocesrecht (Mon. Awb B2), 1995, blz. 134, betogen:
"Na onderbrenging van de proceskostenregeling in wetsvoorstel 23 258 was het gewenst hetzelfde overgangsrecht als dat voor art. 8:75 Awb Pro van toepassing te verklaren: alleen aanhangige zaken zouden onder het nieuwe recht vallen. Hoewel tijdens de behandeling in de Tweede kamer de indruk werd gewekt dat het begrip 'aanhangig' ruim moest worden uitgelegd, heeft de minister van Justitie tijdens de behandeling in de Eerste Kamer kenbaar gemaakt dat de nieuwe regeling van de proceskostenveroordeling van toepassing is op procedures die op het moment van inwerkingtreding van de wet bij een administratieve rechter aanhangig zijn, maar niet op reeds beëindigde procedures die daaraan vooraf zijn gegaan, ook niet wanneer daartegen hoger beroep of beroep in cassatie is ingesteld. Voor die procedures geldt nog het oude recht, dus integrale kostenvergoeding. (...)
Kort gezegd komt het overgangsrecht hierop neer dat voor die zaken waarin vóór 1 januari 1994 door de belastingrechter is beslist, het oude recht geldt."
C. . Beoordeling van het tweede onderdeel
1. . Uit de stukken van het geding blijkt dat burgemeester en wethouders van Limmen, nadat de bestreden aanslagen op nihil waren gesteld, het hof bij brief van 21 juni 1993 hebben bericht dat zij "de tegen de gemeente Limmen aangespannen beroepsprocedures betreffende bouwgrondbelasting intrekken". Daarop wees onder meer X er op dat het niet aan hen was de procedure in te trekken.
In cassatie staat vast dat het beroep niet vóór 1 januari 1994 is ingetrokken. Uit de gedingstukken valt op te maken dat nog voor een voor 25 februari 1994 geplande mondelinge behandeling uitstel is verleend.
2. . X betoogt in cassatie dat voor de vraag of art. 5a WARB ingevolge het overgangsrecht van toepassing is, niet de formele intrekking van belang is, maar het tijdstip, waarop het materiële geschil tussen partijen is beëindigd. Dit betoog leidt er toe dat het hof niet bevoegd was toepassing te geven aan art. 5a, lid 3, WARB.
3. . Voor die opvatting is, naar het mij voorkomt, geen steun in de tekst van lid 7 van art. I, Overgangs- en slotbepalingen Awb of de totstandkomingsgeschiedenis van het overgangsrecht voor de regeling van de proceskosten te vinden. Ook overigens zie ik geen aanknopingspunten voor het betoog van X.
4. . Voor de toepassing van het overgangsrecht is van belang het tijdstip, waarop de procedure door een uitspraak of door intrekking van het beroep is geëindigd. Tot dat moment is een ingesteld beroep aanhangig. Dat tussen partijen het geschil, wat de materiële zijde ervan betreft, niet meer bestaat, doet daaraan niet af. Daarbij valt nog op te merken dat in elk geval op dat moment in casu nog een geschil bestond over de vraag wie van partijen welke proceskosten moest dragen, welk geschil het hof bij de bestreden uitspraak desverzocht heeft beslecht.
5. . Het tweede onderdeel van het middel kan evenmin tot cassatie leiden.
IV. . Conclusie
Het middel in zijn beide onderdelen ongegrond bevindend, concludeer ik tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden