Conclusie
Nr. 1282
Mr. Ilsink
Derde Kamer B
Zitting, 25 mei 2000
Onteigening
Conclusie inzake:
1. [Eiseres 1]
2. [Eiser 2]
3. [Eiser 3]
4. [Eiser 4]
tegen
de provincie Noord-Holland
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en procesverloop
1.1. Eisers tot cassatie (hierna: [eiser] c.s.) zijn erfpachters van een perceel grond in eigendom van de Staat der Nederlanden, kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, Sectie [...], nummer [...], waarvan een gedeelte, ter grootte van 3 hectare, 19 are en 60 centiare, […], op grond van Titel IIa (art. 72a) Onteigeningswet (hierna: Ow) ter onteigening is aangewezen ten behoeve van de aanleg van de provinciale weg N22, gedeelte N207-N201, met bijbehorende werken.
1.2. Bij exploit van 6 mei 1999, heeft de provincie Noord-Holland (hierna: de Provincie) de Staat der Nederlanden doen dagvaarden voor de arrondisse-mentsrechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank) en onder meer gevorderd te harer name vervroegd de onteigening uit te spreken van het onder 1.1. bedoelde perceel.
1.3. [Eiser] c.s. hebben, als tussenkomende partij in deze procedure, bij de rechtbank de volgende bezwaren tegen de gevorderde onteigening aangevoerd.
Ten eerste hebben zij gesteld dat niet valt in te zien dat in een onteigeningsprocedure volgens Titel IIa Ow tot de gerechtelijke onteigeningsprocedure kan worden overgegaan als de plannen voor de planologische inpassing waarvoor onteigend wordt nog niet onherroepelijk vaststaan. Immers evenals in een procedure volgens Titel IV Ow dient onherroepelijk vast te staan dat de onteigening door het algemeen belang wordt gevorderd. In de laatstbedoelde procedure wordt dat bereikt doordat de Kroon het onteigeningsbesluit alleen goedkeurt indien dit besluit de voorwaarde bevat dat niet tot dagvaarden zal worden overgegaan alvorens het bestemmingsplan onherroepelijk is komen vast te staan.
Ten tweede hebben [eiser] c.s. gesteld dat de onteigeningsvordering ook prematuur is ingesteld omdat de Provincie heeft toegezegd hiermee te wachten tot dat op grond van de ingestelde procedures ingevolge artikel 19 en Pro 19a van de Wet Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) onherroepelijk vrijstelling zou zijn verkregen.
Als laatste hebben [eiser] c.s. gesteld dat de Provincie voor een ander doel gebruik maakt van de bevoegdheid tot onteigening dan het doel waarvoor die is verleend. Zij voeren aan dat in het KB is overwogen dat de N22 primair een regionale functie zou hebben maar dat in werkelijkheid primair het belang van de gemeente Haarlemmermeer is gediend doordat aldus nieuwe woonwijken worden ontsloten.
1.4. Bij vonnis van 19 oktober 1999, rolnr. 56048/HA ZAQ 99-672, heeft de rechtbank in het incident [eiser] c.s. eerstens toegelaten als tussenkomende partij in het in de hoofdzaak aanhangige geding tot onteigening. Bij voormeld vonnis heeft de rechtbank vervolgens onder meer de gevorderde onteigening uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor [eiser] c.s. vastgesteld op ƒ 464.500, zijnde 100% van het aanbod en, aangezien de opneming door deskundigen reeds heeft plaatsgevonden, een datum bepaald waarop uiterlijk het deskundigenrapport ter griffie van de rechtbank nedergelegd dient te worden.
1.5. De rechtbank heeft de eerste stelling van [eiser] c.s. - kort samengevat - met de volgende overweging verworpen. In een procedure op grond van Titel IV Ow vormt de verwezenlijking van een bestemmingsplan de grondslag van de onteigening en in een procedure op grond van Titel IIa Ow bestaat niet een vergelijkbaar rechtstreeks verband tussen de onteigening en het belang van de ruimtelijke ordening. Derhalve is geen sprake van rechtens vergelijkbare gevallen zodat in redelijkheid niet kan worden geoordeeld dat de Kroon in beide gevallen dezelfde voorwaarden zou moeten stellen.
Met betrekking tot de tweede stelling van [eiser] c.s. heeft de rechtbank overwogen dat in tegenstelling tot eerdere berichten de gemeente Haarlemmermeer haar planologische medewerking heeft gegoten in de vorm van een bestemmingsplan(wijziging) en dat een art. 19 WRO Pro procedure niet meer zal worden gevolgd. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de Provincie gelet hierop niet langer meer aan haar toezegging over de onherroepelijkheid van de anticipatie is gebonden, daarbij in het midden latend of inderdaad van een dergelijke toezegging sprake is geweest. Ook wordt de stelling afgewezen dat de Provincie gelet op voornoemde toezegging op grond van in de plaatsstelling pas tot dagvaarden had kunnen overgaan nadat het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. Volgens de rechtbank is namelijk sprake van twee wezenlijk verschillende en los van elkaar staande procedures waarbij de bestemmingsplanprocedure bovendien nog ruimere rechtswaarborgen biedt.
De derde stelling heeft de rechtbank verworpen op de grond dat er geen aanknopingspunten voorhanden zijn dat de Kroon bij haar onteigeningsbesluit is uitgegaan van een verkeerde voorstelling van zaken nu zij in haar besluit heeft laten meewegen dat naast de regionale functie tevens gemeentelijke belangen gediend zouden zijn.
1.6. Tegen dit vonnis hebben [eiser] c.s. tijdig beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van een middel bestaande uit drie onderdelen gericht tegen bovenvermelde oordelen van de rechtbank.
1.7. Ter zitting van 5 januari 2000 heeft de Provincie geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
1.8. Partijen hebben hun onderscheiden standpunten ter zitting van 16 februari 2000 schriftelijk doen toelichten, waarna zij ter zitting van 1 maart 2000 nog conclusies van re- en dupliek hebben genomen.
2. Bespreking van het middel
2.1. Alvorens het middel te bespreken roep ik in herinnering hetgeen de Hoge Raad in zijn arrest van 9 februari 2000, nr. 1272, RvdW 2000, 47C (Strijpse Kampen/Eindhoven en Oirschot), overwoog omtrent de (beperkte) taak van de onteigeningsrechter in - kort gezegd - titelzaken:
"4.2.2. De wetgever heeft in de Onteigeningswet aan de burgerlijke rechter die zich over de vordering tot onteigening moet uitspreken, (…) een nauwkeurig afgebakende taak opgedragen. Tot die taak behoort niet de beoordeling van de vraag naar het algemene nut van het voorgenomen werk en de omvang daarvan, naar de plaats waar het werk tot uitvoering moet komen, naar de voor de uitvoering van dat werk benodigde grond met nauwkeurige aanwijzing van de desbetreffende terreinen en - behoudens hetgeen hierna in 4.2.3 daaromtrent zal worden overwogen - naar de noodzaak om tot onteigening over te gaan, noch de afweging van de bij dit een en ander betrokken belangen, met name het algemene belang tegenover het door de onteigening te treffen individuele belang van de bij die terreinen belanghebbenden; de beoordeling van die vragen is overgelaten aan het bestuur. Met dit wettelijke stelsel is een zelfstandige beoordeling van voormelde vragen door de onteigeningsrechter naar het tijdstip van zijn uitspraak in strijd. Weliswaar brengt het bepaalde in artikel 6 EVRM Pro mee dat, voorzover door dit stelsel wordt tekortgedaan aan de in dat verdragsartikel bedoelde waarborgen, de Onteigeningswet buiten toepassing moet blijven, doch artikel 6 dwingt Pro niet tot een verdergaande inbreuk op evenbedoeld wettelijk stelsel dan dat de rechter de rechtmatigheid van (het besluit tot goedkeuring van) het onteigeningsbesluit dient te toetsen en wel naar de situatie ten tijde van het (goedkeurings)besluit, zulks op grondslag van de tegen de onteigening gerichte bezwaren welke reeds in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht. Voormelde verdragsbepaling dwingt de onteigeningsrechter dan ook niet tot een beoordeling van nieuwe bezwaren tegen de onteigening dan wel tot een beoordeling van nieuwe feiten, welke worden aangevoerd ter ondersteuning van reeds door het bestuur verworpen bezwaren, een en ander naar het tijdstip van zijn uitspraak.
4.2.3. Voor een zelfstandige beoordeling door de onteigeningsrechter van de noodzaak tot onteigening naar het tijdstip van zijn uitspraak is wel plaats indien hetgeen de gedaagde aanvoert met betrekking tot de noodzaak van onteigening, zo dat juist wordt bevonden, meebrengt dat de onteigening in het licht van na (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit gewijzigde of aan het licht gekomen omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij in strijd is met het recht omdat de onteigening niet (meer) geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt (vgl. HR 10-8-1994, nr. 1172, NJ 1996, 35) of omdat tengevolge van gewijzigde inzichten met betrekking tot de uitvoering van een bestemmingsplan of enig ander aan de onteigeningswet ten grondslag liggend besluit of plan niet (meer) kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering van dat plan (vgl. HR 25-5-1988, nr. 1088, NJ 1988, 927)."
2.2. Het eerste middelonderdeel stelt de vraag aan de orde waarom in het geval van een onteigening op de voet van titel IV Ow (onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting, meer in het bijzonder de bestemmingsplanonteigening) wel de eis wordt gesteld dat sprake is van een onherroepelijk vaststaande planologische grondslag (een bestemmingsplan of een vrijstellingsbesluit) en in het geval van een onteigening op de voet van titel IIa Ow (onteigening ten behoeve van de aanleg van wegen e.d., kortweg de infrastructuuronteigening) niet.
2.3. Het antwoord kan eenvoudig zijn dat de wet in het eerste geval (bestemmingsplanonteigening) zulk een grondslag wel (expliciet) eist en in het tweede geval (infrastructuuronteigening) niet; de wetgever heeft hier dus geen gelijke gevallen gezien. Er is ook geen noodzaak om in het laatste geval de eis van een onherroepelijk vaststaand bestemmingsplan te stellen, nu de Kroon bij de infrastructurele onteigeningsbesluiten - terecht1 - erop toeziet, gelijk zij te dezen ook heeft gedaan, dat "er voldoende zekerheid [bestaat] omtrent de toekomstige planologische inpassing van het werk waarvoor gronden ter onteigening worden aangewezen".2
2.4. Aangezien de rechtbank in de tweede tot en met de vierde volzin van rov. 4.2.2, waartegen middelonderdeel I zich eerst en vooral richt, tot hetzelfde oordeel kwam, faalt dat onderdeel in zoverre.
2.5. Voor het overige betreft middelonderdeel I - kort gezegd - de kwestie van de anticipatieprocedure, waarover ook middelonderdeel II handelt.
2.6. In het kader van de beantwoording van de vraag of "er voldoende zekerheid [bestaat] omtrent de toekomstige planologische inpassing van het werk waarvoor gronden ter onteigening worden aangewezen", overwoog de Kroon:
"De planologische grondslag voor het te maken werk in de gemeente Haarlemmermeer zal worden gevormd door het bestemmingsplan “N22-zuid”. Hiertoe is een ontwerp-bestemmingsplan N22-zuid opgesteld voor het gedeelte van de N22 tussen de N207 en de N201. Het plan bevindt zich in de wettelijke vaststellingprocedure. Zo is het ontwerp-bestemmingsplan op 4 maart 1997 door de burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer vastgesteld. Tevens wordt momenteel een anticipatieprocedure op grond van de artikelen 19 en 19a Wet op de Ruimtelijke Ordening voorbereid. Door provinciale staten van Noord-Holland is bij besluit van 2 september 1996 de streekplanuitwerking N22 van het streekplan ANZKG Haarlemmermeer/Schiphol vastgesteld. De tegen dit streekplan ingediende bezwaren zijn door gedeputeerde staten bij besluit van 20 januari 1998 verworpen. Tegen genoemd besluit is vervolgens beroep ingesteld bij de Sector bestuursrecht van de Arrondissementsrechtbank te Haarlem. Tot op heden is nog geen uitspraak gedaan in deze beroepszaak."
2.7. Wat betreft de anticipatieprocedure is nog van belang dat de Kroon het volgende optekende:
"De vertegenwoordiger van reclamanten heeft terecht aangegeven, zo wordt door de verzoeker om onteigening opgemerkt, dat er geen dagvaarding zal worden uitgebracht alvorens de anticipatieprocedure ingevolge de artikelen 19 en 19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is afgerond."
2.8. Als voldoende solide planologische grondslag voor de onteigening merkte de Kroon dus aan: het ontwerp-bestemmingsplan N22-zuid, een afgeronde anticipatieprocedure ex art. 19 en Pro 19a WRO en de streekplanuitwerking N22.3 Nadat de Kroon het onteigeningsbesluit had goedgekeurd, besloot de gemeente Haarlemmermeer evenwel niet de binnenweg van de anticipatieprocedure te volgen, maar de hoofdweg van de bestemmingsplanwijziging.
2.9. [Eiser] c.s. werden van deze routewijziging zeker niet slechter. Bezien vanuit een oogpunt van ruimtelijk bestuursrecht moet, zeker in een geval als het onderhavige, onder een afgeronde anticipatieprocedure worden verstaan het op de voet van art. 19 en Pro 19a WRO tot stand komen van een vrijstellingsbesluit. Zolang zo'n vrijstellingsbesluit niet bij wege van voorlopige voorziening is geschorst, heeft het rechtskracht, en daarom gaat het. Niet van belang is of tegen het besluit bezwaar of beroep is ingesteld.4 Het lijdt dunkt mij geen twijfel dat de Kroon de "toezegging" van de Provincie zo heeft opgevat; dat kan niet anders. En [eiser] c.s. hadden dat moeten begrijpen.
2.10. Welnu, voor dat vrijstellingsbesluit is in de plaats gekomen het bestemmingsplan N22-zuid dat op 29 oktober 1998 door de raad van de gemeente Haarlemmermeer is vastgesteld, op 22 februari 1999 door Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland is goedgekeurd en zes weken nadien - dus voordat de onteigenings-dagvaarding werd betekend - in werking is getreden (rechtskracht heeft verkregen) omdat het plan niet bij wege van voorlopige voorziening is geschorst.
2.11. Kortom: een afgeronde bestemmingsplanprocedure is in de plaats gekomen van een afgeronde anticipatieprocedure en dus hebben [eiser] c.s. niets te klagen. Het komt mij dan ook voor dat [eiser] c.s. geen belang hebben bij hun stelling dat de Provincie de onder 2.7 verwoorde toezegging niet is nagekomen. Dit betekent dat middelonderdeel I ook voor het overige faalt en middelonderdeel II dat lot deelt.
2.12. Middelonderdeel III richt zich tegen de verwerping door de rechtbank van de stelling van [eiser] c.s., dat de Provincie een verkeerd gebruik maakt van haar onteigeningsbevoegdheid omdat de beoogde N22-zuid niet primair een regionale functie zou hebben, maar voornamelijk gemeentelijke doelen zou dienen.
2.13. De Kroon overwoog:
"De N22 wordt een provinciale weg, bedoeld als hoofdverkeersader ten behoeve van noordzuidrelaties in de westflank van Haarlemmermeer en deels ook in Zuid-Kennemerland. De weg beoogt bij te dragen aan de adequate verkeersstructuur in Haarlemmermeer, waardoor woonkernen en bouwlocaties (waaronder Vinex-locaties) op een betere wijze worden ontsloten en, in samenhang met aanvullende maatregelen, de verkeersdruk op veel polderwegen kan verminderen. De weg heeft primair een regionale functie, enerzijds door dat hij functioneert voor Haarlemmermeer voor het externe verkeer (bereikbaarheid westflank Haarlemmermeer), anderzijds omdat de weg een alternatieve route vormt voor de ‘Bollenroute’ ten noorden van Hillegom en in Zuid-Kennemerland.”
2.14. Niet onbegrijpelijk is dat de rechtbank op grond daarvan heeft geoordeeld "dat de Kroon in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de N22 (zuid) primair een regionale functie heeft".
2.15. Ik weet niet goed wat ik met een klacht als deze moet aanvangen. Het enkele feit dat de gemeente Haarlemmermeer een groot belang heeft bij de aanleg van de N22-zuid betekent toch helemaal niet dat de weg niet primair een regionale functie heeft. Gemeenten hebben dunkt mij per definitie een groot belang bij provinciale wegen die over of nabij hun grondgebied lopen. Dat maakt dan ook dat die wegen een bovenlokale en dus regionale functie hebben. Het is in redelijkheid toch niet voor twijfel vatbaar dat dit ook voor de N22-zuid geldt.
2.16. Mitsdien faalt ook middelonderdeel III.
3. Conclusie
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Ik aarzel over dit judicium omdat het hier gaat om een beleidsbeslissing van de Kroon, waarover de onteigeningsrechter niet mag oordelen. Wat daarvan zij, in ieder geval is het redelijk dat de Kroon de gemelde toets aanlegt.
2 In dit verband verwijs ik naar HR 29 juni 1979, na concl. A-G Ten Kate, NJ 1980, 271, m.nt. MS, AB 1979, 537, m.nt. CLR (Moerman/Vlaardingen). Zie voorts P.H. Revermann, De administratieve onteigeningsprocedure, Bouwrecht 1981, p. 388/392, en P. de Haan, Onroerend-goedrecht, Deel b: Stadsinrichting, Kluwer 1984, § 3.2.3.
3 Voor de volledigheid: tegen de streekplanuitwerking zijn [eiser] c.s. in rechte opgekomen, evenwel tevergeefs aangezien de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State het door appellanten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard; zie ABRS 25 november 1999, nr. H01.99.0017, JB 2000/11, Bouwrecht 2000/118.
4 Bezwaar en beroep hebben immers geen schorsende werking; zie art. 6:16 Awb Pro.