Conclusie
R 00/063 HR
Mr. Langemeijer
Parket, 29 september 2000
Conclusie inzake:
[Verzoeker]
tegen
de gemeente Heemstede
Edelhoogachtbaar College,
In deze bijstandszaak gaat het om de vraag of de kosten van ten onrechte verstrekte bijstand kunnen worden teruggevorderd van de (verzwegen) partner.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan(1):
1.1.1. Gedurende het tijdvak van 1 juli 1992 tot 10 mei 1996 heeft gerekestreerde in cassatie (de gemeente) aan [betrokkene] (hierna aangeduid als: de vrouw) een uitkering verstrekt ingevolge de Algemene Bijstandswet naar de norm voor een éénoudergezin.
1.1.2. Met ingang van 10 mei 1996 is de uitkering omgezet naar de norm voor een alleenstaande, te verminderen met een korting in verband met een inwonend verdienend kind.
1.1.3. Met ingang van 1 augustus 1996 is deze uitkering beëindigd en is aan de vrouw een uitkering op grond van de nieuwe Algemene bijstandswet toegekend naar de norm voor een alleenstaande, met een toeslag van 20 % van het minimumloon wegens het niet kunnen delen van de kosten van levensonderhoud met anderen.
1.1.4. Bij besluit van 28 april 1997 is de aan de vrouw toegekende uitkering per 26 maart 1997 beëindigd wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding met de huidige verzoeker van cassatie, [verzoeker] (hierna aangeduid als: de partner). Voorts is op die datum besloten de aan de vrouw verstrekte uitkeringen over het tijdvak 1 mei 1993 tot en met 25 maart 1997 terug te vorderen van de vrouw en van de partner(2).
1.2. Bij inleidend verzoekschrift, op 6 mei 1997 ingediend, heeft de gemeente aan de kantonrechter te Haarlem verzocht te bepalen dat de vrouw en de partner ieder, hoofdelijk, aan de gemeente dienen te voldoen het bedrag van f 106.284,58. Aan dit verzoek heeft de gemeente ten grondslag gelegd dat de uitkeringen over het tijdvak van 1 mei 1993 tot en met 25 maart 1997 aan de vrouw ten onrechte zijn verstrekt, omdat de vrouw niet aan de gemeente heeft opgegeven dat zij een gezamenlijke huishouding met de partner vormde in de zin van art. 5a lid 2 ABW (oud), resp. art. 13 lid 2 Abw Pro (nieuw). Ten aanzien van de partner hanteerde de gemeente als terugvorderingsgrond: art. 59a lid 2 ABW, resp. art. 84 lid 2 Abw Pro.
1.3. De vrouw en de partner hebben de gestelde samenwoning ontkend. Bij beschikking van 18 mei 1999 heeft de kantonrechter bewezen geacht dat er sprake was van een duurzame gezamenlijke huishouding die de vrouw aan de gemeente had moeten opgeven. De kantonrechter heeft het terugvorderingsverzoek van de gemeente geheel toegewezen, zowel tegen de vrouw als tegen de partner.
1.4. De vrouw en de partner zijn in hoger beroep gekomen bij de rechtbank te Haarlem. Deze heeft, bij beschikking van 14 maart 2000, de beslissing van de kantonrechter bekrachtigd.
1.5. Alleen de partner heeft tijdig(3) beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van één cassatiemiddel. De gemeente, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft geen verweerschrift ingediend.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. De beslissing van de rechtbank dat de betwiste duurzame gezamenlijke huishouding vaststaat is feitelijk van aard en wordt in cassatie niet bestreden. Het cassatiemiddel betoogt evenwel dat de vrouw - blijkens de vastgestelde feiten - gedurende een gedeelte van het uitkeringstijdvak, te weten tussen 1 mei 1993 en 10 mei 1996, gezinsbijstand genoot. Bij toepassing van art. 59a lid 2 ABW, resp. van art. 84 lid 2 Abw Pro, moet uitgangspunt zijn dat deze terugvorderingsmogelijkheid niet aanwezig is in situaties waarin aan de bijstandsontvanger reeds gezinsbijstand werd verleend. Het middel verwijst daartoe naar HR 3 maart 1995, NJ 1997, 184 m.nt. MS en HR 23 oktober 1998, NJ 1998, 900. Gelet op dat uitgangspunt, had de terugvordering niet tegen de partner mogen worden toegewezen, althans voor wat betreft de kosten van bijstand, verleend in dit tijdvak. Het middel verbindt hieraan primair een rechtsklacht en subsidiair een motiveringsklacht.
2.2. Art. 59a lid 2 ABW, geldig tot 1 januari 1996, luidde:
"Indien de bijstand op grond van artikel 5 of Pro artikel 5a als gezinsbijstand had moeten worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven, omdat de betrokkene onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt dan wel de verplichting bedoeld in artikel 30, tweede lid, niet of niet behoorlijk is nagekomen, worden de gedurende het betrokken tijdvak ten onrechte gemaakte kosten van bijstand mede teruggevorderd van de persoon met wiens middelen bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden."
Art. 84 lid 2 Abw Pro, zoals dit in 1996 luidde, hield in:
"Indien de bijstand op grond van artikel 13, tweede lid, als gezinsbijstand had moeten worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen bedoeld in artikel 65 niet Pro of niet behoorlijk is nagekomen, worden de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand mede teruggevorderd van de persoon met wiens middelen (...) bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden."(4)
2.3. Artikel 5 ABW Pro bepaalde dat aan (onder meer) een vrouw met haar minderjarige kinderen de bijstand wordt verleend als gezinsbijstand. Hoewel de bestreden beschikking niet rept over "gezinsbijstand", is de achterliggende gedachte van het cassatiemiddel klaarblijkelijk, dat de aan de vrouw verstrekte uitkering naar de norm voor een éénoudergezin een vorm van gezinsbijstand is. Ook in de nieuwe Abw omvat de term "gezin", zoals deze in art. 13 Abw Pro wordt gebruikt, onder meer: de alleenstaande met de tot zijn last komende kinderen; zie art. 4 Abw Pro. Naar de letter van art. 59a lid 2 ABW, resp. art. 84 lid 2 Abw Pro, is verlening van gezinsbijstand aan de vrouw dus niet "achterwege gebleven".
2.4. In HR 3 maart 1995, NJ 1997, 184 m.nt. MS, ging het om een mevrouw B, gehuwd met een heer C, die gezinsbijstand had ontvangen. De gemeente vorderde de bijstand terug, omdat mw. B had verzwegen dat zij samenwoonde met een partner R, met wiens inkomsten de gemeente geen rekening had gehouden. De gemeente vorderde, met een beroep op art. 59a lid 2 ABW, de kosten van bijstand mede terug van de partner R. De Hoge Raad achtte art. 59a lid 2 ABW echter geen deugdelijke basis voor terugvordering van de partner en overwoog:
"Art. 59a lid 2 heeft betrekking op het geval waarin de bijstand op grond van art. 5 of Pro art. 5a als gezinsbijstand had moeten worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven, omdat de betrokkene onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt danwel de verplichting bedoeld in art. 30, tweede lid, niet of niet behoorlijk is nagekomen. Dit geval doet zich in deze zaak niet voor, nu vaststaat dat de aan de echtelieden C. en B. verleende bijstand op grond van art. 5 als Pro gezinsbijstand is verleend."
De reden voor deze beslissing was gelegen in het legaliteitsbeginsel: de eis van een wettelijke basis voor de terugvordering:
"Aan het vorenstaande kan niet afdoen de omstandigheid dat hetgeen de Gemeente met haar onderhavige vordering beoogt te bewerkstelligen, past bij de aan art. 59a lid 2 ten grondslag liggende gedachte, te weten het scheppen van de mogelijkheid om kosten van bijstand die zijn gemaakt als gevolg van - voor zover hier van belang - onjuiste of onvolledige inlichtingen, mede terug te vorderen van de persoon met wiens middelen bij de verlening van de bijstand dientengevolge ten onrechte geen rekening is gehouden. Art. 55 lid Pro 4, bepalende dat buiten de gevallen aangegeven in paragraaf 1 van hoofdstuk IV A ABW geen terugvordering plaats vindt, staat eraan in de weg het bepaalde bij art. 59a lid 2 toe te passen op een geval als het onderhavige, dat in deze bepaling, noch ook overigens in genoemde paragraaf is voorzien."
2.5. De beslissing is herhaald in HR 14 februari 1997 (rek.nr. 8841, n.g.), waar het ging om een vrouw die samenwoonde met haar kinderen en daarom bijstand genoot naar de norm voor een éénoudergezin. Zij verzweeg de samenwoning met een partner. De gemeente trachtte op grond van art. 59a lid 2 ABW de kosten van bijstand mede terug te vorderen van de partner. De Hoge Raad achtte, onder verwijzing naar zijn vorige beslissing, art. 59a lid 2 ABW geen bruikbare grond voor terugvordering van de verzwegen partner. Eenzelfde situatie leidde in HR 23 oktober 1998, NJ 1998, 900, tot een gelijke beslissing.
2.6. De wetgever heeft zich ongelukkig betoond met deze rechtspraak. Bij wet van 24 december 1998, Stb. 742 (Veegweg SZW 1998), is in art. 84 lid 2 Abw Pro de term "gezinsbijstand" vervangen door: "gezinsbijstand aan gehuwden". De memorie van toelichting vermeldt:
"Hiermee [lees: met het oorspronkelijke lid 2 van art. 84 Abw Pro, noot A-G] is beoogd om, indien het voeren van een gezamenlijke huishouding niet of niet tijdig aan de gemeente is gemeld, de kosten van bijstand mede terug te kunnen vorderen van de partner van de betrokkene. (...)
De tekst van artikel 84, tweede lid, van de Abw is vrijwel gelijkluidend aan die van artikel 59a, tweede lid, van de oude Algemene Bijstandswet (ABW). De Hoge Raad heeft in zijn arrest [lees: beschikking, noot A-G] van 14 februari 1997 (rek.nr. 8841) de reikwijdte van de laatstgenoemde bepaling aanzienlijk ingeperkt. Terugvordering op de verzwegen persoon kan niet plaatsvinden over de periode waarin bijstand mede is verleend voor de zich in het gezin bevindende kinderen. In dat geval is de bijstand immers wel als gezinsbijstand verleend, namelijk naar de norm voor een eenoudergezin (thans de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder). Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 59a van de ABW is dit niet de bedoeling van de wetgever geweest (kamerstukken II 1987/88, [lees: 20 598, noot A-G] nr. 3, blz. 14). Om deze reden wordt het mankement, dat ook voorkomt in artikel 84, tweede lid, van de Abw, nu verholpen.".(5)
2.7. In de onderhavige zaak is de vraag, of de lijn moet worden aangehouden van de eerdere rechtspraak, dan wel aansluiting moet worden gezocht bij de interpretatie die de MvT bij de Veegwet SZW aan de strekking van art. 59a ABW geeft. Gezien het door de Hoge Raad gebezigde argument, het legaliteitsbeginsel, komt de eerstgenoemde mogelijkheid het meest in aanmerking. Dit betekent, dat de rechtsklacht slaagt en dat de bestreden beschikking niet in stand zal kunnen blijven.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot verwijzing van de zaak naar het hof van het ressort.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Zie rov. 6.1 van de bestreden beschikking.
2 Dit laatste is ontleend aan blz. 2 van het inleidend verzoekschrift.
3 Binnen twee maanden. Het inleidend verzoekschrift is ingediend na 1 januari 1996; zie HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 m.nt. HJS; HR 19 november 1999, NJ 2000, 84.
4 Cursivering van mij, A-G. De in art. 30 ABW Pro en art. 65 Abw Pro bedoelde verplichting is die tot het verschaffen van inlichtingen.
5 De aangehaalde pagina uit de memorie van toelichting (20 598) werd reeds genoemd in de conclusie van de A-G Loeb voor HR 3 maart 1995 en in die van de A-G Strikwerda voor HR 14 februari 1997. De wetgever in 1992 heeft bij het gebruik van het woord gezinsbijstand waarschijnlijk een gezin voor ogen gehad waarvan de verzwegen partner deel uitmaakt, maar hij heeft zulks niet in de wettekst tot uitdrukking gebracht. Vgl. W.H.A.C.M. Bouwens, Onderhoudsplicht en bijstand, diss., 1996, blz. 163.