Conclusie
R 00/165 HR
Mr F.F. Langemeijer
Parket, 23 februari 2001
Conclusie inzake:
[Verzoekster]
tegen
gemeente Groningen
Edelhoogachtbaar College,
In deze terugvorderingszaak ABW/Abw gaat het om de vraag, of de rechtbank de juiste terugvorderingsgrond voor ogen heeft gehad.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan m.i. van de volgende feiten worden uitgegaan(1):
1.1.1. Verzoekster in cassatie (hierna aan te duiden als: de vrouw) is vanaf 1950 tot 1 november 1995 in algehele gemeenschap van goederen gehuwd geweest met [betrokkene A] (hierna: de man). De man heeft op 28 juli 1994 de echtelijke woning met toestemming van de vrouw verkocht en geleverd aan een derde voor een koopsom van f 250.000,-.(2)
1.1.2. De gemeente Groningen heeft sinds 1981, in ieder geval in het tijdvak vanaf 28 juli 1994 tot 27 mei 1995, aan de man een ABW-uitkering verstrekt naar de norm van een gezin, onder aftrek van het bedrag van de AAW-uitkering welke de man genoot. De man en de vrouw hebben de verkoop en de opbrengst van de echtelijke woning niet aan de gemeente opgegeven.
1.1.3. Per 27 mei 1995 heeft de gemeente de gezinsbijstand beëindigd, nadat de man en de vrouw feitelijk uit elkaar waren gegaan. Vanaf die datum heeft de gemeente aan de vrouw een ABW-uitkering toegekend naar de norm voor een alleenstaande. Op of omstreeks 16 februari 1996 is de gemeente uit onderzoek bekend geworden met de verzwegen opbrengst van de echtelijke woning.
1.2. Bij inleidend verzoekschrift d.d. 26 maart 1998 heeft de gemeente, krachtens een daartoe genomen besluit van burgemeester en wethouders, de volgende bedragen teruggevorderd:
(a). van de man en de vrouw: een bedrag van f 6.703,90, terzake van de kosten van gezinsbijstand gemaakt in het tijdvak van 28 juli 1994 tot 27 mei 1995;
(b). alleen van de vrouw: een bedrag van f 15.667,23, terzake van de kosten van bijstand gemaakt in het tijdvak van 27 mei 1995 tot 16 februari 1996.
Aan de terugvordering heeft de gemeente ten grondslag gelegd dat, na aflossing van de hypothecaire schuld ad f 42.772,-, de netto-opbrengst van de woning circa f 207.000,- bedroeg. Zou de gemeente hiervan op de hoogte zijn geweest, dan zou aan de man (het gezin), respectievelijk aan de vrouw alleen, in de bovengenoemde tijdvakken geen bijstandsuitkering zijn toegekend, omdat het eigen vermogen de wettelijke maatstaf voor het vrij te laten eigen vermogen overschrijdt en zij op dit eigen vermogen had(den) kunnen interen.
1.3. De man heeft geen verweer gevoerd. De vrouw heeft aangevoerd dat zij destijds niet heeft geweten dat mede te haren behoeve een bijstandsuitkering werd verstrekt (haar ex-man zou steeds valselijk haar handtekening hebben geplaatst op formulieren van de gemeente; de vrouw zou in de mening verkeren dat het echtpaar leefde van de AAW-uitkering van de man). Voorts heeft zij aangevoerd dat zij, ook na de feitelijke scheiding, niet op de hoogte was van de netto-opbrengst van de echtelijke woning: haar ex-man regelde alle financiële zaken.
1.4. De kantonrechter heeft bij beschikking van 24 mei 2000 deze verweren verworpen en de terug te betalen bedragen vastgesteld overeenkomstig het verzoek van de gemeente.
1.5. De vrouw heeft hoger beroep ingesteld bij de rechtbank te Groningen. De rechtbank heeft op 10 oktober 2000 de beschikking van de kantonrechter bekrachtigd.
1.6. Namens de vrouw is - tijdig(3) - cassatieberoep ingesteld(4). De gemeente, ofschoon daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft geen verweerschrift ingediend.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Onderdeel 1 heeft betrekking op de terugvordering over de beide, hierboven onder (a) en (b) aangeduide tijdvakken. De vrouw verwijt de rechtbank, niet te hebben onderzocht of de bepalingen van de ABW (oud) -zoals deze golden in het tijdvak vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Abw en betekenis hebben behouden voor de terugvordering van kosten van bijstand, gemaakt onder vigeur van de ABW (oud) - grondslag voor de terugvordering kunnen vormen. Subsidiair verbindt het onderdeel hieraan een motiveringsklacht.
2.2. Uit de hierboven weergegeven feiten volgt dat de terugvordering, voor zover deze betrekking heeft op de beide echtelieden samen, dus die over tijdvak (a), voortvloeit uit kosten van bijstand gemaakt vóór 1 januari 1996: de datum waarop de Algemene bijstandswet (de wet van 12 april 1995, Stb. 199) in werking is getreden. Op de vragen van materieel recht (zoals: op welke gronden teruggevorderd kan worden, van wie teruggevorderd kan worden en tot welk bedrag de uitkering ten onrechte is verstrekt) zijn de regels van de op 1 januari 1996 vervallen (oude) ABW van toepassing, óók indien het besluit tot terugvordering na 1 januari 1996 wordt genomen en/of het inleidend rekest eerst na 1 januari 1996 bij de kantonrechter wordt ingediend(5).
2.3. De terugvordering, voor zover deze betrekking heeft op de vrouw alleen, dus die over tijdvak (b), vloeit gedeeltelijk voort uit kosten van bijstand gemaakt vóór 1 januari 1996. Daarvoor geldt dezelfde regel als zo-even. Gedeeltelijk houdt zij verband met kosten van bijstand gemaakt ná 1 januari 1996, namelijk van 1 januari tot 16 februari 1996. Voor deze laatste kosten gelden in beginsel de materiële bepalingen van de nieuwe Abw, zij het, dat op dit beginsel inbreuk wordt gemaakt door het overgangsrecht, opgenomen in de invoeringswet(6). Art. 4 lid 1 van Pro de invoeringswet bepaalt dat de ABW gedurende ten hoogste 12 maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe Abw van toepassing blijft ten aanzien van degene die in de peilmaand (december 1995) recht had op algemene bijstand en wiens recht op de peildag (1 januari 1996) niet is geëindigd. Deze overgangsbepaling hing ermee samen, dat de nieuwe Abw veranderingen bracht in het materiële bijstandsrecht en het niet voor alle gemeenten doenlijk was, alle besluiten tot toekenning van bijstand binnen hun gemeente tijdig aan te passen. De verlengde toepassing van de vervallen ABW eindigt in de gevallen, genoemd in het tweede lid van art. 4 van Pro de invoeringswet (nieuw toekenningsbesluit e.d.); uit het dossier blijkt niet dat vóór 16 februari 1996 (einde terugvorderingstijdvak) één van die gevallen zich hier heeft voorgedaan.
2.4. De rechtbank heeft in rov. 5 de vrouw aansprakelijk gehouden op grond van art. 84 lid 1 en Pro 3 Abw: die verwijzing lijkt mij onjuist, nu deze bepalingen niet van toepassing zijn. Omdat zij betrekking hebben op terugvordering van bijstand op grond van art. 13, tweede lid, Abw (gezinsbijstand), kunnen zij immers geen betrekking hebben op bijstand verleend vóór de inwerkingtreding van de Abw op grond van de oude ABW, noch op de alleenstaandenbijstand die vanaf 1 januari 1996 aan de vrouw is verstrekt. Daarnaast heeft de rechtbank in rov. 5 verwezen naar art. 59a ABW (oud). Die verwijzing is relevant, voor zover van de vrouw kosten van gezinsbijstand, hier dus de bijstand aan de man verleend in periode (a) ten behoeve van het gezin, worden teruggevorderd en art. 59a lid 1 ABW (oud) op een juiste wijze is toegepast. De zojuist genoemde wettelijke bepalingen zien op de vraag wie aansprakelijk of mede-aansprakelijk is voor de terugbetaling. Met de beantwoording van die vraag, is nog niet gegeven dat er een wettelijke grond voor terugvordering is. Het antwoord op deze laatste vraag moet worden gezocht in art. 57 ABW Pro (oud).
2.5. De gemeente heeft in eerste aanleg als grond voor terugvordering opgegeven: art. 57 ABW Pro (oud), respectievelijk: art. 81 lid 1 Abw Pro(7). Deze artikelen vermelden meer dan één mogelijke grond voor terugvordering. De kantonrechter (2e rov.) heeft de door de gemeente opgegeven grond gepreciseerd en het rekest aldus verstaan, dat de gemeente de terugvordering baseert op het door de man, resp. (v.w.b. tijdvak b) door de vrouw, niet voldoen aan de verplichting tot het verschaffen van inlichtingen, doordat zij hebben nagelaten aan de gemeente mede te delen dat zij in de desbetreffende perioden konden beschikken over een eigen vermogen dat groter was dan het (voor hen geldende) vrij te laten vermogen. Het gaat dus om de terugvorderingsgrond bedoeld in art. 57 onder Pro d ABW (oud): "indien gedurende de bijstandsverlening de verplichting bedoeld in artikel 30, tweede lid, niet of niet behoorlijk is nagekomen"(8).
2.6. Klopt het verwijt, dat de rechtbank geen aandacht heeft besteed aan de toepasselijke wettelijke grond voor terugvordering? De kantonrechter heeft in de derde rov. vastgesteld, dat verweerster sub 2 (de vrouw) de door de gemeente gestelde, en in de eerste en tweede rechtsoverweging door de kantonrechter samengevatte, feiten en de daarop gebaseerde berekeningen van de gemeente op zich niet heeft weersproken. Hiermee stond v.w.b. tijdvak (a) vast, dat degene te wiens behoeve bijstand werd verleend (de man) niet heeft voldaan aan een op hem rustende verplichting tot het doen van de mededeling van de opbrengst van de echtelijke woning en dat de door de gemeente opgegeven terugvorderingsgrond juist was. De vrouw heeft slechts aangevoerd dat zijzelf niet aan deze verplichting heeft kúnnen voldoen, omdat zij niet wist dat de bijstandsuitkering mede te haren behoeve werd verleend. De rechtbank heeft dat verweer - op een in cassatie niet bestreden en overigens juiste grond - verworpen. Het verwijt van onderdeel 1, dat de rechtbank heeft verzuimd te onderzoeken of de artikelen 57 en 59a ABW (oud) grondslag voor de terugvordering kunnen vormen, gaat dus niet op.
2.7. Voor wat betreft tijdvak (b), waarin de verplichting tot het doen van de mededeling rustte op de vrouw die een alleenstaandenuitkering kreeg, heeft de vrouw het verweer gevoerd dat zij niet aan de mededelingsverplichting heeft kúnnen voldoen, omdat zij niet bekend was met de (netto) opbrengst van de woning: in wezen een overmachtsverweer. Het verwijt, dat de rechtbank heeft verzuimd te onderzoeken of de artikelen 57 en 59a ABW (oud) hier grondslag voor de terugvordering kunnen vormen, gaat ook hier niet op. Of het verweer ten aanzien van tijdvak (b) terecht verworpen is, komt aan de orde in onderdeel 2. Het falen van de rechtsklacht brengt ook het falen van de motiveringsklacht van onderdeel 1 met zich mee.
2.8. Onderdeel 2 heeft alleen betrekking op de terugvordering van kosten van bijstand, gemaakt in tijdvak (b). De kantonrechter heeft het in de vorige alinea vermelde verweer van de vrouw verworpen, waartegen de vrouw in hoger beroep opkwam. De rechtbank heeft overwogen dat zij weliswaar niet twijfelt aan de eerlijkheid en oprechtheid van de vrouw, maar dat de omstandigheid dat de vrouw tijdens het huwelijk door haar man in een rol is gedrongen waarbinnen zij geen weet heeft gehad van de financiële gang van zaken, voor rekening en risico van de gezamenlijke huishouding komt en niet ten nadele van de gemeente kan strekken. De motivering gaat dus uit van de aanwezigheid van een gezamenlijke huishouding. Daarvan was sprake in tijdvak (a), maar niet in tijdvak (b). De klacht van subonderdeel 2a, dat de rechtbank dit heeft miskend, lijkt mij gegrond. De subsidiaire motiveringsklachten van de subonderdelen 2b en 2c behoeven dientengevolge geen bespreking meer.
2.9. Onderdeel 3, dat alleen betrekking heeft op de terugvordering van kosten van bijstand, gemaakt in tijdvak (b), ziet op het beroep van de vrouw op de hardheidsclausule. Art. 55 lid 3 ABW Pro (oud) luidde: "Indien gelet op de omstandigheden van persoon en gezin daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan van terugvordering geheel of gedeeltelijk worden afgezien". Het door de rechtbank aangehaalde art. 78 lid 3 Abw Pro bevatte een gelijkluidende bepaling(9). De rechtbank heeft dit beroep verworpen met de hierboven reeds geciteerde motivering.
2.10. De verwerping van dit verweer is inderdaad niet toereikend gemotiveerd. Voor zover de rechtbank voor ogen heeft gehad, dat in tijdvak (b) nog steeds een gezamenlijke huishouding tussen de man en de vrouw bestond, is dat oordeel in het licht van bovenstaande feiten onbegrijpelijk. De rechtbank spreekt over rekening en risico van de gezamenlijke huishouding, maar oordeelt materieel over rekening en risico van de eenpersoonshuishouding van de vrouw in tijdvak (b). Voor zover de rechtbank voor ogen heeft gehad dat bij de toepassing van art. 55 lid 3 ABW Pro (oud), c.q. art. 78 lid Pro 3 (oud) Abw, kan worden volstaan met een risicoverdeling, berust het oordeel op een onjuiste rechtsopvatting. De juiste, toe te passen maatstaf ("dringende redenen"; "gelet op de omstandigheden van persoon en gezin") wordt in de wet aangegeven.
2.11. Het voorgaande voert tot de slotsom dat de bestreden beschikking niet in stand kan blijven. Na verwijzing zal, ten aanzien van het teruggevorderde bedrag van f 15.667,23, het overmachtsverweer van de vrouw, c.q. het verweer dat er reden is tot toepassing van art. 55 lid 3 ABW Pro (oud), opnieuw moeten beoordeeld.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot verwijzing van de zaak naar het hof van het ressort.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 De bestreden beschikking bevat geen afzonderlijke feitenvaststelling.
2 De leveringsakte d.d. 28 juli 1994 is als productie bij het inleidend rekest overgelegd.
3 Het inleidend rekest is ingediend na 1 januari 1996, zodat hier een cassatietermijn van twee maanden geldt: HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 m.nt. HJS; HR 12 juni 1998, NJ 1998, 643. De Wet Boeten c.a. (wet van 25 april 1996, Stb. 248, waarvan de inwerkingtreding te dien aanzien is opgeschort tot 1 juli 1997; zie KB 14 december 1996, Stb. 661) bepaalt in art. XVI, tweede lid, dat t.a.v. besluiten tot terugvordering die vóór 1 juli 1997 bekend zijn gemaakt, het recht zoals dat vóór 1 juli 1997 gold van toepassing blijft (zie ook: HR 22 december 2000, NJ 2001, 58).
4 Het cassatieverzoekschrift bevat aan het slot een voorbehoud, tot aanvulling na ontvangst van het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep. Van dit voorbehoud wordt, blijkens de brief van de advocaat van de vrouw d.d. 20 december 2000, geen gebruik gemaakt.
5 HR 9 juni 2000, NJ 2000, 456.
6 Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet (wet van 12 april 1995, Stb. 200). Zie over deze bepaling: HR 9 juni 2000, NJ 2000, 456; J.L.M. Schell, De Algemene bijstandswet (1995), blz. 77-79.
7 Bedoeld is kennelijk: art. 81 lid 1 Abw Pro, zoals dit luidde van 1 januari 1996 tot 1 juli 1997. Per laatstgenoemde datum is dit artikel gewijzigd door de meergenoemde Wet Boeten c.a.
8 Art. 30 lid 2 ABW Pro luidde: "De persoon te wiens behoeve bijstand is gevraagd of wordt verleend is verplicht om van al datgene wat van belang is voor de verlening van bijstand of de voortzetting van verleende bijstand mededeling te doen, zo mogelijk onder overlegging van bewijsstukken."
9 Inmiddels weer gewijzigd bij de meergenoemde Wet Boeten c.a. De rechtbank doelt kennelijk op de tekst, zoals deze luidde tussen 1 januari 1996 en 1 juli 1997.