Conclusie
R 00/060 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Parket, 7 september 2001
Conclusie inzake:
[Verzoeker]
tegen
de gemeente 's-Gravenhage
In deze zaak gaat het om terugvordering van bijstand op voet van de oude ABW: is het besluit tot terugvordering in rechte door een daartoe bevoegde instantie genomen?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. Bij verzoekschrift, ter griffie van het kantongerecht ingekomen op 6 december 1994, heeft verweerster in cassatie (hierna: de gemeente) zich gewend tot de kantonrechter te 's-Gravenhage. De gemeente verzocht vast te stellen dat zij een bedrag van f 88.443,18 kan terugvorderen van [verzoeker] (thans verzoeker tot cassatie, hierna aangeduid als: betrokkene) en diens toenmalige echtgenote. Aan het verzoek heeft de gemeente ten grondslag gelegd dat aan betrokkene bijstand is verstrekt, onder meer over het tijdvak van 1 januari 1988 tot 1 juli 1991, en dat betrokkene door hem in dat tijdvak genoten inkomsten voor de gemeente heeft verzwegen. De gemeente vordert de bijstand terug op grond van art. 57, aanhef en onder a en/of d, van de Algemene Bijstandswet (de ABW van 1963).
1.2. De kantonrechter heeft bij tussenbeschikking van 31 januari 1995 een mondelinge behandeling gelast. Bij gelegenheid van die behandeling heeft het echtpaar verweer gevoerd. Van de zijde van betrokkene is primair aangevoerd dat de gemeente in het verzoek niet-ontvankelijk is bij gebreke van een geldig terugvorderingsbesluit. Subsidiair heeft betrokkene betoogd dat hij onvoldoende draagkracht heeft om de bijstand terug te betalen.
1.3. De kantonrechter heeft de behandeling aangehouden, waarna de gemeente documenten heeft overgelegd en het tegen de echtgenote gerichte verzoek heeft ingetrokken. De gemeente heeft het verzoek voor zover tegen betrokkene gericht verminderd tot f 42.442,41, terstond voor het geheel opeisbaar doch onder aantekening dat de gemeente eerst tot invordering zal overgaan na opheffing van een door de belastingdienst ten laste van betrokkene gelegd loonbeslag. Bij beschikking van 9 januari 1996 heeft de kantonrechter het verminderde verzoek toegewezen en bepaald dat de gemeente f 42.442,41 van betrokkene kan terugvorderen.
1.4. Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld bij de rechtbank te 's-Gravenhage. Bij beschikking van 13 maart 2000 heeft de rechtbank de beschikkingen van de kantonrechter bekrachtigd.
1.5. Bij verzoekschrift, ingekomen op 8 mei 2000 - mitsdien tijdig(1) -, heeft betrokkene cassatieberoep ingesteld. De gemeente heeft verzocht het beroep te verwerpen. De sedertdien verstreken tijd is gebruikt voor vergeefse pogingen om het dossier gecompleteerd te krijgen(2).
2. Bespreking van de cassatiemiddelen
2.1. Middel 1 heeft betrekking op de verwerping van grief I waarin betrokkene had betoogd dat het besluit tot terugvordering niet door een bevoegde instantie is genomen. De klacht vereist enige toelichting. Art. 61 van Pro de vroegere ABW bepaalde dat besluiten terzake van verhaal in rechte worden genomen door burgemeester en wethouders (B en W). Deze bepaling had, naar mag worden aangenomen, ten doel de besluitvorming omtrent verhaal op een politiek niveau te tillen(3). De kantonrechter toetst in de (toenmalige) verhaalsprocedure het besluit aan de wet en, zo nodig, aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur(4). Toen ingaande 1 augustus 1992 de verhaalsbepalingen in de ABW werden gewijzigd door de wet van 15 april 1992, Stb. 193, is een overgangsbepaling getroffen in art. X van die wet. Het eerste lid daarvan hield in:
"De artikelen 61 tot en met 66 en 71 van de Algemene Bijstandswet, zoals die artikelen luidden voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijven tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip van toepassing op de terugvordering in rechte van kosten van bijstand (...). Tot dat tijdstip treden de artikelen 61 tot en met 61c, 61d, derde lid, 61e en 84f, eerste lid, van de Algemene Bijstandswet, zoals die artikelen komen te luiden ingevolge deze wet, niet in werking."
Art. 61 (oud) ABW is op grond van deze overgangsbepaling van belang gebleven voor de terugvordering van bijstand tussen 1 augustus 1992 en 1 januari 1996 (op welke laatste datum de nieuwe Abw in werking trad).
2.2. In feitelijke aanleg is namens betrokkene het verweer gevoerd dat een besluit van B en W tot terugvordering als bedoeld in art. 61 (oud) ABW ontbreekt. De gemeente heeft gesteld dat de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente 's-Gravenhage in haar vergadering van 11 november 1994 heeft besloten tot terugvordering. Betrokkene heeft hiertegen ingebracht dat de Commissie daartoe niet bevoegd was. De gemeente heeft in reactie op die stelling gewezen op een besluit van de gemeenteraad van 's-Gravenhage d.d. 7 april 1994 (Verordening Commissie Sociale Zekerheid), waarin aan deze commissie o.m. worden toegekend de bevoegdheden van B en W ingevolge de ABW tot het nemen van besluiten terzake van terugvordering en verhaal in rechte (zulks voor zover deze laatste bevoegdheid niet reeds door B en W aan ambtenaren van de Dienst SZW is gemandateerd, hetgeen volgens de rechtbank, rov. 3.7, hier niet het geval is). De rechtbank heeft hieruit afgeleid dat de Commissie Sociale Zekerheid het besluit tot terugvordering namens B en W heeft genomen. Het middel komt met een rechtsklacht tegen dit oordeel op. In het middel wordt aangevoerd dat de besluitvorming omtrent de terugvordering exclusief berust bij B en W en niet in handen van de gemeenteraad ligt. Omdat de gemeenteraad zelf geen bevoegdheid heeft kan hij niet de Commissie Sociale Zekerheid bevoegd maken(5). Subsidiair verbindt het middel hieraan een motiveringsklacht.
2.3. In de oorspronkelijke versie van de vroegere ABW kwam in art. 72 een Pro regel voor, welke inhield dat de gemeenteraad een College voor de verlening van bijstand kan instellen waaraan bevoegdheden van B en W ingevolge de ABW worden toegekend(6). De raad regelt volgens die bepaling de samenstelling van dit College en de uitoefening van deze bevoegdheden. Blijkens de parlementaire geschiedenis liep die regel vooruit op een te verwachten wijziging van de toenmalige Gemeentewet(7). Na die wijziging (het toenmalige art. 61 Gem Pro.w.) werd art. 72 ABW Pro weer geschrapt(8). In art. 61 Gem Pro.w. (oud) werd in het algemeen bepaald dat de gemeenteraad commissies kan instellen (o.m.) met het oog op de behartiging van bepaalde belangen. De raad regelt de bevoegdheid en de samenstelling van die commissies. Art. 63 Gem Pro.w. (oud) bepaalde dat de raad aan een commissie als bedoeld in art. 61 Gem Pro. w. (oud) bevoegdheden van de raad en van burgemeester en wethouders kan toekennen. De in artikel 63 Gem Pro.w. (oud) genoemde uitzonderingen zijn in dit geding niet aan de orde. Om de eigen verantwoordelijkheid van B en W niet helemaal uit te hollen, bepaalde art. 63 lid 2 Gem Pro.w. (oud) dat bevoegdheden van burgemeester en wethouders slechts aan zo'n commissie kunnen worden toegekend op voorstel van B en W zelf. In de op 1 januari 1994 in werking getreden nieuwe Gemeentewet(9) werd deze delegatiemogelijkheid geregeld in de artikelen 82 e.v. De gemeenteraad kan commissies instellen en regelt onder meer de taken, de bevoegdheden en de samenstelling daarvan (art. 82 Gem Pro.w.). Art. 165 Gem Pro.w. bepaalde op 11 november 1994 (datum omstreden besluit) dat de raad op voorstel van B en W aan een commissie als bedoeld in art. 82 Gem Pro.w. bevoegdheden van het college van B en W kan toekennen(10). Art. 84 Gem Pro.w. bepaalt wat door de raad nader dient te worden geregeld ten aanzien van een commissie, waaraan bevoegdheden van het college van B en W worden toegekend c.q. overgedragen(11).
2.4. De wet voorziet dus uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat de gemeenteraad een bevoegdheid welke normaliter toekomt aan het college van B en W toekent (c.q. overdraagt) aan een gemeentelijke commissie zoals de Commissie Sociale Zekerheid. Ten overvloede zij vermeld dat in het bestuursrecht de vraag is gerezen of op deze manier ook de bevoegdheid op bezwaarschriften te beslissen door een gemeenteraad kan worden overgedragen aan een commissie; dat zou bezwaarlijk te rijmen zijn met de Algemene wet bestuursrecht. Die vraag is in de jurisprudentie ontkennend beantwoord, toevallig ten aanzien van dezelfde Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente 's-Gravenhage(12).
2.5. De veronderstelling van het middel, dat de Haagse gemeenteraad niet een bevoegdheid van het college van B en W zou kunnen overdragen aan de Commissie Sociale Zekerheid, gaat dus niet op. Overigens heeft de rechtbank rov. 3.7 niet geheel correct geformuleerd: de Commissie Sociale Zekerheid beslist t.a.v. de terugvordering niet namens B en W, maar uit hoofde van de aan deze Commissie toegekende bevoegdheid. Het resultaat is evenwel hetzelfde. De beslissing van de rechtbank behoefde geen nadere motivering om begrijpelijk te zijn. Middel I faalt.
2.6. Middel II betreft een ander onderwerp. Art. 64 lid Pro 1 (oud) ABW bepaalde het volgende:
"Indien het verhaal gemaakte kosten betreft, stelt de kantonrechter het bedrag vast dat, tot een aangegeven totaalsom, geregeld aan het verhalend lichaam zal worden voldaan. Hij kan een bedrag vaststellen dat terstond door het verhalend lichaam kan worden ingevorderd.
Aldus gegeven beschikkingen betreffende periodieke betalingen kunnen in geval van gewijzigde omstandigheden door de kantonrechter worden gewijzigd (zie art. 65 (oud) ABW). De tekst van art. 64 (oud) ABW dateert nog uit de tijd waarin de ABW slechts één vorm van verhaal kende. Sedert 1 augustus 1992 wordt onderscheiden tussen terugvordering van de kosten van bijstand (op de betrokkene zelf) en verhaal daarvan (op een derde, doorgaans de alimentatieplichtige). Bij verhaal op een derde kan de vraag aan de orde komen of en, zo ja, tot welk bedrag, de aangesproken derde alimentatieplichtig is jegens de bijstandsontvanger. De Trema-normen kunnen bij de beantwoording van de laatste vraag een rol spelen. Bij een terugvordering van de betrokkene zelf is de rechter niet bevoegd het terug te betalen bedrag te matigen wegens het ontbreken van draagkracht van de debiteur. Hoogstens kan de rechter het terugvorderingsbesluit van de gemeente toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ook voor zover het betreft de hoogte van het terug te vorderen bedrag. Nu over dit vraagstuk reeds eerder door de Hoge Raad is beslist, moge ik volstaan met vermelding van de vindplaatsen(13).
2.7. Voor zover in het middel de klacht gelezen mag worden dat de rechtbank in rov. 3.10 ten onrechte meent dat art. 64 (oud) ABW op de onderhavige terugvordering niet van toepassing is, lijkt de klacht mij gegrond. Op grond van de hierboven in alinea 2.1 genoemde overgangsbepaling blijft art. 64 (oud) ABW op de onderhavige terugvordering van toepassing. Niettemin behoeft de klacht niet tot cassatie te leiden. Subonderdeel 5.1 gaat namelijk uit van de veronderstelling dat de rechter verplicht is het door betrokkene terug te betalen bedrag vast te stellen in (maandelijkse) termijnen. Die veronderstelling is niet juist. Art. 64 (oud) ABW gaat weliswaar uit van het vaststellen van een bedrag in termijnen, maar voorziet daarnaast in de mogelijkheid een bedrag te bepalen dat terstond door de gemeente kan worden teruggevorderd. Ten aanzien van het gebruik van deze mogelijkheid heeft de rechter een discretionaire bevoegdheid. Anders dan in de zaak NJ 1992, 109, is hier geen sprake van een situatie waarin zowel de gemeente als de betrokkene om een bedrag in termijnen vroegen. De gemeente heeft aanvankelijk gevraagd om een bedrag in termijnen vast te stellen, maar heeft dit verzoek later gewijzigd in een verzoek om een bedrag ineens.
2.8. De subonderdelen 5.2 en 5.3 zijn primair gebaseerd op de veronderstelling dat de Trema-normen (mede) bepalend zijn voor het door de rechter vast te stellen bedrag. Die veronderstelling moet een vergissing zijn: het gaat hier niet om verhaal van de kosten van bijstand op een alimentatieplichtige derde, waarbij gekeken moet worden naar de vraag in hoeverre de alimentatieplicht strekt, maar om een terugvordering ten laste van de betrokkene zelf. Voor zover in subonderdeel 5.3 subsidiair wordt aangevoerd dat de rechtbank - die in rov. 3.10 overwoog dat zij niet beschikt over voldoende en actuele gegevens m.b.t. de financiële situatie van betrokkene - met de in eerste aanleg overgelegde bescheiden wél over voldoende actuele gegevens beschikte, voldoet het middel niet aan de in art. 426a lid 2 Rv gestelde eisen. Ten overvloede zij aangetekend dat het antwoord op de vraag of de in eerste aanleg aangereikte gegevens nu wel of niet voldoende waren om een betaling in termijnen vast te stellen, berust op een waardering welke is voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt. Ook middel II leidt derhalve niet tot cassatie.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Nu het inleidend verzoekschrift is ingediend vóór 1 januari 1996, geldt een cassatietermijn van 8 weken, aanvangend de dag na die van verzending van het afschrift van de beschikking. Zie laatstelijk: HR 24 maart 2000, NJ 2000, 314.
2 Met name ontbreken de processen-verbaal van de mondelinge behandeling bij kantonrechter en rechtbank (zie daarover de aantekeningen in het griffiedossier).
3 Aldus plv. P-G Mok in zijn conclusie voor HR 16 juni 2000, NJ 2000, 490.
4 Vaste rechtspraak; zie o.m. HR 4 februari 1994, NJ 1994, 364. Een afzonderlijk besluit tot intrekking van de eerder toegekende uitkering werd naar het toen geldende recht niet vereist: HR 18 april 1997, NJ 1997, 499.
5 De verwijzing in het middel naar art. 29a ABW lijkt mij onjuist, omdat in het tweede lid onder meer worden uitgezonderd: besluiten terzake van verhaal in rechte.
6 Niet te verwarren met de gemeentelijke Commissie van advies, zoals geregeld in art. 75 ABW Pro.
7 S&J editie 6 (1966) blz. 134.
8 Wet van 10 september 1970, Stb. 447, onderdeel O.
9 Wet van 14 februari 1992, Stb. 96.
10 De Gemeentewet is door de wet van 6 november 1997, Stb. 510, per 1 januari 1998 aangepast aan de gewijzigde Algemene wet bestuursrecht. In plaats van over "toekennen" spreekt het artikel nu over "overdragen".
11 Zie ook: A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht (1999) blz. 343-345; E. Brederveld, Gemeenterecht (1998) blz. 71 e.v.
12 CRvB 25 maart 1997, AB 1997, 182 m.nt. HB, zulks in navolging van ABRS 6 januari 1997, AB 1997, 86 m.nt. FM.
13 HR 31 mei 1991, NJ 1992, 108 en HR 31 mei 1991, NJ 1992, 109, m.nt. JBMV.