Conclusie
R 01/026 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Parket, 1 juni 2001
Conclusie inzake:
[De vrouw]
tegen
de gemeente Hulst
Edelhoogachtbaar College,
In deze bijstandszaak worden kosten van bijstand teruggevorderd wegens verzwegen vermogen (auto's). In cassatie gaat het voornamelijk om het begrip "vermogen" in de artikelen 51 - 53 Abw.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. De rechtbank (rov. 2) is uitgegaan van de volgende feiten:
1.1.1. Gerekestreerde in cassatie, de gemeente, heeft aan [de man] (hierna: de man) mede ten behoeve van diens toenmalige echtgenote, thans verzoekster in cassatie (hierna: de vrouw), over de periode van 1 januari 1992 t/m 31 december 1996 uitkeringen verstrekt ingevolge de Algemene Bijstandswet (van 1963) resp. de Algemene bijstandswet (van 1995) tot een totaalbedrag van f 155.296,04.
1.1.2. De gemeente heeft dit bedrag teruggevorderd met dien verstande dat zij f 18.645,03 (de kosten van bijstand over het tijdvak 1 januari 1992 tot 1 augustus 1992) uitsluitend vordert van de man en f 136.651,01 (de bijstand over het tijdvak 1 augustus 1992 t/m 31 december 1996) hoofdelijk vordert van de man en de vrouw in die zin dat wanneer de een betaalt de ander zal zijn bevrijd.
1.1.3. Het terugvorderingsbesluit is op 17 april 1997 genomen en bij brief van 27 mei 1997 aan de man bekend gemaakt1. De terugvordering vond plaats op de grond dat uit onderzoek was gebleken dat gedurende de bijstandsverlening is verzwegen dat het echtpaar eigenaar was van, althans de beschikking heeft gehad over, diverse in het rapport van de sociaal rechercheur genoemde auto's2.
1.2. De gemeente heeft bij inleidend verzoekschrift d.d. 6 januari 1999 aan de kantonrechter te Terneuzen verzocht het door de man en de vrouw gezamenlijk aan de gemeente verschuldigde bedrag vast te stellen op f 136.651,01 bruto en vast te stellen dat (alleen) de man daarenboven nog f 18.645,03 bruto aan de gemeente verschuldigd is.
1.3. De man en de vrouw hebben gezamenlijk verweer gevoerd. Dit verweer hield onder meer in, dat zij niet wisten noch behoefden te begrijpen dat zij de auto's aan de gemeente hadden moeten opgeven en voorts dat de berekening van de gemeente niet klopt ten aanzien van de op de peildata aanwezige auto's en de gevolgen daarvan voor de hoogte van het recht op uitkering. Met verwerping van deze verweren heeft de kantonrechter bij beschikking van 4 augustus 1999 het inleidend verzoek van de gemeente toegewezen.
1.4. De man en de vrouw hebben hoger beroep ingesteld bij de rechtbank te Middelburg. Blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting van 17 november 1999, heeft de rechtbank besloten de behandeling aan te houden teneinde partijen gelegenheid te geven aan de hand van een lijst de waarde vast te stellen van de auto's die de man en de vrouw in het bijstandstijdvak in eigendom hebben gehad; vervolgens zou dan door partijen kunnen worden becijferd hoe groot het vermogen van de man en de vrouw in dat tijdvak is geweest en kunnen worden bezien of zij met dat vermogen voor een bijstandsuitkering in aanmerking zouden zijn gekomen en, zo ja, tot welk bedrag. Die herberekening is gemaakt. De gemeente heeft hierin aanleiding gevonden het terug te vorderen bedrag naar beneden bij te stellen. De vordering op de man en de vrouw tezamen bedraagt na correctie: f 94.741,69; daarnaast is de man volgens de gemeente nog f 18.645,03 verschuldigd.
1.5. De rechtbank heeft bij beschikking van 20 december 2000 de grieven van de man en de vrouw verworpen. In verband met de vermindering van eis heeft de rechtbank de beschikking van de kantonrechter vernietigd en het verminderde verzoek van de gemeente toegewezen.
1.6. Alleen de vrouw heeft - tijdig3 - cassatieberoep ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank, onder aanvoering van één cassatiemiddel. De gemeente heeft afgezien van het indienen van een verweerschrift4.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. De klachten onder 4.1 - 4.3 in het cassatierekest hebben alle betrekking op het begrip "vermogen" in de ABW/Abw. Daarover eerst enkele algemene opmerkingen. Art. 1 lid 1 ABW Pro bepaalde dat bijstand wordt verleend aan iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Art. 7 lid 1 ABW Pro bepaalde, voor zover thans van belang, dat bij de beoordeling van de mate waarin een persoon of gezin over middelen beschikt buiten beschouwing worden gelaten:
(a) het voor opleiding of bedrijf bestemde vermogen, mits voldoende waarborgen bestaan dat het vermogen voor deze bestemming zal worden aangewend en de bestemming zelve, gelet op alle omstandigheden, verantwoord moet worden geacht;
(b) een bescheiden vermogen dat geen bepaalde bestemming of een andere dan de onder a bedoelde bestemming heeft;
(c) (enz.)
De norm onder (b) werd uitgewerkt in art. 8 van Pro het Bijstandsbesluit landelijke normering. De uitwerking van de norm onder (a) werd overgelaten aan de jurisprudentie.
2.2. Onder de huidige Abw is deze materie grotendeels in de wet zelf geregeld5. Art. 42 Abw Pro bepaalt dat tot de middelen worden gerekend: alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Art. 47 Abw Pro definieert het begrip "inkomen". Het begrip "vermogen" wordt in art. 51 Abw Pro omschreven als:
a. de waarde van de bezittingen waarover de alleenstaande of het gezin bij de aanvang van de bijstandsverlening beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de op dat tijdstip aanwezige schulden;
b. de op grond van paragraaf 1 in aanmerking genomen middelen die worden ontvangen tijdens de periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan, voor zover deze geen inkomen zijn als bedoeld in art. 47.
Art. 52 Abw Pro bepaalt, voor zover in dit geding van belang:
1. Niet als vermogen wordt in aanmerking genomen:
a. bezittingen in natura die naar hun aard en waarde algemeen gebruikelijk zijn dan wel, gelet op de omstandigheden van persoon en gezin, noodzakelijk zijn;
b. het bij de aanvang van de bijstand aanwezige vermogen voorzover dit minder bedraagt dan de toepasselijke vermogensgrens, genoemd in artikel 54;
c. vermogen ontvangen tijdens de periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan, tot het bedrag dat het bij de aanvang van de bijstandsverlening aanwezige vermogen minder bedroeg dan de toepasselijke vermogensgrens, genoemd in artikel 54;
d. spaargelden opgebouwd tijdens de periode waarin bijstand wordt ontvangen;
e. (...)
2. Voor de zelfstandige wordt niet als vermogen in aanmerking genomen:
a. bezittingen in natura die naar hun aard en waarde algemeen gebruikelijk zijn dan wel, gelet op de omstandigheden van persoon en gezin, noodzakelijk zijn;
b. het voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep noodzakelijke vermogen (...).
2.3. Een auto wordt in beginsel gerekend tot het vermogen in de zin van de ABW/Abw. Het bezit van een auto wordt slechts dan niet in aanmerking genomen, indien het valt onder één van de in art. 52 Abw Pro genoemde uitzonderingsbepalingen. Autobezit moet dus worden opgegeven. Overigens moeten, om controle mogelijk te maken, alle gegevens die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand aan de gemeente worden opgegeven (art. 65 Abw Pro). De bestuursrechtspraak laat een aantal voorbeelden zien van gevallen waarin een auto werd gerekend tot de middelen waarover de bijstandsontvanger beschikte en het bezit van een auto van invloed was op het recht op uitkering of waarin het verzwijgen van het bezit van een auto in strijd werd geacht met de verplichting tot het verschaffen van inlichtingen6. Bij de totstandkoming van de Abw is de vraag aan de orde geweest, in hoeverre het bezit van een auto als algemeen gebruikelijk (art. 52 lid 1 onder Pro a) kan worden aangemerkt. Uit de memorie van antwoord7:
"(..) dat het ten aanzien van bezittingen in natura afhankelijk is van de aard en de waarde daarvan of deze als algemeen gebruikelijke bezittingen worden beschouwd die niet tot het vermogen worden gerekend, of als een vermogensbestanddeel dat - voorafgaand aan de toetsing aan het vrij te laten bescheiden vermogen - niet buiten beschouwing kan blijven. Waar bijvoorbeeld meubilair als regel buiten beschouwing blijft, wordt het in aanmerking genomen als het een antieke kast betreft die een aanzienlijk vermogensbestanddeel vertegenwoordigt. In dezelfde lijn zal een auto die bij verkoop bijvoorbeeld slechts f 2.000 zou opbrengen, als een algemeen gebruikelijke bezitting worden aangemerkt, terwijl een auto waarmee een opbrengst van bijvoorbeeld f 20.000 kan worden gerealiseerd, niet buiten beschouwing kan worden gelaten. Het bezit van een dergelijke auto biedt de betrokkene immers een reële mogelijkheid om, door verkoop, bepaalde tijd zelf in zijn bestaan te voorzien."
2.4. In feitelijke instanties heeft de gemeente gedocumenteerd aangevoerd dat gedurende het bijstandstijdvak een groot aantal kentekens van auto's op naam van de man resp. van de vrouw heeft gestaan. De man en de vrouw hebben hiertegen ingebracht dat dit niet veel zegt, omdat de man een autohandel annex autosloperij heeft gehad en sloopauto's telkens voor korte tijd op zijn of haar naam stonden. Zij hebben niet uitdrukkelijk aangevoerd dat die auto's deel uitmaakten van een voor het slopersbedrijf bestemd vermogen (art. 7 lid 1 onder Pro a ABW) of van een voor de uitoefening van het slopersbedrijf noodzakelijk vermogen (art. 52 lid 2 onder Pro b Abw). Hoe dan ook, in de herberekening van de gemeente in hoger beroep is geen rekening (meer) gehouden met sloopauto's. In de herberekening zijn als ten onrechte verzwegen gezinsvermogen uitsluitend meegeteld de auto's die de man en de vrouw zelf in gebruik hadden, te weten: de Opel Vectra [AA-00-AA] die op 1 januari 1992 aanwezig was en (onbetwist) een waarde had van f 25.750,-; deze is op 5 februari 1992 met f 18.000,- bijbetaling ingeruild voor de Opel Vectra [BB-00-BB]. Op 16 juni 1992 hebben zij in plaats van die Opel Vectra voor f 37.415,- de Opel Calibra [CC-00-CC] gekocht. Op 5 januari 1996 is, op naam van de vader van de vrouw, een Mercedes [DD-00-DD] aangeschaft voor f 62.000,- met inruil van de zojuist genoemde Opel Calibra. De rechtbank (rov. 4.7) heeft ondanks deze tenaamstelling de Mercedes in werkelijkheid tot het vermogen van het echtpaar gerekend. In de herberekening wordt rekening gehouden met het vrij te laten bescheiden vermogen als bedoeld in art. 7 lid 1 onder Pro b ABW resp. art. 52 lid 1 onder Pro b en c Abw.
2.5. Onderdeel 4.1 verwijt de rechtbank een onjuiste opvatting van het begrip "vermogen" in de ABW/Abw. Uit het voorgaande moge duidelijk zijn waarom deze klacht geen doel treft. De rechtbank is immers uitgegaan van het begrip middelen, zoals dit voorkomt in art. 1 ABW Pro resp. art. 42 Abw Pro. Voor zover de steller van het middel met de verwijzing naar art. 52 Abw Pro bedoelt dat de auto behoort tot de algemeen gebruikelijke bezittingen, de categorie van art. 52 lid 1 onder Pro a dan wel van art. 52 lid 2 onder Pro a Abw - iets wat in feitelijke aanleg niet zó door de man of de vrouw naar voren is gebracht -, heeft de rechtbank door de verwerping van dat standpunt geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. In reactie op de klacht kan hieraan worden toegevoegd dat het begrip "vermogen" in de ABW/Abw niet inhoudt dat uitsluitend bezittingen met "een hoge mate van liquiditeit en onnodigheid" als vermogensbestanddeel in aanmerking mogen worden genomen, zoals het onderdeel veronderstelt. Indien het vermogen van een bijstandsontvanger om enigerlei reden niet terstond te gelde is te maken, kan zo nodig bijstand worden verstrekt in de vorm van een geldlening. In dit geval valt echter niet in te zien, waarom de auto - waarvan de waarde het vrijgestelde bescheiden vermogen ruimschoots overtrof - niet te gelde gemaakt had kunnen worden.
2.6. Onderdeel 4.2 sluit bij het voorgaande aan. Subonderdeel a bestrijdt het oordeel dat de Mercedes [DD-00-DD] behoorde tot de middelen waarover de bijstandsontvangers de beschikking hadden hoewel het kenteken niet op hun naam stond. Het gaat hier om een bewijsoordeel, dus om een oordeel van feitelijke aard dat als zodanig in cassatie niet kan worden getoetst. Daarom heeft het geen zin in cassatie aan te voeren dat de auto "onmiskenbaar het uitsluitend eigendom is van de vader van de vrouw". De redengeving in rov. 4.7 is niet onbegrijpelijk. Subonderdeel b komt neer op de stelling dat de zaaksvervanging van de op 1 januari 1992 aanwezige auto (d.w.z. de telkenmale inruil) de op 1 januari 1992 bestaande behoefte aan levensonderhoud niet veranderde. De klacht mist m.i. feitelijke grondslag omdat de rechtbank niet ervan is uitgegaan dat de zaaksvervanging iets aan die behoefte heeft veranderd. Al het vermogen wordt in aanmerking genomen, voor zover het niet valt onder een van de uitzonderingen genoemd in art. 52 Abw Pro. De subonderdelen c en d hebben betrekking op het sloopbedrijf van de man en de aanwezige handelsvoorraad of voor de sloop bestemde auto's. Bij deze klachten heeft de vrouw geen belang omdat de gemeente in de herberekening geen handelsvoorraad of sloopauto's als vermogen heeft meegerekend.
2.7. Onderdeel 4.3 verwijt de rechtbank te zijn voorbijgegaan aan een essentiële stelling. (De verwijzing in dit onderdeel naar art. 52 lid 2 nieuw Pro BW zal een verschrijving zijn voor: art. 52 lid 2 Abw Pro). De klacht voldoet niet aan de eisen van art. 426a lid 2 Rv omdat niet wordt aangegeven wélke stelling in feitelijke aanleg precies door de rechtbank zou zijn genegeerd. Het argument dat aan de gemeente bekend was dat de man handelde in auto's en aan autosloop deed en in dat kader auto's bij zich had, rechtvaardigt overigens niet de opvatting dat de man en de vrouw juist de onderhavige auto's (de bij henzelf in gebruik zijnde Opels en Mercedes) niet aan de gemeente behoefden op te geven als aanwezig vermogen. Bij verweerschrift in appel heeft de gemeente terecht betoogd dat op de bijstandsontvangers de verplichting rustte eigener beweging melding te maken van het bezit van deze auto's. Bovendien heeft de gemeente gewezen op het feit dat in de inlichtingenformulieren incidenteel wél melding is gemaakt van het bezit van een enkele (sloop)auto, zodat voor het echtpaar in elk geval duidelijk moet zijn geweest dat auto's behoren tot de categorie vermogensbestanddelen die aan de gemeente dienen te worden opgegeven.
2.8. Onderdeel 4.4 doet - voor het eerst in dit geding - een beroep op verjaring van het recht tot terugvordering. Blijkens de toelichting doet de vrouw primair een beroep op een vervaltermijn van twee jaar terug te rekenen vanaf 17 april 1997 (datum terugvorderingsbesluit) onder verwijzing naar art. 81 Abw Pro. Bedoeld is kennelijk de tweejaarstermijn van art. 81 lid 3 Abw Pro. Die termijn is echter niet van toepassing. De vervaltermijn van twee jaar in lid 3 ziet op de gevallen bedoeld in het tweede lid van art. 81: kort Pro gezegd de gevallen waarin abusievelijk teveel aan de betrokkene is uitbetaald maar het recht op bijstand ongewijzigd is gebleven. In het onderhavige geval gaat het om bijstand die, als gevolg van een besluit tot intrekking van de toekenningsbeschikking, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend (art. 81 lid 1 Abw Pro). Daarvoor geldt de vijfjaarstermijn8. Subsidiair wordt door de vrouw aangevoerd dat, indien de vijfjaarstermijn geldt, geen bijstand kan worden teruggevorderd die vóór 17 april 1992 werd uitgekeerd. Bij deze klacht mist de vrouw ieder belang. Van de vrouw wordt in dit geding slechts bijstand teruggevorderd over het tijdvak vanaf 1 augustus 1992.
2.9. Onderdeel 4.5 klaagt dat de rechtbank niet heeft uitgelegd waarom bij de beslissing tot terugvordering onderscheid werd gemaakt tussen de beide echtelieden. Dat behoefde geen uitleg, want het vloeit voort uit de wijze waarop de gemeente het terugvorderingsverzoek heeft ingericht. Bij deze klacht heeft de vrouw trouwens geen belang, aangezien van haar een lager bedrag werd teruggevorderd dan van de man.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Nu het terugvorderingsbesluit vóór 1 juli 1997 bekend is gemaakt, leverde dit besluit geen executoriale titel op in de zin van art. 87 Abw Pro en heeft de gemeente terecht de kantonrechter geadieerd; zie over deze problematiek laatstelijk HR 22 december 2000, NJ 2001, 58.
2 Blijkens de rapportage (bijlage 11 bij het inleidend verzoekschrift) was de directe aanleiding tot het onderzoek dat de man in [woonplaats] rondreed in een nieuwe Mercedes.
3 Binnen 2 maanden (art. 426 lid 1 Rv Pro). Het inleidend verzoekschrift is ingediend na 1 januari 1996. Vgl: HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 m.nt. HJS; HR 19 november 1999, NJ 2000, 84.
4 Zie de brief van B en W aan de griffier d.d. 7 maart 2001.
5 Voor een introductie: J.L.M. Schell, De Algemene bijstandswet (1995) blz. 161-177.
6 Zie het jurisprudentieoverzicht in de losbl. Algemene Bijstandswet, aant. 4.4 op art. 7 en Pro aant. 6.6 op art. 30 ABW Pro.
7 TK 1992/93, 22 545, nr. 8 blz. 115.
8 Vgl. over de berekening van die termijn: HR 22 december 2000, NJ 2001, 58.